公私合作模式下轨道交通项目财务评价分析

王伯英

(兰州铁道设计院有限公司， 730030， 兰州//工程师)

近年来，国务院、国家发展和改革委员会、财政部等多部门积极推动基础设施项目采用PPP(公私合作)模式运作，并发布和规范了PPP模式的相关文件，为项目采用PPP模式奠定了一定的基础。目前，PPP模式项目已在我国逐步展开，各省、自治区也相应规划了许多PPP模式备选项目，大量PPP模式项目已进入准备或实施阶段。

相比非PPP模式项目，PPP模式项目具有诸多特点，其主要体现在轨道交通项目财务评价方面。由于目前PPP模式项目财务评价工作仍主要沿用文献[1]的相关要求，对PPP模式的核心问题即社会投资方合理回报的确定与计算并未具体规定，从而在一定程度上阻碍了PPP模式项目的顺利实施，给项目日后正常运作带来隐患。为有效解决目前轨道交通项目中PPP模式存在的一些普遍性问题，本文结合张掖丹霞轨道交通项目(以下简称张掖丹霞项目)，对PPP模式项目财务评价特点和存在的主要问题进行逐一识别、分析，并结合实际情况，提出解决问题的可行办法和方案。

1 PPP模式下轨道交通项目财务评价特点分析

与传统轨道交通项目相比，PPP模式下轨道交通项目财务评价主要有以下特点：

(1) 目的和应用范围不同。传统轨道交通项目财务评价工作主要用于项目决策前期，为投资决策服务，其次用于项目中间评价和事后评价；而PPP模式项目财务评价不仅为项目前期做准备，为投资决策提供参考，同时还是判断项目是否适宜按PPP模式运作和谈判的基础依据，是项目在整个建设、运营全过程都需要参考的基础数据。

(2) 收入分配方式不同。传统轨道交通项目运输收入归项目主体所有，由项目主体负责收入分配、盈亏核算等工作。而PPP模式下由于牵扯政府、社会投资方及公众等多方面利益，存在不同的付费模式，而不同付费模式下政府承担的运营补贴支出责任不同。如政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任[2]。

(3) 分析体系不同。PPP模式项目放弃以利润与利润分配表为依据来判断项目效益和亏损，转而使用财务计划现金流量表，并以此为依据测算项目可行性缺口，确定政府对项目的补贴。依据计算期内项目财务计划现金流量表中各年经营净现金流量和社会投资方各年投资流量，计算社会投资方合理回报。政府对社会投资方的合理回报率就是采用社会投资方现金流量表计算社会投资方合理回报的基准折现率，而非基于利润与利润分配表的静态回报率。

(4) 运价制定方法不同。传统轨道交通项目运价的选取主要受市场供需关系决定，而PPP模式下运价的制定，原则上需要采用消费者支付意愿的调查方法，并以调查结果为基础，结合项目成本费用情况提出价格方案，最后由政府部门组织价格听证会后方可确定。

2 PPP模式下轨道交通项目财务评价主要内容

根据建设项目财务评价基本要求，结合PPP模式下轨道交通项目特点进行分析。PPP模式下轨道交通项目财务评价主要内容包含以下几个方面：

(1) 财务评价初步分析。依据现行评价体系、财会制度及税收政策等有关规定，在编制全部投资现金流量表、利润与利润分配表、借款还本付息计算表、财务计划现金流量表等财务评价附表的基础上，计算项目内部收益率、财务净现值、投资回收期、借款偿还期、利息备付率等指标，初步分析项目盈利能力、偿债能力及财务生存能力。

(2) 可行性缺口计算。以项目财务计划现金流量表为基础，依据各年累积净现金流的情况，计算出项目运营期各年可行性缺口数据；编制社会投资方现金流量表，并使用政府和社会投资方共同达成的基准收益率，参考相关算法得出社会投资方合理回报的具体数值；最后在项目财务计划现金流量表中进行可行性缺口和社会投资方合理回报的逐年联算，最终给出项目特许经营期政府需承担的可行性缺口补贴及合理回报补贴。

(3) 项目财务承受能力分析。配合各级财政部门(或PPP中心)完成PPP项目财政承受能力论证工作。

3 张掖丹霞项目财务评价

3.1 项目概况

张掖丹霞项目位于甘肃省张掖市境内，是连接丹霞国家地质公园景区与冰沟丹霞风景区的主要通道。丹霞国家地质公园及其配套设施的建设，势必会带动丹霞大景区的快速发展以及旅游客流的大幅增加。因此该项目的实施对进一步促进景区旅游开发力度、拓宽旅游服务项目等具有重要意义[3]。

