西北人口较少民族民生发展研究——以土族为例

何 锋

(中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074)

党的十九大报告指出，增进民生福祉是发展的根本目的。在我国全面建成小康社会的决胜阶段，只有在发展中补齐民生“短板”，才能使发展成果更多更公平惠及全体人民，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感和满足感，真正实现中华民族的全面小康。当前，贫困地区中革命老区、少数民族地区、生态脆弱地区仍是主体[1]。我国28个人口较少民族由于地理、历史、生态条件等因素导致整体发展水平不高，部分地区集空间贫困、资本贫困、能力贫困、信息贫困于一体[2]33，也成为我国民生发展“短板中的短板”。

一、西北地区人口较少民族概述

西北地区*西北地区包括陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区5个省区以及内蒙古自治区西部。是我国少数民族主要聚居区，40多个民族人口约占全国少数民族总人口的1/3，其中包括11个人口总数在30万人以下的人口较少民族(见表1)。除了锡伯族和达斡尔族的主要聚居区在辽宁省和内蒙古自治区中东部以外，其他人口较少民族主要聚居在甘肃、青海和新疆三省区，约占人口较少民族总人口的1/2，包括12个人口较少民族自治县、15个人口较少民族乡以及非民族自治地区的民族聚居村和散居人口。

从地理环境看，西北地区地处中国内陆，干旱缺水、荒漠广布、风沙较多、生态脆弱。当地群众极易陷入“环境脆弱→贫困→环境退化→贫困”的恶性循环[3]9。以甘肃为例，全省75个县中有43个生态脆弱县，其中41个为国家级贫困县[3]12。从文化传统看，西北地区的宗教历史悠久、流派众多、传播广泛，伊斯兰教和藏传佛教在西北人口较少民族中影响较大*人口较少民族中塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、保安族和撒拉族信仰伊斯兰教，土族、裕固族等信仰藏传佛教，而柯尔克孜族既有信仰藏传佛教的也有信仰伊斯兰教的。。实证研究表明，人口较少民族聚居区的少数民族不仅平均受教育程度低，而且教育不平等现象也较为突出[4]。从生产方式看，西北地区人口较少民族大多以传统农牧业为主，第一产业从业人口占总劳动人口的比例约为50%，甚至更高[5]39。从区域经济发展看，甘肃、青海、新疆三省区在2000年以后综合发展水平与中东部地区差距越拉越大[6]，人口较少民族整体社会经济发展缓慢。为解决目前民生发展“不平衡不充分”的矛盾，我国政府出台实施了一系列政策措施。十九大报告提出民生保障建设的目标是“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”[7]，习近平总书记部署现阶段民生工作的思路为“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”[7]。在政策合力作用下，西北地区人口较少民族一定能够克服困难、补齐短板、加快发展，与全国一道如期实现全面建成小康社会的目标。

表1 西北地区人口较少民族人口数及地理分布

二、研究方法与过程

(一)民生发展水平评价指标

借鉴已有文献，结合少数民族地区实际，本文将民生发展评价分为民生发展状况和民生满意度两个方面[8]。民生发展状况的一级指标选定为经济生活、基础设施、公共服务、文化生活四个方面，而民生满意度指标则在经济生活、基础设施、公共服务、文化生活满意度四个指标的基础上增加生态环境满意度和社会治安满意度两个指标。

经济生活包括家庭人均纯收入及收入结构、家庭资产、支出结构三项，基础设施包括民众生活所需的基本设施(道路、安全饮用水、电、宽带网络等)和公共服务可达性设施及场所(综合性公共文化设施和场所、村务便民服务站等)，本文主要参照《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》以及《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》设定的相关具体评价指标。保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责，享有基本公共服务是公民的基本权利。根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，现阶段我国公共服务主要包括基本教育服务、基本医疗服务、基本社会保障等内容。文化生活主要包括居民参加文体活动的频次和具体活动内容，以便考察民众的精神文化需求是否得到有效满足(民生评价指标体系如图1)。

图1 民生发展评价指标体系框架图

(二)调研对象及过程

西北地区人口较少民族在地理环境、生产力发展水平方面颇有相似之处，土族是其中的典型代表。根据第六次全国人口普查(2010年)数据土族有人口289 565人，为西北地区人口最多的人口较少民族，主要分布在青海(70.59%)和甘肃(10.63%)两省。青海省互助土族自治县、大通回族土族自治县、民和回族土族自治县是最为集中的土族聚居区。2013年土族贫困发生率为44.82%[2]39，是一个发展严重滞后的人口较少民族。

