坚定推进全面从严治党引发的差额拨款事业单位内部控制思考

杜云艳

本文结合党的十八大以来全面从严治党和全社会反腐倡廉的时代背景，立足差额拨款事业单位的生存与发展，按照为什么一如何做一有问题一求解决的贯穿主线，对当前差额拨款事业单位内部控制建设的必要性、内部环境、思维意识、制度建设、流程设计、信息水平、内控执行等进行了浅略分析，并提出了如何加强差额拨款事业单位内部控制管理的具体思路。

由于经费来源和社会任务不同，差额拨款事业单位既承担着部分社会管理和公共服务的重要责任，又不得不面对财政拨款不足、经营创收才能求生存发展的问题。内部控制管理是差额拨款事业单位加强内部管理、提升经济活动的合法性、规避投资和经营风险、实现国有资产保值增值和解决生存发展问题的重要技术和手段。在当前“全面从严治党永远在路上”，全社会“抓老虎打苍蝇”的时代背景下，贪官落马、小官巨腐现象频出，社会公众对差额拨款事业单位的经营和管理问题也越来越关注。伴随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）出台，差额拨款事业单位的内部控制管理工作也不断尝试，全面展开。

1、全面从严治党背景下，为什么差额拨款事业单位要实施内部控制

1.1党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”理论，其中作为中国共产党执政为民、引领全国人民求发展的基础，加强共产党的自身建设，不断提升党的先进性和代表性，就势必从全面从严治党人手，不断提升党的执政能力，不断提升党员尤其是党员领导干部在群众中的形象。差额拨款事业单位的决策和管理任务主要由党员领导干部承担，如何正确引导和监督党员领导干部的决策和管理行为，落实好“一岗双责，党政同责，齐抓共管，失职追责”，一定程度上关系着差额拨款事业单位的生存和发展。要解决党员领导干部监督问题，抓好党的作风建设，实施内部控制势在必行。

1.2习近平总书记2017年7月在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上强调“全面从严治党永远在路上。一个政党，一个政权，其前途取决于人心向背，全面从严治党依然任重道远”。如何让全体党员意识到全面从严治党任务的长期性和艰巨性，如何引导基层党员严于律己、恪尽职守，如何做好基层党建工作，聚拢党员和广大人民群众的人心，传递正能量，是事业单位面临的重要党建课题。要聚神凝气，创造良好的党建和内部管理氛圍，解决基层党员的作风建设问题，实施内部控制势在必行。

1.3《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要“实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，是推进全面依法治国、全面从严治党的必须，也是降低执政风险，实施内部控制的主旨和精髓。为了做好党的组织建设，为权力关上制度的笼子，从根本上解决“不敢腐不能腐不想腐”的问题，建立完善科学合理的内部管理制度、严格的内外部监督机制，全面实施内部控制势在必行。

1.4要全面落实从严治党，要党建业务两手抓，互相促进，才能确保单位发展和国有资产保值增值。差额拨款事业单位只有不断加强内部管理，不断维系良好的业务发展和公众形象，才能在党的引领下，越办越好，才能立足生存和谋求发展。进一步规范差额拨款事业单位经济及业务活动，规避风险，避免损失，解决滥用职权、办事拖沓、基层腐败等问题，不断深化改革，打破沉旧的管理模式，转变经营管理观念，不断探索新思路和新方法，与时俱进以适应新形势，才能引导差额拨款事业单位健康发展，实现国有资产保值增值。实践证明，实施内部控制势在必行。

2、差额拨款事业单位应该重点在哪些方面实施内部控制

2.1做好风险预警和评估。差额拨款事业单位实施内部控制首先要进行科学合理的风险评估，通过风险的预警、识别、评估、分析等形成风险报告，为实施内部控制找到关键风险点，打好基础。

2.2科学合理个性化的制度建设。在风险评估的基础上，差额拨款事业单位应科学分析本单位的特点和实际管理需求，有针对性地制定适合本单位的、便于落地实施的内部控制制度和措施，并严抓落实环节。

2.3不相容岗位分离控制。合理设置采购经办、审核批准、资产管理、收付款项、会计记录、审计监督等相关工作岗位，明确职责与权限，形成不同岗位之间的相互监督制衡机制，不相容岗位严格分离控制。

