我国保障性住房政策效果产生偏差的成因探究——基于政策网络理论

曾广录

(长沙学院经济与管理学院，湖南 长沙 410022)

一 问题提出

“十一五”和“十二五” 期间，政府出台了一系列保障性住房政策，保障性住房数量建设取得了显著成就。据统计，到2015年底，各种类型的保障性住房存量达5400万套[1]。两个五年计划期间的建设成就无疑为解决中低收入群体的住房问题提供了强有力的物质保障。

政府出台保障性住房政策的主要目标是要解决中低收入群体的住房困难，让全体国民共享改革成果，提高这一群体的幸福指数，实现民生目标。

但政策的客观效果与主观意愿存在不少偏差，难以达到理想目标，这些偏差在各地保障性住房建成后不断显现：①保障性住房入住的实际成本远高于政府和居民的主观意愿。各城市的保障性住房基本上推行空间布局上的歧视政策，不仅选择的地理位置偏僻，而且医院、学校、公共服务等配套基础设施落后。尽管保障性住房的租金或购买价格远远低于市场价格，但因偏僻，使得就业、出行、上学、看病、购物十分不便，入住后反而增加了生活和就业等方面的成本，使得中低收入群体对保障性住房的期望不高，形成了空置或退出保障性住房的现象[2]。例如，广州市消费公租房的实际成本占普通中低家庭月收入的比例达到了50%以上，这对低收入家庭来说负担十分承重。再如，济南204套经济适用房因位置偏远、居住成本高、基础设施落后、公用设施不完善等因素过半被弃购[3]。②分配不公、退出困难、空间上的群体隔离等问题背离了政策初衷，加剧了社会不公[4]。例如，余劲用5个指标对武汉市保障性住房的效用及福利水平进行了评价研究发现，被保障对象的心理因素、交通条件以及教育条件在其入住后均有不同程度的恶化[5]。③户籍歧视使得政策所能覆盖的人群有限，多数中低收入群体可望而不可及。无论是申请公租房、廉租房，还是购买经济适用房，当地户口是申请的基本条件。特别是在北京、上海、广州、深圳这些流动人口庞大的城市，进城打工或做生意的中低收入流动人群和刚刚毕业的大中专毕业生没有资格入住保障性住房。

那么，为什么这一系列保障性住房政策难以达到理想效果呢？本文试图依据政策网络这一公共政策前沿理论就我国保障性住房政策效果产生偏差的成因进行探究。

二 文献综述

关于保障性住房政策效果存在偏差的原因，现有的研究文献较多。朱新贵[6]的研究表明，我国保障性住房政策的重心在于提供保障房这一“硬件”产品，忽视了相应“软件”产品即后期管理和服务的供给，他以南京市保障性住房为例，分析了其后期管理中的问题：政府的社会管理、公共服务等职能不到位，社区物业服务企业运行成本高，不愿意参与保障性住房的社区物业服务。刘湖北、胡强[7]也从后期物业管理角度分析了这种偏差形成的原因：由于政策存在的先天不足和执行偏差，后期物业管理引发了各种纠纷和矛盾；保障性住房的质量维护、居住环境难以得到改善，严重影响了保障房社区居民的生活秩序和社会稳定。谭羚雁、娄成武[8]和何元斌[9]的研究表明，由于中央政府和地方政府在保障性住房政策目标上的差异，地方政府在追求地区利益目标的驱使下，变通性地执行中央的保障性住房政策，导致政策的扭曲和变异。

总得来说，现有研究把保障性住房政策效果出现偏差的原因归结为两个方面：一是政策自身存在的先天不足，二是地方政府因目标差异扭曲了中央的政策。但为什么这种政策会存在先天不足，为什么地方政府要扭曲中央的政策，学术界并没有给出深层次的回答。

20世纪70年代特别是21世纪以来，新技术、新知识、新经济和新价值观使得公共政策呈现出与以往不同的三个典型特征：①复杂性，公共政策所涉及或所需要的技术或知识繁杂，少数几个人很难把握或驾驭政策的科学性和正确性；②多元性，政策对象价值观的多元化引发了对政策价值内涵的多元化诠释和理解，单一价值内涵的公共政策难以被政策对象所接受；③政府角色可质疑性，政府制定、执行公共政策的角色受到质疑，因为政府的力量越来越受到技术、知识和价值观的约束。传统科层体制或市场体制很难应对些新问题和新形势，“政策网络”理论便孕育而生。