本文调研组于2016年7月对青海省互助土族自治县、民和回族土族自治县以及甘肃省积石山保安族东乡族撒拉族自治县的散居土族居民(分布在7个社区、14个村寨)进行了随机抽样问卷调查，共发放500份调查问卷(其中城镇居民200份、农村居民300份)，现场回收有效问卷425份(其中城镇居民184份、农村居民241份)，问卷有效返回率85%。其中有32%的问卷为入户调查，并对20.5%的调查对象进行了深度访谈(见表2)。

表2 受访对象基本情况统计表

三、土族民生发展水平分析

(一)经济生活

1.经济收入。参照2016年全国(城镇和农村)居民人均可支配收入、国家贫困线标准，将人均年纯收入分成24 000元以上、12 000元～23 999元、4 000元～11 999元、4 000元以下四个等级*2016年全年全国居民人均可支配收入23 821元，城镇居民人均可支配收入33 616元，农村居民人均可支配收入12 363元；国家贫困线标准以2011年不变价2 300元动态调整为4 000元。，调查样本中土族居民的收入分布如图2。

图2 土族居民收入分布柱状图(单位：%)

由图2可知，土族城镇居民家庭人均年纯收入主要集中在24 000元以上和12 000元～23 999元两档，分别占城镇居民总数的53.8%和38.5%，人均纯收入在4 000元～11 999元之间的占调查城镇居民总数的7.7%，人均纯收入在4 000元以下的居民占比为0。与此对应的是农村居民家庭人均年纯收入12 000元～23 999元和4 000元～11 999元两档分别占比为28.7%和47.6%，仅有10.4%的农村居民达到2016年全国居民人均可支配收入24 000元以上的标准。随机抽样中仍有13.3%的土族农村居民收入在国家贫困线(4 000元)以下，属于贫困人口。整体而言，土族农村居民经济收入偏低，约有60.8%的居民未达到全国农村居民人均可支配收入平均水平(12 363元)。

从收入来源看，有69.2%的城镇家庭收入来源于工资，外出务工、个体经营、农业生产收入分别占了7.7%、7.7%、3.8%，而其他收入来源占11.5%；对于农村家庭来说，16.1%的家庭收入来源为工资、41.4%来源于农业生产、21.8%来源于外出务工、12.6%来源于个体经营，另有8%为其他收入。城镇家庭收入大多来自于工资，收入水平高于农村家庭而且稳定。农村家庭的收入大多来自于农业生产和外出务工，40%以上农村家庭的收入来源于农业生产。此次调查结果与“土族第一产业从业人数比例高达50%以上”[5]39情况基本一致。访谈发现，土族外出务工者主要从事农业种植、城镇环卫、挖矿(新疆)等工作。

图3 土族居民收入来源分布柱状图(单位%)

2.家庭资产。家庭资产可分为固定资产和流动资产两大类，其中固定资产又分为自有住房和消费类固定资产(私家汽车和日用家电)，流动资产主要考察家庭储蓄和负债情况。调查发现，土族城乡居民的自有住房普及率都较高，分别达到82.6%和100%。私家汽车在土族城镇家户拥有率为48.6%，在农村家户拥有率为25.3%；洗衣机、电视机、移动电话在城乡家庭的家户拥有率分别高达100%和87.9%；空调、冰箱在城乡家庭的家户拥有率分别为89.7%和31.1%；电脑在城乡家庭的家户拥有率分别为89.7%和41.1%。入户调查发现，虽然电视机、移动电话、洗衣机、冰箱等城乡普及率都较高，但城镇居民所用商品档次明显高于农村居民。

流动资产方面，城镇居民中有34.6%的家庭有10万元以上的存款，50%的家庭存款不足10万元，11.5%的家庭收支平衡，仅有3.8%的家庭有负债。农村20.2%的家庭有负债，46.8%的家庭有十万元以下存款，有24.9%的家庭收支平衡，仅有8%的家庭有10万元以上的存款。对比可以看出，城镇有超过96%的家庭不仅能达到收支平衡还有存款，有一定的家庭财富积累；而农村这部分群体只占54.8%，且储蓄数额明显低于城镇居民，另有20%左右的家庭处于负债状态，人均年收入多在11 999元以下，其负债大多由于子女教育、婚嫁、购房以及疾病所致。

