中国农村土地流转普适性工作机制研究

张 蕾

(安徽城市管理职业学院城市建设系，安徽 合肥 230061)

一 土地流转相关概念

(一)土地流转

在我国现行的土地使用制度下，农村的土地流转更多的是指土地使用权的流转[1]。所有权流转指的是国有土地与农村集体土地之间的流转，使用权流转指的是集体土地的使用权在农村集体经济组织或者农户之间的流转。其中，土地承包经营权流转是农村集体土地流转的重要方式之一，它是将土地从农村集体转移到农户的一种方式，形式多样，在我国各地农村根据当地的情况选择不同的流转方式[2])。

(二)普适性工作机制

普适性在哲学上的意义是指能够普遍适用于同类事物或者对象的观念、制度或者性质等[3]。对于土地流转中普适性的工作机制目前尚没有具体的概念解释。从我国计划实行土地制度开始，各地进行土地流转工作的试点。 在各个试点城市，其流转的模式和流转的具体实施方案都有很大的不同，但是其基本目标都是在我国的集体土地所有制的基础上，发挥国家和政府的作用，以保护农民的合法权益为出发点，为农民争取最大的利益，有利于三农建设和可持续发展。 所以本文所研究的普适性工作机制是指在总结全国典型城市土地流转的实施方案和工作机制的基础上，结合我国的土地制度和政策，寻找出适合我国国情的，在我国大部分地区农村都能适用的土地流转机制。

二 集体土地流转的现状

(一)各省之间差距较大

从我国实行土地流转政策以来，各地认真落实土地流转相关制度，在农村进行广泛的宣传，农民在土地流转中也看到了制度带来的收益。近年来，农村土地流转的规模逐渐扩大，但各省之间由于地势和经济水平的差异，土地流转在面积上呈现很大的差异。

(二)速度和规模逐渐扩大，但流转过程仍然不规范

从土地流转政策实施以来，各地的流转规模和面积呈现逐年增加的趋势。但在流转规模逐渐增加的情况下，农村土地流转也存在着过程不规范的问题，主要表现在以下三个方面:一是土地流转的手续不规范，在全国范围内，受到信息不通畅和文化水平的制约，土地流转中签订合同的情况其实并不多见；二是土地流转的程序不规范。我国农村信息闭塞，农民文化程度普遍不高，导致在流转的土地中，有一部分耕地的用户并不是自愿进行流转，而是由当地的村集体或是乡镇部门强制将农民的土地流转给当地的种粮大户或需要土地的企业。农民在这个过程中直观感受是失去了赖以生存的土地，认为土地流转不可逆，对于土地流转政策抵触情绪很大，导致很难进行规范的流程操作。三是土地流转运作不规范。由于土地流转政策缺乏监督和完善的机制，当地土地流转主体，包括当地政府和金融机构很难对土地流转提出支持和引导，导致现行的土地流转常常在农民群众之间自发地进行，缺少专业的合同、专业的流程，导致双方并没有履行完应有的手续，土地流转运作不规范[4]。

(三)土地使用权出租和转让占主要形式

根据调查的数据显示，近年来，我国农村土地流转以转让和出租这两种方式为主，在2014年这两种方式的面积占到全年总流转土地面积的31%和30%。2014年转包进行土地流转的比例为13%，与2006年相比，转包方式进行土地流转的面积逐年减少，2006年转包方式的土地流转面积占据49.83%。

(四)集体土地进行流转的机制不健全

集体土地进行流转的机制不健全问题在近年来表现得尤为明显。(1)政府对于政策的理解不够，宣传不到位；(2)流转市场不够完善，农民往往处于弱势一方；(3)政府对于流转过程的管理不到位，服务体系不完善；(4)在耕地复垦过程中，存在着复垦耕地的质量不达标，政府监管不严导致耕地流失等问题；(5)农村土地流转的监管不到位，导致农村土地的非法流转现象存在，农民的利益不能得到保障。

其次，由于农民的文化程度较低，获得信息渠道较少，在流转中存在信息不对称的情况，导致农民很难独立进行土地流转，同时政府部门设置的流转中介服务体系相对比较落后，不能提供专业性较强的辅助，阻碍流转制度的实施和发展。

三 典型案例比较分析

针对上述我国目前农地流转实行的现状，各地采取了一些创新型的农地流转方式，力图在农地流转的主体之间找到平衡，并得到推广。

(一)重庆地票模式

1.地票内涵

地票，是重庆模式特有的产物，它是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。

地票交易的四个步骤包括：先是对于闲置的宅基地使用权、集体建设用地使用权进行复垦；然后对于已复垦的土地进行专业的验收，验收合格的土地形成地票；第三步是由验收合格形成的地票在土地交易市场中通过拍卖的形式进行交易；最后在完成交易后办理相关的土地使用手续，在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的前提下对地票进行使用。同时要针对农民不同的居住条件进行相关的安置补偿。在把原有的闲置宅基地和集体建设用地征收为国有土地之后，在国有土地的交易市场上，通过招拍挂的形式由用地单位取得城市国有土地使用权。