英国学者罗兹(Rhodes)是政策网络理论的重要代表人物。他的重要贡献在于：根据成员构成、成员间的依存度和资源分布三重维度构建了政策网络分类体系，由此奠定了政策网络理论的基本框架和内容体系[10]。另一位政策网络理论的重要代表人物玛希(Mash)构建起了政策网络研究的辩证模式，包括政策网络中行动者的互动模式和政策网络影响政策结果的理论模式[11]。政策网络与科层体制和市场机制不同，它以资源交换关系为基础，成员之间相互依存，以信任为交换手段，解决冲突和协调的方式是外交，是一种互惠文化[12]。政策网络具有包容性、丰富的资源信息和有序的运营模式等特征，可克服科层和市场的弊端形成一种新的有效的治理结构，这种结构可“撬动”其所支配范围之外的智力和资源最大限度解决公共政策效率问题[13]。因此，政策网络理论已经成为欧美学界政策研究的创新工具和主流范式。

目前，运用政策网络理论分析保障性住房政策效果出现偏差的原因研究还很少。本文试图依据资源各异的政策主体和市场主体在保障性住房政策制定和执行过程中的价值取向、权力关系和利益诉求，在政策网络理论框架下剖析政策主体的关系及其互动情况，揭示现有保障性住房政策网络的脆弱性，从深层探究其政策效果产生偏差的原因，进而提出减少这一政策偏差的有效对策。

三 保障性住房政策过程分析：基于罗兹分类理论

罗兹(Rhodes)根据成员构成、成员间的依存度和资源分布三重维度将政策网络划分为五种类型：议题网络、生产者网络、府际网络、专业网络和政策社群[14]。一般来说，议题网络参与者众多，生产者网络参与者有限，专业网络、府际网络、政策社群的参与者都受到严格限制。资源及资源关系决定了政策网络各主体的性质及差异，不同资源主体在政策形成与执行时扮演不同角色，各类型政策网络的内部关系的松紧程度各有不同。

谭羚雁等学者[15]的研究表明，我国保障性政策领域已经呈现出某种网络化特征。当然，如果把现有保障性住房政策过程置于一个政策网络中去分析，则可发现，这一政策网络并不成熟，在结构特征、互动关系等方面还不规范，整个网络还很脆弱，有待于进一步完善。我们根据罗兹的分类理论先来分析这一政策网络中各行动主体的构成及其互动关系，这是从政策网络视角探究我国保障性住房政策效果产生偏差的原因的基础。这一政策网络的基本构成如表1所示(本表借鉴了谭羚雁、娄成武的部分研究结论，参见谭羚雁、娄成武《保障性住房政策过程的中央与地方政府关系》，公共管理学报2012年第1期第60页)。

(一)政策制定过程中行动者的互动分析

保障性住房政策制定过程中，中央政府及其所属职能部门是政策社群中的行动者，具有稳定的“上下级”关系或“同级”关系，是政策制定的主体。政策社群、府际网络具有稳定的结构，专业网络、生产者网络和议题网络的结构并不稳定，有的十分松散。

政策社群代表了国家的最高权力机构，在保障性住房政策中处于绝对的核心地位，与其他网络是一种权力支配关系；府际网络处于政策制定过程的从属地位，被动接受上级政策条文，并依据上级政策具体制定本地区的执行政策；在保障性住房政策法律法规不健全条件下，生产者网络有可能通过游说政策社群网络和府际网络制定有利于自己的保障性住房政策(如土地开发政策)；保障对象、公众和媒体这些议题网络行动者难以参与政策制定过程，主要通过舆论宣传、信访等途径向政策社群网络和府际网络表达意愿，向权力支配机构施加影响。

表1 我国保障性住房政策网络构成及互动关系

(二)政策执行过程中行动者的互动分析

府际网络执行政策过程中，网络行动者之间互动的内容和关系发生了变化：①行动者以府际网络为核心，与生产者网络、议题网络中的保障对象展开互动；②行动内容围绕保障性住房政策的落实和对违规行为进行处理等行动展开；③行动关系是一种执行与被执行(府际网络与生产者网络)、保障与被保障之间的关系(府际网络与议题网络中的保障对象)。