图4 土族家庭储蓄负债情况分布柱状图(单位%)

3.消费支出结构。将饮食支出占家庭总支出比重(即恩格尔系数)划分为60%以上、50%～59%、40%～50%、30%～40%、低于30%五个等级。调查结果显示，土族城镇居民饮食支出占总支出比例达到40%～50%的家庭户数占总样本的65.2%、30%～40%的占20.2%、低于30%的占8.2%、有6.4%的家庭饮食开支超过总支出的50%，农村居民饮食支出占总支出比例达到40%～50%的家庭户数占到总样本的49.8%、30%～40%的占29.9%、低于30%的占8.3%、有12%的家庭饮食开支超过总支出的50%*土族农村居民没有将消费自产的粮食、蔬菜算在总支出之中。。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%～59%为温饱，40%～50%为小康，30%～40%为富裕，低于30%为最富裕阶层。仅从恩格尔系数看土族城乡家庭的小康实现程度2016年已分别达到近93%和88%。

图5 土族家庭饮食支出占比分布柱状图(单位%)

(二)基础设施

受访土族居民城镇社区道路硬化率为100%，农村村级公路通达率为100%、道路硬化率为84.2%；受访对象户通电率达到100%；安全饮用水率100%。城镇居民户通宽带网络率为83.7%，农村为40.7%。对于不通宽带网络的原因，绝大多数受访者表示无必要，少部分农村居民觉得通信费较高。城镇家庭100%有安全饮用自来水，90.7%的家庭能做到垃圾集中处理。农村88.5%的家庭有安全饮用自来水，54.8%的家庭能做到垃圾集中处理。

公共服务可达性设施及场所方面，受访城镇居民有95.2%所在社区有社区政务服务中心，90.8%居民社区有固定的文体活动场地，96.1%的居民社区有幼儿园，92.3%的居民社区有卫生服务中心*极少部分居民表示不知道或不清楚。，所有社区都有便利店。受访农村居民所在村寨92.2%的有村政务服务中心，75.1%的有卫生服务中心(村卫生室)，80.3%的有固定文体活动场地，74.7%的有便利店。调研发现，村寨的村委会、卫生室、文体活动场地、便利店绝大多数集中在村委会附近，但村卫生室配有专职医师的不多。受访农村居民所在村寨49.43%的有幼儿园，无幼儿园的村寨幼儿学前教育主要到附近城镇或邻近村寨。城镇96.2%的家庭能在半径500米的范围内搭乘公共交通工具，92.3%的家庭能在家里连接互联网，92.3%的家庭能在半径500米的范围内买到生活必需品；农村47.1%的家庭能在半径500米的范围内搭乘公共交通工具，有48.3%的家庭可在家连接互联网，70.1%的家庭能在半径500的范围内买到生活必需品。

2016年土族聚居村“五通十有”的目标*参照《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》。已实现75%以上，相比2014年全国人口较少民族聚居村的监测结果[9]有明显提升，预期该目标在2020年能全部实现。

(三)公共服务

从社会保险覆盖面看，土族城镇居民(学生除外)的医疗保险、养老保险人口覆盖率均达到100%，就业人口中“五险一金”的覆盖率为100%；农村居民(学生除外)养老保险和医疗保险的人口覆盖率分别达到92.3%和95.4%，有部分外出务工者还办理了所在地的“五险一金”，但比重只占外出务工者的24.2%。整体而言，土族城乡居民基本做到了应保尽保。医疗服务方面土族城乡差别不大，受访土族城镇居民有69.2%的表示能在社区卫生院就医，有52.8%的农村家庭能在村卫生室就医。在没有标准卫生室的土族农村主要靠“赤脚医生”为邻里乡民提供基本的医疗服务。土族居民在义务教育服务方面城乡差别较大，城镇84.62%的家庭3岁至6岁适龄儿童能顺利入幼儿园，96.15%的家庭6岁以上适龄儿童已入学。土族城镇学前教育、九年义务教育普及率已达到国家标准*依据《国家教育事业发展“十三五”规划》，2015年我国学前三年毛入园率达到75%，九年义务教育巩固率为93%。。在农村受访对象中有52.5%的家庭表示3岁至6岁学龄前儿童能顺利入幼儿园，80.1%的家庭6岁以上的适龄儿童已入学。显然，土族农村义务教育普及率明显低于城镇，与国家平均水平尚有一定差距*是教育供给的问题还是教育需求的问题值得进一步深入研究。，教育均衡发展水平有待提高。

