试论改革开放以来我国干部人事制度改革的历程与成就

摘 要：本文从分析干部人事制度改革的必要性出发，对改革开放40年来我国干部人事制度改革的历史进程进行分阶段考察，并试总结出每个阶段的改革存在的不足和达到的成就。

关键词：干部人事制度改革；公务员制度；分类改革

改革开放前我国实行的高度集中的传统干部人事制度，对于巩固当时新生的人民政权、实现社会主义改造和开展大规模的社会主义建设，发挥了重要作用。但是，十一届三中全会以来，随着改革开放和社会主义现代化建设事业的不断发展，这种制度表现出明显的不适应。

大胆改革传统干部人事制度，探索和构建中国特色的干部人事新体制，是贯彻马克思主义关于干部队伍建设理论的必然要求，是克服我国原有干部人事制度弊端的根本途径，是建设中国特色社会主义伟大事业的现实需要，也是推进党的建设新的伟大工程的重要措施。

改革开放40年来，在党中央的积极倡导和正确领导下，在全面改革的推动下，我国的干部人事制度改革逐步展开，稳步推进，蓬勃发展，出现了空前活跃的局面，取得了巨大成就。本文认为，大致来说，其历史进程可以分为以下五个阶段。

一、干部人事制度改革的起步阶段（1978-1987）

中共十一届三中全会在拨乱反正的基础上重新确立了马克思主义的思想路线和政治路线。我国传统干部人事制度存在着很多弊端，正确的政治路线的执行就要求对原有的旧的干部人事制度进行改革，从而使组织路线能与政治路线相协调。

经过十年“文革”的浩劫，当时干部队伍面临着两大严重问题：一是干部队伍“老化”，“文革”期间，多年没有干部交替，再加上文革结束后的拨乱反正使一大批老干部重回到自己的岗位，这就必然导致了干部团队的“高龄化”；二是干部队伍素质不够，文化知识水平普遍不高，缺乏一批年富力强有专业知识的干部。产生这两种问题的根本原因是干部实际上的终身任职制度，这一制度的存在不利于干部人事队伍的新旧更替，也就无法为干部队伍注入活力。

针对这种情况，中共中央提出了一系列措施，开始尝试对我国的干部人事制度进行改革。

首先是废除领导职务终身制。中央和省两级设立顾问委员会，作为废除领导干部职务终身制的过渡办法；此外，1982年2月20日党中央作出了《中共中央关于老干部退休制度的决定》，建立了老干部离退休和退居二线的制度。二是提出干部队伍“四化”方针：干部队伍要年轻化、知识化、专业化，并且要把对于这种干部的提拔使用制度化。三是在坚持“党管干部”原则的同时，适当下放了干部管理权。此外，中共中央在单项改革方面进行了一些尝试和探索，比如在干部吸收录用方面试行了考试办法；在干部任用方面，打破单一的委任制形式，出现了考任制、聘任制，并扩大了选任制的范围；乡镇机关实行了从农民中选聘干部的办法，企业实行了从工人中聘用干部的办法；积极开展人才交流工作；开展干部考核工作并在考核领导干部时采取了民主评议的办法。

这一阶段的干部人事制度改革，在当时全国思想解放的大背景下，在很短的时间内就形成了解放思想、蓬勃开展的局面，为社会主义现代化建设和各项事业改革的有效开展提供了组织保证。但这个阶段的干部人事制度的改革基本上是在一些单项制度上进行试验性的探索，还不是整个运行机制的根本性改革，缺乏整体配套和总体规划。

二、干部人事制度改革的展开阶段（1987-1992）

在中央做出《关于经济体制改革的决定》之后，经济体制改革全面展开，政治体制的许多方面与经济体制改革深入进行不相适应的矛盾越来越突出了。

当时我国在干部人事工作中普遍存在的问题有：结构不合理，但又调不出、派不进，能进难出、能上难下；不少地方和单位对干部功过不分，奖罚不明，干好干坏一个样；大批优秀人才一得不到合理利用，严重影响干部的积极性、创造性，影响干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的进程。