2.4会计系统和授权审批控制。依据《会计法》和相关会计制度，制定适合本单位的会计制度和审批权限制度，明确会计凭证、账簿和报表的处理程序，明确授权审批的范围、权限、程序、责任，明确审批、复核和记账等的岗位责任制，明确三重一大问题的审批档案和会计档案的保存，充分发挥会计的监督职能，严把审批和财务报销环节风险控制。

2.5财产保全控制。限制未经授权的人员与各项财产直接接触。采取定期盘点、不定期抽查、财产记录、账实核对、财产保险等多种控制措施，确保货币资金、存货、固定资产等各种财产的安全完整。

2.6预算和内部报告控制。科学合理分析预测预算项目，规范预算编制、审核和执行流程，强化控制、执行、分析、考核落实。预算内层层授权审批，预算外集体审批，层层传导责任，降低决策风险。建立和完善个性化内部报告制度，全面反映业务活动情况，及时对内提供业务活动中的重要信息，做到内部管理的时效性强和针对性强。

2.7信息化建设和控制。通过不断加强差额拨款事业单位的信息化建设，提高全员综合素质和业务能力，研发适合本单位特色的内部控制信息化系统，逐步形成系统自动控制，规避人为因素对内部控制实施的不良影响。

3、差额拨款事业单位实施内部控制中可能会遇到哪些问题

3.1单位的决策和管理层对内部控制工作重视程度不够

3.1.1行政事业单位内部控制制度建立时间不长，差额拨款事业单位长期缺乏竞争意识和风险意识，单位决策和管理层消极应对新规定新要求，对管理体制改革可能反应较慢，部分人对实施内部控制持抵触情绪。

3.1.2内部控制风险一旦发生则影响巨大，但在日常管理过程中不会频繁发生，因为系统内、本单位和兄弟单位没有遇到贪污腐败案件和决策失败等案例，差额拨款事业单位的决策和管理层可能存在侥幸心理。

3.1.3差额拨款事业单位的决策和领导层习惯一切按照上级主管部门领导的指示行事，存在懒政或疲于应付现象，内部管理有时流于形式。上级主管部门领导没有强有力推动的工作存在拖延不办现象。

3.1.4内部控制具有一定的专业性要求，差额拨款事业单位决策和管理层多由业务领导担任，对内部控制制度和要求不了解不熟悉，缺少科学的论证与估算，怕平衡不了决策、效率和监督制约等关系，对实施内部控制有畏难情绪。

3.2全体员工思想不够统一，对实施内部控制的理解和支持不够

3.2.1差额拨款事业单位的员工综合素质参差不齐，涉及内部控制的关键岗位人员专业胜任能力不足，单位实施内部控制的技术难度大。

3.2.2差额拨款事业单位员工长期存在着行动上服从领导、实际工作中消极应对问题，对内部控制不了解不理解，怕麻烦，怕降低效率，怕以后事难办，有抵触情绪。

3.2.3差额拨款事业单位往往重业务轻内部管理，会降低对新制度新规定的反应速度。因对全体员工的内部控制宣讲和培训力度不够，员工多数对内部控制是什么，要做什么不够了解，不知如何人手和配合。

3.2.4差额拨款事业单位受人员编制限制，往往存在事业编制人员消极怠工、企业编制人员没有归属感无法全情投入工作现象。因人手不足和工作热情不高，差额拨款事业单位员工往往疲于应对日常事务，无暇顾及内部控制。且能够独立完成内部控制设计、梳理和执行工作的技术人才不足。

3.3各项管理制度不够健全，实施内部控制缺乏良好的制度支撑

3.3.1差额拨款事业单位人力资源和惩处激励制度不够健全和完善，如何选人用人，如何人尽其才，如何用制度管理调动和维系员工的工作热情，还有待整体发展，内部制度建设仍然在路上。

3.3.2差额拨款事业单位的岗位设置不够科学合理，岗位职责梳理不足，部分岗位权责划分不清，部分不相容岗位没有完全分离，一人负责一个流程，审批和支付一人承担，单位的组织结构没有合理搭建。

3.3.3差额拨款事业单位重业务轻财务，会计基础工作不够扎实，或多或少存在科目设置不够细致、记账凭证不够规范、原始凭证缺乏验证、审批和把关不够严格等问题。预算管理体系也不够健全，预算偏离实际，很难为内部控制提供良好的财务管理环境。

3.3.4差额拨款事业单位的内部控制制度建设不够健全，存在着内部控制制度照搬外部成功案例、设计与实际脱节现象。工作流程设计也不够科学合理，内部控制制度落地难、执行难，有些差额拨款事业单位的内部控制基本形同虚设。