政策社群仍居于领导地位，但府际网络的活动频率明显增加。地方政府及其所属职能部门负责各自区域内保障性住房政策的具体落实工作。首先，府际网络虽然会根据保障政策密切关注生产者网络的行为，但也有可能因自身缺乏监管而与生产者网络形成同盟关系，以谋求双方的共同利益，府际网络选择哪种行为取决于政策社群网络的管控能力、保障性住房政策的完善程度或合作共谋所产生的利益大小、议题网络话语权大小等方面；其次，府际网络有可能积极向生产者网络、议题网络展开宣传和教育，府际网络也会主动向保障性住房专业网络寻求支持或帮助，以提高政策执行的专业化水平。专业网络的专业知识、公正立场和话语权渠道能为政策执行提供对策建议，但多大程度上被采纳则取决于政策社群和府际网络的政策意图或执行过程。当议题网络中保障对象权益受到损害时，他们有可能通过信访和媒体力量来维护自己的利益，也有可能通过对抗来维权，但很难通过改变政策过程维护自身利益。

四 保障性住房政策效果产生偏差的原因：政策网络的脆弱性

脆弱性原本是物理学概念，随着学术研究的深入，脆弱性拓展到经济学领域，1999年联合国提出了“经济脆弱性”概念[16]。政策网络脆弱性是指政策网络在制定或执行政策过程中应对各种复杂情形乏力而导致政策缺陷的系统属性。

罗兹认为[17]，一个有效的政策网络所具备的基本条件有：①网络不是中心机构用以实现自身目标的工具，其优点在于相对于中心机构的独立性；②中心机构可以通过减少对整体网络管理的干涉、培养合作型领导者及提供技术支持使网络在官僚制下运作；④网络的目标是创造组织凝聚力，资源信息共享、相互合作、联合提供服务。我国现有的保障性住房政策网络难以满足这些条件，存在较为严重的脆弱性。

(一)结构力脆弱：政策网络的非扁平化容易产生政策漏洞

传统科层组织是一种纵深化的金字塔结构，扁平化则可打破这种特征，通过减少政府行政管理层次，充分发挥专业网络和议题网络的作用，形成彼此平等、相互独立的横向管理结构，可最大限度减少信息传输中的衰减和失真现象。

我国保障性住房政策网络仍然是由众多机构和部门构成的非扁平化科层网络结构。政策社群网络、府际网络、专业网络(甚至包括议题网络)之间是一种权力层次清新的上下级政府关系。这种由政府部门和众多机构组成的、权力层次清新的非扁平化政策网络结构难以满足复杂多变环境对政策本身的实际需要，政策社群在制定政策时容易出现政策漏洞：中央政府及其所属职能部门制定保障性住房政策时，往往主观意断，不调查研究，不听取其他网络行动者的意见，常常产生重建设和数量、忽视质量和管理的不完善政策；而且常常因信息衰减或失真导致政策内容的偏差或政策执行的不到位。例如，由于缺乏配套基础设施建设的政策，山东有4023套保障性住房在建成一年后无法交付使用；由于缺乏退出政策，青岛、淄博等6个市及平邑、枣庄市中区等21个县区市的478户保障对象因家庭收入、住房等发生变化，不再符合保障条件，但未及时退出，仍享受保障性住房的有279户，违规领取补贴119.49万元[18]。

(二)技术力脆弱：网络技术和专业网络的作用没有得到充分发挥

管理幅度拓展的最大障碍是难以处理幅度拓展后所带来的指数化增长的信息量，以计算机和智能技术为代表的现代信息技术使这些问题迎刃而解。互联网、微信、手机APP、大数据、云计算等现代信息技术的出现和不断发展，完全打破了传统科层组织政策信息传递的模式，信息不仅能得到快速传播，而且可由信息源头大批量地直达政策对象，这不仅可以避免传统信息传递过程中的信息失真和变异，而且大大减少了信息传递成本，提高了信息传递效率。