1987年10月召开的中共十三大，在分析我国干部人事工作的现状和历史经验的基础上，根据经济体制改革的要求提出了我国干部人事制度改革的基本思路。

首先是對国家公务员制度进行试点。国务院六部门的试点结合机构改革首先从职位分类开始，试点的目的是验证在我国实行职位分类制度的设想，并补充和完善职位分类的具体实施方案。此外，还拟定了比较完整的一系列法规性文件，使职位与职能、职责得到更加合理的匹配；明确了各职位的职责以及任职资格条件等，基本理清了职位职责，清除了各职位之间不合理的职能交叉、工作强度不均的问题。到1991年，六个部门已经完成了对实行公务员制度主要环节的首批试验。而同时，地方公务员制度的试点是从开展考试录用、职位分类、考核、晋升、回避制度等环节的试验开始的。

这一阶段的改革也进行了一些单项制度的推行，比如考试录用的试行和建立考核以及培训制度。全国绝大多数省、自治区、直辖市和国务院的40多个部门实行了考试录用制度。这种面向社会、公开考试、择优录用的办法，对于在干部人事工作中贯彻竞争原则，加强民主监督，防止用人方面的不正之风，保证录用人员的质量，发生了积极的影响。

企事业干部人事制度的改革也是这一阶段改革的重点。中组部、人事部与1985年5月制定了《关于全民所有制工业企业引进竞争机制改革干部人事制度的若干意见》，要求必须把竞争机制引入企业人事管理，通过公开招标选聘企业经营者；企业内部各级管理人员的任用，也要推行各种形式的聘任制，逐级聘用，择优而任；企业有聘任权和解聘权，个人有被聘权和辞聘权。这就使得“职务靠公开竞争、待遇靠实际贡献”的科学合理的企业用人制度逐步建立起来。

在干部人事制度改革的展开阶段，改革的力度相较上一阶段更加突出，改革内容己经从单项改革、局部改革进入了有目标有步骤的总体规划、整体推进阶段。在这一阶段，虽然干部人事制度改革在中共十三大提出了基本思路，但在实际工作中的进展并不很大，在公务员制度方面也只是做了一些探索性的准备工作，因此相对而言仍是不充分的改革。

三、干部人事制度改革的深化阶段（1992-1997）

邓小平1992年初发表的南方谈话和中共十四大的顺利召开，标志着我国改革开放和现代化事业进入到一个新阶段。我国的干部人事制度在过去各阶段改革已经取得的成果的基础上，随着社会主义市场经济的建立迈出了新步伐，改革进入深化阶段。

当时我国在干部人事工作上存在的突出问题是：一些领导班子整体素质不高，不干部的知识文化水平和对新的经济发展阶段的理解同新形势新任务的要求不相适应；另一个是领导班子中，青年干部偏少，不利于进行新老干部的交替与合作。

这一阶段改革主要的成就有如下几点。一是基本建立了国家公务员制度。这包括了形成了一个以《国家公务员暂行条例》为龙头的公务员管理法规体系、职位分类制度的初步建立、《国家公务员录用暂行条例》的颁布、体现“公开、公平、竞争、择优”原则的考试录用制度基本建立、公务员考核基本进入规范化轨道、初步形成了公务员的流动机制。

此阶段改革还加大了党政干部选拔任用等制度的改革。一是党政领导干部选拔工作进一步规范化、制度化。二是选拔领导干部民主程度和公开程度进一步提高。

总结这一阶段改革的内容，不难看出，以国家公务员制度的基本建立为标志，科学分类的人事管理体制已基本形成，这就使得干部人事制度改革自觉地与建立社会主义市场经济体制相适应。但从总体上讲，干部人事制度改革与建立社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的要求还不相适应，还存在一些弊端。用人上的不正之风和腐败等一系列问题还尚未得到有效控制。

四、干部人事制度改革的创新阶段（1997-2012）

经过将近20年的改革开放实践，中国特色社会主义事业的各个领域的新情况新问题不断出现，需要通过理论创新推动实践的发展。

在这段时期，干部人事制度改革与整个改革形势还不相适应，存在的主要问题是：干部人事工作的科学化、民主化和制度化水平不高；干部人事法制体系还不很完备，立法层次不高，且缺乏必要的权威；干部任用的权利过分集中，神秘化和封闭式运行仍然没有打破，在选拔任用干部中失察失误的情况时有发生；干部能上能下的渠道不畅，优秀人才脱颖而出和更新交替机制不健全；对干部选拔任用工作的监督乏力：用人土的不正之风和腐败现象尚未得到有效的遏止：干部管理体制不完善，分类管理不健全等。