3.3.5差额拨款事业单位往往对内部控制管理缺乏深入的研究与分析，缺乏完整的配套管理制度和内部控制自身修正方法，随着业务发展和时间推移，原有内部控制制度往往无法适应新的工作要求。

3.4内外部监督不够到位，对内部控制执行效果判断存在偏差

3.4.1差额拨款事业单位不是企业，各项财务指标不用公开，不受社会审计监督的硬指标约束，长期缺乏来自社会中介结构外部审计的监督。

3.4.2来自审计署或上级主管部门的外部审计往往偏重预算执行的结果、财政资金使用的合规性或资金使用效果等，但对差额拨款事业单位的风险防范、制度建设及制度落实等方面缺乏关注，无法有效实施外部监督。

3.4.3差额拨款事业单位可以通过实施内部审计实现内部监督。但在执行过程中，有的单位没有独立于财务的内部审计部门，有的单位有内部审计部门但却缺乏权威性，往往面临“一家人好说话”等监管问题，内部审计无法促进内部控制系统达到管理和控制目的。

4、如何解决差额拨款事业单位内部控制工作中面临的问题

4.1提高决策和管理层的重视程度。明确差额拨款事业单位的负责人作为单位第一责任人，对内部控制建设和有效性承担主要责任，应起到主导作用，承担起单位内部控制的实施与不断完善的强有力推动作用。应通过集体学习等方法，提升单位決策和管理层对内部控制的重视程度，推动内部控制体系建设，不断提高管理水平。

4.2提高全体员工的重视程度和职业能力。严把进人用人关，鼓励业余时间学习，提高全体人员素质，尤其是财会人员整体素质。加强内部控制相关宣传和培训，加强职业道德和爱岗敬业教育，提高全员法律法规意识和内部控制重视程度，提高岗位胜任能力和职业道德水平。

4.3机构设置和组织文化建设促进内部控制建设。建立良好的内部控制环境，创建积极向上的单位组织文化，传达诚信、守纪等观念和道德价值观念。全面梳理差额拨款事业单位组织结构，优化机构设置，力求通过组织架构调整来优化部门衔接和配合，分岗设权，提高办事效率。

4.4合理设置岗位，不相容岗位严格分离。在定岗定编基础上，坚持精简、效能、节约原则，职责清晰，定期轮岗，做到不相容岗位严格分离并加强横向和纵向监督，避免员工有空子可钻，杜绝岗位失职或违法违纪。

4.5强化制度建设，不断提升管理水平。贴近本单位使用管理需求，找准风险环节，完善内部控制制度、预算管理制度、财务审批制度和员工奖惩制度等，将分权、制衡、监督的原则贯彻其中，全面梳理各项制度和工作流程，建立科学有效的制度体系并定期修订。

4.6加强风险评估和信息化建设。设置专门的风险管理和内部控制职能部门，合理引进先进人才和先进技术，做到风险评估科学化、常态化，不断提高内部控制的专业能力。不断提高单位的信息化水平，研发内部控制软件系统，提高内部控制自动化管理程度，避免人为因素造成的内部控制失效。

4.7做好财务控制和预算控制。抓好财务基础工作规范工作，真实完整反映单位财务情况，为内部控制工作提供良好的财务数据支持。深入研究历年财务数据，全面分析预测，利用科学合理的财务预算来降低技术风险、市场风险、财务风险和政策风险。全面预算管理和内部控制管理互相促进，协调发展。

4.8健全内外部审计监督机制，促进内部控制不断完善。内部审计独立于财务部门，建立权威，充分发挥内部审计的监督作用。利用外部专业的审计机构定期评价内部控制运行的有效性，发现问题、漏洞和薄弱环节，以审促控的方式不断完善内部控制体系，不断提高差额拨款事业单位的内部管理水平。

4.9建立通畅的信息反馈渠道。加强决策和管理者与一线员工的沟通交流，打开建言献策渠道；加强业务部门、财务部门、审计部门和内部控制职能部门之间的信息反馈，加强部门之间的合作，提高工作效率和信息交换能力，确保内部控制制度顺利落实。

总之，差额拨款事业单位要结合自身的发展需求和工作特点，分析内部控制运行环境，人员结构和能力，岗位设置需求和特点等设计出一套适合本单位的内部控制制度，加强内部信息交流与沟通，强化落实，并不断修订使内部控制体系趋于完善有效。