中国保障性住房政策网络中的相关信息传输、处理仍然停留在表层的网络信息披露甚至人工处理层次，对于象APP和云平台这样的运用大数据技术实现政府和保障对象实时双向互动、即时发布、智能咨询、智能举报的智能技术平台没有建立起来，政策执行或监管效率低。例如，虽然互联网平台可通过大数据技术获取每一个保障对象的详细信息，可大大降低政府和保障对象之间信息不对称问题，但因缺乏信息共享机制，造成政策社群网络、府际网络、专业网络很难掌握居民的准确信息及其变化情况，保障性住房政策制定缺乏准确、实时的信息依据，造成政策条文的漏洞，政策执行过程中的许多不公平等现象。

另外，保障性住房政策在制定和执行过程中也较少听取或采纳专业人员的意见。通过知网搜索“保障性住房”和“住房保障”这两个关键词发现，2007年至2017年，发表在核心期刊以上的保障性住房论文达689篇之多，但真正被政府部门采纳的很少，像“共有产权”、“租售并举”这些住房保障理念，学术界早就有研究成果，但直到2017年，一些城市才开始将其转变化为保障性住房政策。

(三)独立性脆弱：政策网络行动者独立性有限

政策网络是以政策信息节点的形式存在，只不过这些节点的功能或地位有所差别，比如，中心节点的功能是政策制定，非中心节点的功能是政策执行或政策监督或政策对象本身，实行的是分权融合型管理模式，各节点之间不是一种控制与被控制、约束与被约束的关系，而是一种因政策制定、执行或监督需要而联结起来的业务关系，各节点之间具有相对独立性。

在现有保障性住房政策网络中，下级政府或机构的意志取决于上级政府或机构，缺乏独立性，一旦上级政府和机构的政策失误或有缺陷，就有可能导致政策偏差。专业网络虽然因技术或理论上的先进性、专业性而具有一定程度上的独立性，但仍然要服从于政府部门的价值观，按照政策社群网络或府际网络的意志行事，独立性受到约束。保障性住房政策中生产者网络的独立性最强，他们可以独立于政府而独立决策或按照自己的意见办事，但作为保障性住房政策的受益者，往往与府际网络结成利益联盟，其独立性作用难以得到有效发挥。议题网络中的新闻媒体与政策社群网络、府际网络存在上下级关系而不能完全表达自己的意见或按照自己的意志办事。保障性住房政策中的议题网络包括两种类型：一是住房保障对象，他们虽然能够自由表达自己的价值观和对保障性住房政策的意见，但由于不能参与政策制定过程，其意见难以得到采纳或表达，或者因缺乏知识，虽有独立表达意志的自由，却不具备提建设性意见的能力，其独立性作用也无效；二是公众，他们可能因利益无关或传统明哲保身文化而不会去履行自己独立性作用，参与政策制定或执行的“自愿性”不足。

(四)整合力脆弱：政策网络资源难以得到充分利用

政策网络优于科层体制的关键在于其包容性和开放性：①同一网络内允许不同声音、不同意见的存在与表达，而且网络了各类专家学者和行业人士，人力资源丰富；②允许各种政策网络形式在网络结构中的存在，社会是由多元化政策网络构成的政策共同体；③中心节点能够充分吸收非中心节点的意见，资源整合能力强。

中国保障性住房政策网络在这方面明显乏力：①多数政策网络行动者难以参与政策制定过程，政策社群凭借权力成为保政策制定的主体力量，专业网络、生产者网络和议题网络的资源没有得到充分利用。②多数政策网络行动者难以参与政策执行过程，府际网络凭借控制权成为保障性住房政策执行的主体力量，专业网络及其互联网、大数据技术的作用没有发挥出来，议题网络的话语权十分有限。例如，本文第一部分提到的保障性住房社区的教育、就业和后期物业管理等问题，既反映了我国保障性住房政策本身的漏洞，也体现了这一政策网络没有整合各类资源共同管理保障性住房社区，其整合力脆弱。

(五)环境力脆弱：政策赖以有效执行的监管环境不完善

与其他政策环境一样，保障性住房政策网络环境也体现在正式制度环境和非正式制度环境两方面。正式制度环境包括目前与保障性住房相关的法律和法规。根据刘耘[19]等人的研究成果，2003年以来，我国至今仅出台了《廉租住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》三部全国性的政策法规文件，但最基本的《住房保障法》却未出台。这导致地方政府在促进保障性住房建设过程中，处于无法可依、无法可循的混乱状态，保障性住房政策网络的正式制度环境存在明显缺陷[20]。