针对这些现象和问题，中共中央于2000年颁发了《深化干部人事制度改革纲要》（后文称《纲要》），干部制度改革的总目标更加明确。《纲要》指出，到2010年，要建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保障。

2002年，中共中央又颁布了经过七年实践检验打磨后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，这标志着我国的干部人事制度改革在建立健全选贤任能的科学机制方面迈出了重要一步，进入全面规范的新阶段，“公开、平等、竞争、择优”的用人环境基本形成。

这一阶段也在推进具体制度的完善方面有所改革，在干部能上能下方面有重大进展。具体来说有以下几个方面：引入竞争机制，公开选拔和竞争上岗工作成效明显；干部考核进一步完善，考察工作质量逐步提高；干部交流稳步推进，培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流等正在逐步规范化和制度化；干部监督不断加强，力度逐步加大；干部教育培训工作得到高度重视和切实加强。

国有企业和事业单位人事制度改革也在这一历史阶段有新的突破。多数地方已完成企业领导体制调整；事业单位人事制度改革相比以前也迈出较大步伐，重点推行了聘用制和岗位管理制。大中城市还普遍建立了专业技术人才市场，促进了人才流动。

纵观这一阶段的改革，有着如下的特征：一是在党的代表大会报告中第一次明确提出“人才资源开发”的概念；二是在干部人事制度中引入了创新机制。适应社会主义市场经济的发展和民主法制建设的需要，干部人事制度创新的力度明显增加。“创新”这个富有时代特征和先进性的词语从此就融入了我国的干部人事制度改革之中。

五、干部人事制度改革的全面深化阶段（2012年至今）

改革开放以来，干部人事制度打破改革开放之前的“大一統”体制，走出了一条党管干部原则指导下，基于党政领导干部、公务员（党政机关干部）、国有企业人员、事业单位人员的不同特点，分别制定不同管理办法的、分类管理的改革路径。到党的十八大之前，干部人事制度改革经历了四个阶段后，已经基本形成一套全面科学的制度体系。

党的十八大以来，基于全面深化改革的要求，干部人事制度改革进入了全面深化的新阶段，又取得了一系列重大进展。

首先，进一步明确干部人事制度改革的阶段性任务。总体目标是：坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。六大改革任务是：总结经验教训，明确主体责任，进一步推进选拔任用关键环节改革；打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流；破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出；完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系；深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度；完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。

其次，深化党政领导干部制度关键环节改革。2013年中组部开始着手修订2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》（后文称《干部任用条例》）。2014年1月14日正式颁布了修订后的《干部任用条例》。修订后的《干部任用条例》针对民主质量不高的问题提出了一系列改革措施，对民主推荐、考察、公开选拔、竞争上岗等环节进行了必要的程序优化和删繁就简，使党政领导干部选拔任用工作的主体责任更加明确，民主环节更加公开透明、有效管用、简便易行，既保障了相关群众参与的广泛性与有效性，又加强了对用人权的有效监督和制约。

第三，进一步推进公务员分类管理改革。县以下机关建立公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度；出台专业技术类和行政执法类公务员分类管理的专门法规；完善司法人员分类管理、“入口”管理、惩戒机制等的建设。

第四，推进国有企业负责人薪酬及履职待遇改革，党的十八大以来，在继续推进国有企业分类分级管理，健全公司法人治理结构，进一步建立健全现代企业制度以及推进收入分配制度改革的大背景下，重点对国有企业、特别是央企负责人的薪酬及履职待遇进行了调整和规范，具体而言，2014年8月中央审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》等。

总体而言，党的十八大以来干部人事制度改革又取得了很多重大成就，干部人事制度的科学化、民主化、制度化又得到了进一步提升。当前继续推进干部人事制度改革，关键是应认真执行好中央的决策部署，使各项改革措施真正落到实处。

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作者简介

马天羽（1994.01-），性别：女，民族：汉族，籍贯：江苏省徐州市，学历：硕士研究生，研究方向：地方治理。

（作者单位：中央民族大学管理学院）