张掖丹霞项目(见图1)线路长约19.4 km，主要经过七彩丹霞、炼钢遗址、十里画廊及冰沟丹霞等景点。该项目采用现代有轨电车系统，由张掖市政府联合某旅游公司按PPP模式运作。

图1 张掖丹霞轨道交通线路方案示意图

3.2 财务评价初步分析

张掖丹霞项目土建工程投资总额89 736.5万元，建设期车辆购置费10 000万元，建设工期1 a，特许经营期24 a。

3.2.1 融资条件及贷款偿还方式

张掖丹霞项目资本金由政府和社会投资方共同承担。其中，政府负责征地拆迁部分，其资本金占总金额的35%；剩余65%资本金采用国内银行贷款，贷款利率按国内长期贷款利率(5.90%)计算，特许经营期内按等额本息方式还款。

3.2.2 费用效益测算原则

张掖丹霞项目费用效益测算遵循以下原则：

(1) 遵循实事求是的原则，力求客观公正。

(2) 遵循效益与费用一致性原则。

(3) 遵循有无对比的原则，根据项目在实施或不实施的情况下对国民经济的影响来确定项目的效益和费用。

(4) 采用定量与定性分析相结合，以定量分析为主；动态分析与静态分析相结合，以动态分析为主。

(5) 遵循保守计算的原则。

3.2.3 费用测算

按生产要素构成，项目运营成本主要包含职工薪酬、燃油及动力费、修理费、信号设备租赁费及其他费用。

(1) 职工薪酬。项目初期新增定员144人，近远期根据开站数量的增加再配备相应人员。职工薪酬参考当地人员工资情况，按6万元/(人·a)考虑。

(2) 燃油及动力费。主要为有轨电车耗电费用，经初步测算，耗电指标采用3.5 kWh/km，用电单价采用0.75元/kWh。

(3) 修理费。项目修理费包含大修费用及日常养护维修，计算方法采用实物工作量模拟分析法进行成本预测，相关定额与指标参考《铁路运营支出定额》。

(4) 通信设备租赁费。参考设备供货方运营经验，项目通信设备租赁费暂按100万元/a估算。

(5) 其他费用。主要为其他管理费用，指企业行政管理部门为管理和组织经营活动发生的各项费用，包括由企业统一负担的公司经费、会费、咨询费等[1]。为简化计算，该项费用按以上4项费用合计的8%计列。

张掖丹霞项目各项运营成本如表1所示。

表1 张掖丹霞项目运营成本表 万元/a

3.2.4 效益测算

张掖丹霞项目交通运输效益主要来源于游客乘车收入，根据张掖市政府初步调查及参考周边景区收费标准，该项目运输收费标准为20元/人次。

3.2.5 财务评价指标

经测算，张掖丹霞项目全部投资税后财务内部收益率为5.40%，按基本折现率3%计算，财务净现值为32 146万元，自有资金内部收益率为5.86%，借款偿还期为10.7 a。项目具备一定的盈利能力及财务积累能力，计算期内可还清全部贷款。

3.3 PPP模式在张掖丹霞项目的适用性分析

(1) 项目功能定位。张掖丹霞项目是连接丹霞国家地质公园景区与冰沟丹霞风景区的主要通道，是一项娱乐旅游兼交通运输功能的交通基础设施项目。该项目具备一定的公益性质，张掖市政府负有项目准备、采购、监管和移交等工作的责任。

(2) 项目具备长期稳定的现金流。根据张掖丹霞项目财务评价初步分析可知，项目具备一定的盈利能力和财务积累能力，具有长期稳定的票价收入。同时随着张掖丹霞大景区的不断开发，项目附着商业价值不断抬高，在保证安全运营的前提下，可通过广告、沿线物业等方式增加项目衍生收入，保证项目长期稳定的现金流入。

(3) 张掖市财政能力有限。张掖丹霞项目虽具备长期稳定的现金流入，但建设成本较高，投资回收期较长。张掖市2016年大口径财政收入58.26亿元，一般公共预算收入仅27.1亿元。该项目建设成本(含车辆购置费用)约10亿元，由政府独立承担的财政压力较大。