非正式制度主要包括价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯等文化体系。根据曾广录[21]的研究，包括不愿参政、不敢参政在内的我国现行诸多非正式制度大大弱化了公众应有的参政和监管作用，助长了政府官员漠视委托人权利的行为。府际网络中的官本位主义文化盛行、崇实精神淡薄的非正式制度特征也影响了保障性住房政策的执行效率。

五 减少保障性住房政策效果偏差的对策建议

(一)构建扁平化保障性住房政策网络，实现由科层权力控制型决策模式向政策网络融合型决策模式转变

保障性住房政策网络的扁平化的基本结构如图1所示。根据政策网络的非中心化理论，这一网络由具有数据服务及决策功能的府际网络、远程技术支持功能的专业网络、业务标准化管理的生产者网络和操作端的议题网络四块构成，通过云处理技术构建一个集整合、研发、反馈和决策功能于一身的保障性住房政策决策网络。其基本原理是在构建全国性的保障性住房门户网站基础上，在云计算和云处理技术条件下，专业网络远程技术中心、府际网络数据服务和决策中心根据议题网络信息和生产者网络信息进行线上整合、研发，形成有信息和理论基础的决策条件，再在向各类型网络成员反馈和征求意见的基础上，由中心行动者决策，形成完善的政策条文。

图1 扁平化保障性住房政策网络结构

(二)构建动态化的保障性住房政策网络，实时适应政策环境的变化

随着收入水平的不断提高，居民的生活需求和标准也在不断提高，中低收入群体的界定标准也会不断变化，加上各地实际情况的差异，原有的保障性住房政策往往难以适应新情况的变化。构建动态保障性住房政策网络，就是要根据居民收入、政策环境的实际变化进行分析和处理，实时调整现行政策中的不合理条文，解决政策的滞后性和实时性问题。以云平台、云计算为代表的当代大数据技术为解决这一问题提供了非常好的技术条件。因此，在扁平化保障性住房政策网络中要充分融入大数据技术，协调和整合银行、房地产商等相关企业，建立实时监控体系，动态把握保障对象的收入、住房等信息，使保障性住房政策不断适应新情况、新问题的变化，确保政策的公平和公正。

(三)充分整合政策网络中行动者的资源，最大限度发挥政策网络中各行动者的资源优势

扁平化保障性住房政策网络可充分发挥网络行动者的资源优势：议题网络中投资者、公众和媒体可通过操作端的规范操作或举报或意愿表达，充分发挥其自由、自愿、责任感等正式与非正式资源优势，为保障性住房政策制定及其执行提供充分信息和信息依据；专业网络凭借其技术和理论优势，通过对操作端传过来的各种信息进行分析研究，作出有效判断，为政策社群网络的决策及府际网络的政策执行提供充分的理论、法律、技术等依据；生产者网络根据操作端传过来的包括举报在内的综合信息可更全面地加强行业自律，预防各种违规业务的发生，发挥其市场、信息、资本等资源要素优势，更健康地落实保障性住房政策；府际网络在良好的法律环境下，根据议题网络、专业网络和生产者网络提供或反馈的各种信息，一方面为保障性住房对象提供数据服务，另一方面正确地执行政策社群的决策，保证政策的真正落实。

(四)构建配套的保障性住房政策网络的基础设施和环境，增强保障性住房政策网络的环境力

无论是政策的制定，还是政策的执行，都会涉及到人的责任、动力、价值观等因素。事实证明，行动者强烈的责任心、强烈的参与意识、可靠的诚信意识和充满正义的价值观能确保政策制定和执行的效果。而包括法律法规、诚信制度、文化习俗等在内的正式制度和非正式制度等基础设施和环境的构建可提升政策行动者在这些方面的素质。因此，要减少保障性住房政策偏差还需要构建配套的基础设施和环境：一方面要尽快出台《住房保障法》等一系列法律法规，使保障性住房政策有法可依，用法律制度约束政策制定过程和执行过程的合理、合规；一方面要构建起完善的诚信制度和配套的征信体系，形成良性的政策制定和执行的诚信氛围；另外，还要通过持续的宣传和培训教育，不断提升公众的政策网络意识、政策参与意识和责任意识，真正培育公民参与政策的“自愿性”和正确的政策观。