(四)文化生活

调查显示，有50%的土族城镇居民每周至少参加文体活动一次，但农村居民这项指标仅有14.94%。从日常娱乐形式看，土族城镇居民看电视和上网两项是选择率最高的娱乐活动，分别高达到100%和88.46%；棋牌、体育健身、广场歌舞、民族歌舞的选择率分别为57.7%、27.8%、26.9%和7.7%；还有11.5%的居民选择了其他娱乐活动。相比之下，农村居民的娱乐活动主要是看电视，选择率达到90.8%；棋牌、上网、广场歌舞、民族歌舞、体育健身的选项分别为35.6%、32.2%、23%、12.6%、8.1%，还有12.6%的居民选择了其他娱乐活动。可见，看电视是土族居民日常必不可少的娱乐活动，其次是棋牌和上网，而体育健身、广场歌舞、民族歌舞等娱乐活动的参与度不高，土族居民特别是农村居民的文化生活丰富程度还有较大的提升空间。

调研了解到土族的传统庆典“纳顿”每年都会如期举行，城乡土族家庭在德高望重的长者组织下都会轮流参加，参与率达到100%，可见土族的传统文化项目得以完整的保留。

综上可知，近年来土族城乡居民的民生发展水平大幅提升，特别是基础设施和公共服务能力显著提高，农村居民生活环境得到较大改善，教育、医疗、养老保险等基本公共服务覆盖面稳步提升，说明我国公共服务均等化目标以及民生保障的“七有”目标正在土族聚居区逐步实现。横向看，土族居民的民生发展尚处于较低水平，大多数居民的经济收入与全国平均水平相比还有较大差距，与文献中所提及的全面小康目标值[10]相差较远，农村更是民生发展的短板。随着精准扶贫政策和扶少规划的实施，极大地改善了道路、水电等相关基础设施条件，但并不能立竿见影提高土族农村居民的经济收入。由于收入水平较低，制约了土族城乡居民民生水平的进一步提升。

四、调查对象民生满意度分析

受访对象对目前生活状况持满意态度的占到了60.9%，有39.1%的表示不满意，超过半数的土族居民选择了比较满意和很满意。对满意人群样本进行聚类分析发现，对生活持满意态度的受访者主要有三类：一是收入水平较高的人群，无论城镇还是农村，收入在最高等级的大部分人群都持满意态度；二是年龄偏大人群，受访对象年龄在50岁以上的人群大部分持满意态度；三是建档立卡的贫困户，由于得到政府的大力帮扶，贫困户的生活质量明显提高，他们对政府的相关政策大多持满意态度。不满意人群一般是收入偏低人群，特别是收入处于国家贫困线以上但未超过10 000元，同时必须的生活开支又偏大的人群；年龄在30岁至50岁的人群家庭负担较重，同时对未来还有更多的期盼，满意度整体较低。

从城乡分布看，城镇居民满意度为70.5%，农村居民的满意度为52.4%，城镇居民的满意度高于农村居民18.1个百分点(见表3)。从民生满意度的六个方面看，不论城乡满意度最低的都是经济生活，城镇居民满意度为53.8%、农村居民满意度仅有25.3%，城乡差别高达28.5个百分点，构成了城乡满意度差异的主要来源，可见土族农村居民更大程度的受到经济收入的困扰。基础设施是城乡满意度差异的第二个主要来源，近年来土族农村基础设施虽然有较大幅度改善，但和城镇相比还有较大差距，因此农村居民对此满意程度依然不高。

表3 土族城乡居民民生满意度(单位%)

从表3可见，除了经济生活和基础设施，土族居民民生满意度的城乡差异还体现在公共服务、文化生活、生态环境等方面，满意度的城乡差异与前文的民生发展水平城乡差距基本一致。值得注意的是，土族农村居民比城镇居民有更高的社会治安满意度。城镇居民满意度最高的三个方面分别为公共服务、生态环境、基础设施，农村居民满意度最高的三个方面则依次为社会治安、生态环境、公共服务*本文认为居民对生态环境的满意度较高是由于近年来的生态环境与过去相比改善明显所致，其实西北土族聚居区的生态环境还有很大的提升空间。。