综上所述，张掖市政府对张掖丹霞项目负有提供责任，且项目本身具备长期稳定的现金流入，为减轻地方政府财政压力，项目按PPP模式运作较为适宜。

3.4 PPP模式下项目运作模式

3.4.1 项目运作模式

根据张掖市政府财政承受能力论证报告，该项目采用建设-运营-移交(BOT)方式，项目付费方式为使用者付费加政府可行性缺口补贴。特许经营期内，政府方承担运营补贴支出责任。社会投资方有权获取该项目运营期间的全部运营收入，政府方按照合同约定向社会投资方支付可行性缺口补贴。政府方设立合理客观的可用性标准和绩效标准，按照可用性和绩效付费的原则确定可行性缺口补贴金额，并在此基础上根据项目公司的绩效设定相应的扣减机制。

3.4.2 项目收入机制

项目收入机制主要指社会投资方取得投资回报的收益来源。该项目经营性收益主要为游客运价收入，政府通过支付可用性服务费和运维绩效服务费的方式，保证项目公司收回对项目的投资并获得合理回报。

根据双方协商及政策性文件要求，政府方可接受的社会投资方投资回报率合理取值范围为4.90%～8.50%，社会投资方要求的最低回报为财务内部收益率税后不低于6.13%。

3.4.3 项目补贴机制

在合作期内，社会投资方提供征地拆迁费及土地整理服务，并获得相应的可用性服务费；同时提供基础设施及公用设施的投资、建设、运营和维护服务，并取得相应的可用性服务费及运维绩效服务费。项目实际补贴=可用性服务费+运维绩效服务费×绩效考核确定的支付比例+年度利息变化调整额。为简略，项目设计阶段暂按如下公式测算：项目测算补贴额=可用性服务费+运维绩效服务费。

可用性服务费的测算方式可参考银行中长期贷款的还款方式，采用等额本息法计算，当年待补贴金额的等额本息法具体计算公式如下：

(1)

式中：

A——当年待补贴金额；

i——投资回报率；

n——补贴支付年限，本次测算取整个运营期，即24 a；

P——初始值为项目总投资；

C——当年运维绩效服务费。

3.4.4 社会投资方资金回报来源

项目社会投资方的资金回报来源主要有使用者付费和政府财政资金。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，社会投资方直接从最终用户处收取费用。由于该项目初始内部收益率税后为5.40%，不满足社会投资方最低6.15%的投资要求，使用者付费不足以覆盖社会投资方总成本费用，因此还需政府利用财政资金对项目进行补贴。

3.5 PPP模式下财务分析

3.5.1 分析思路

(1) 根据项目收入补贴机制和双方对投资回报率、内部收益率的要求，对投资回报率分别取值最低和最高条件下测算其内部收益率，并反推项目内部收益率满足社会投资方最低要求时的投资回报率取值。

(2) 用项目使用者付费现金流入分别减对应年份下采用PPP模式运作后的现金流入需求，如差值为负值，则表明当年存在可行性缺口，需补贴金额；如差值为正值说明当年经营性收入可满足社会投资方投资回报要求，无需补贴。最后统计运营期内合计补贴年限及金额。

3.5.2 数据分析汇总

综上分析，该项目PPP模式下财务测算汇总如表2所示。

表2 张掖丹霞项目PPP模式下财务测算汇总表

由以上分析可知，当投资回报率取值8.01%时，税后内部收益率满足社会投资方最低要求。因此，为使该项目顺利实施，双方可接受投资回报率取值范围为8.01%～8.50%。在该取值范围内，政府财政补贴年限均为6 a，最小补贴金额16 009万元，最大补贴金额17 940万元。

3.6 财务评价结论

按现行评价体系分析，张掖丹霞项目税后内部收益率为5.40%，财务净现值32 146万元，借款偿还期10.7 a。该项目具备一定的盈利能力、偿债能力及财务积累能力，采用PPP模式运作后具备较强的社会资本吸引力。根据政府及社会投资方对资金回报的基本要求，结合拟定的收入补贴机制，该项目投资回报率取值在8.01%～8.50%范围内时，双方可达成一致，此时张掖市财政补贴压力亦较小，具备财务承受能力。

4 结 语

现行评价体系主要分析项目财务盈利能力、生存能力及偿债能力等指标，而PPP模式下政府及社会投资方关注的焦点则集中在资金回报方式的确定与计算方面。因此，在采用传统评价方法的基础上，根据PPP合作双方拟定的收入补贴机制，增加资金回报率及财政补贴金额的测算，为项目顺利实施及财政能力分析奠定基础。本文以张掖丹霞项目为依托，系统分析了PPP模式下财务评价的主要内容，研究结果对进一步促进PPP模式下轨道交通项目财务评价工作具有一定的开拓意义。