在本次调研中，土族居民在“希望得到改善的方面”首选项为提高经济收入，75%的居民选择了此项。可见增加收入是土族民众特别是农村居民当下最强烈的民生诉求，收入水平低也是制约土族居民民生发展的“短板”。其次希望改善的应是基础设施，有46.8%的土族居民选择了改善社区(村)基础设施。选择此项的土族城镇居民认为所在社区的基础设施较为破旧，需要维护翻新；而农村居民认为目前他们的公共服务可达性设施及场所还相对欠缺，不能很好地解决就医及孩子上学问题。此外，还有34.3%的居民希望提高公共服务水平，提高社会养老保险水平和医疗报销比例，28.4%的居民希望当地的生态环境得到改善。

五、提高和改善西北人口较少民族民生水平的对策建议

本文以土族为样本，调研分析了西北人口较少民族民生发展状况以及民生满意度，发现西北少数民族近年来民生水平得到了较大提升，但整体发展水平还相对落后，且城乡差距明显。当前西北地区人口较少民族面临如何在生态环境脆弱、发展基础薄弱的条件下推进经济发展和民生改善良性循环的重大任务。必须明确，单纯依靠财政资金的转移支付很难完成这一任务。虽然近年来在中央和地方财政大力支持下改善了西北人口较少民族的生存和生活环境，但自我发展能力较弱限制了民生水平的持续提升。从长远来看，夯实民生保障基础、拓宽民生改善渠道、累积民生提升动力才是持续改善和提升西北人口较少民族民生发展水平的有效途径。

1.夯实民生保障基础。提供基本的民生保障，满足民众基本生存和发展需求是政府不可推卸的责任，这要通过政策保基本和财政托底来实现。西北人口较少民族聚居区政府应充分利用国家相关扶持政策，推进基础设施以及教育、医疗、社会保障、住房等托底性民生项目建设，力争早日实现基本民生保障的全覆盖，夯实民生发展基础。针对部分农村居民居住偏远分散，生态环境恶劣，基础设施建设成本高、利用效率低等问题，应引导和推进民众进行移民搬迁、集中居住，这不仅能节省建设成本和改善民众公共设施，还能发挥保护当地生态环境，诱发市场机会，推进城镇化等多重作用*从青海省互助县班彦村的整体移民搬迁效果看，当地居民民生改善效果十分明显。。

2.拓宽民生改善渠道。导致西北人口较少民族农村居民民生水平低下的主要因素是经济收入低，而且增收途径非常有限。当前人口较少民族总人口中劳动适龄人口比例高，具有丰富的劳动力资源，且社会保障支出负担轻，处于财富积累和经济社会较快发展的黄金时期。然而第一产业从业人口比例偏高且从事传统农业生产，不仅规模小，知识化、专业化、市场化程度也较低。因此，应积极拓宽农村居民就业、创业渠道，提高劳动生产率，促进农民增收。要有针对性的开展基本劳动就业创业公共服务，积极组织农村劳动力人口进行就业创业培训，增强人口较少民族民众适应市场经济的能力。当地企事业单位也应落实国家扶少政策，有针对性地为人口较少民族居民提供更多的工作机会。要引导农民走专业化、合作化、规模化的农业生产道路，引导和组织当地农民发展特色农牧业，在育种、生产、销售等多个环节提供支持和帮助，确保农户“产得出、卖得掉”，稳定农业生产收入。

3.累积民生提升内力。从长远看，任何民族摆脱贫困落后的有效途径都是发展教育。接受现代文化教育是人口较少民族走出思想贫困、提升参与市场经济能力的主要途径。从土族来看，凡接受过大学教育的人口均有稳定工作的机会和较高的收入，民生质量明显高于受教育程度低的民众。因此，要稳步提高西北人口较少民族九年义务教育巩固率，确保所有适龄儿童完成九年义务教育。同时，国家应在专职教育、高等教育资源上继续向人口较少民族倾斜，提高少数民族高职高专、高等院校的入学率，增加人口较少数民族定向培养指标，让更多的人口较少民族学生有机会学习现代科学文化知识，使其成为推动和引领本民族持续发展的中坚力量。

(特别感谢中南民族大学经济学院2014级杓秀丽、张振强等同学参与调研)