2.地票模式中可借鉴的工作机制

(1)为土地集约利用、守住耕地数量、保障耕地质量提供了制度上的支持。

(2)地票形式作为全国土地流转可借鉴的普适性工作机制重点表现在为农地流转的市场化开创了制度性的先例。

(3)有利于发展农村金融市场，盘活农村金融资本。

(二)芜湖模式

1.芜湖模式简介

图1 芜湖模式实施步骤

安徽省芜湖市是在1999年年底被国土资源部确定为农村集体建设用地流转试点城市的。在该城市的流转方案中，乡镇一级所成立的建设发展投资公司作为中介方通过流转获得集体土地的使用权，然后将所获得的土地使用权流转于需要土地的工业企业，在流转过程中，保持土地所有权不变。在整个流转过程中所获得的收益分为三部分，在县级、乡镇和村集体间分配，比例分别为10%、40%和50%。

芜湖市实行土地流转的18年中，探索了一系列的制度和办法。土地使用权从农民向城镇集中，重点发展工业园区，将农村闲置的土地资源盘活，农民增加了收益，工业则获得了土地。在执行中，他们重点要求土地流转过程中必须保证原先的承包关系不变，农村的土地所有权不变，农村土地的使用性质不变。

2.芜湖模式可借鉴的工作机制

(1)土地所有权不变，使用权进行流转。

(2)对于宅基地退出机制的探索。

(3)能很好地平衡流转主体之间的关系，发挥了政府的作用。

(4)建立了完善的地价体系。

(三)天津模式

1.天津模式简介

宅基地换房是天津模式的主要方式。宅基地换房，就是将拥有宅基地的农民向城镇集中，在尊重农民意愿的前提下，鼓励农民放弃原有的宅基地，将自家住房换为政府统一建设的适合产业聚居的小城镇，农民逐渐向城镇居民转化。同时保证农民原先的承包责任制不变。然后将置换后的农村宅基地进行整理和复垦，对外进行流转，所获得的资金收益对农民新建住房进行贴补。

2.天津模式可借鉴的工作机制

第一，农民进城后的保障问题。天津地区的土地流转方式与自发性的土地流转最大的区别是，是在政府的主导下进行的。这就说明可以通过政府来采取相关的措施去保障失地农民的相关权益，实现他们的稳定就业。天津市对于失地农民的保障主要体现在户籍改革、社会保险和其他收益上。第二，实行农村集体建设用地流转与就业的关联机制。主要做法是在政府的主导下将分散的集体用地整合在一起并且改变用途以提高其使用价值。失地农民进行流转之后获得了相应的失地补偿款，虽然失去了进行农地生产的可能，但是仍然可以流转土地，或者进行其他的非农生产。同时通过户籍改革改变了农民原有的身份，为进入城市的农民提供社会保险，同时还保留了农民的待遇，为失地的农民在进行就业转型的同时提供了一系列的保障。加速了农民向市民的转化，同时规范了流转秩序，更重要地是保障了农民的生活和财产权益。

(四)案例比较与总结

从前面列举的3个案例来看，每个试点的模式在实际的探索实施中所采取的工作机制都是不同的，主要表现在政府的资金来源、集体土地所有权的认定、农民权益的保障、耕地的保护等方面，每一种模式都有它的优势和劣势，都各有特点，见表1。

表1 试点案例工作机制总结

在对上述3种典型的土地流转模式进行分析和比较后，我们不难发现，每一种模式的成功都是基于它对于土地流转的工作机制进行的一些创新型的探索。我国正处于土地制度改革的大潮中，除了这些试点城市之外，更多的地区和农村没有国家的政策扶持和专业的意见可供参考。为此，我们拟借鉴上述案例的成功之处，结合实际，总结出普遍适用于全国大部分地区的土地流转工作机制。

四 创新农地流转的普适性工作机制

(一)基于博弈论视角的农地流转中的行为主体分析

在上述三个土地流转的典型案例中，我们发现选择哪一种土地流转方式主要决定于土地流转中的主体。在土地流转中，主体的利益要求决定了地方政府采取何种方式进行土地流转。而我们通过对农地流转中的行为主体进行规范，形成了全国普适性的农地流转工作机制的一部分。

土地流转过程中的主体包括土地流出主体、土地流入主体和基层政府部门。如何形成土地流转主体间的普适性的工作机制，我们总结如下，见表2。

表2 农村土地流转中主体行为的机制创新

(二)创造普适性的土地流转的保障机制

1.创新流转监管机制。第一，各级政府部门在进行土地流转监管过程中，应该保持中立的态度，保障流转各方的利益；第二，严格监管土地流转过程，杜绝流转中的违法行为出现。如在农村土地流转中，要切实做到保证土地使用性质不变、土地所有权不变等。第三，要做到对农民进行土地政策的宣传，让农民切实体会进行土地流转的好处，防止强制性要求农民进行土地流转的情况发生。第四，流转要符合法律规定，对土地使用性质、土地使用期限要进行严格监管。第五，政府应对流转中出现的纠纷和问题进行调节，并监督和指导合同的合法性和规范性。

2.规范农地流转交易程序。首先，制定当地的合同相关法规条例，要求土地流转要签订有名合同，并在法规中确认双方的权利和义务；其次，对土地流转合同进行备案，确立经过备案方能有效的机制，督促流转双方进行合同备案，保障双方的法定权益；最后，对于流转双方的流转行为进行监督和指导，保障流转行为合法、合规。

3.探索建立土地承包经营权和宅基地退出机制。首先，各地要对农村土地承包经营权和宅基地使用权进行确权、登记和发证。要将对集体土地承包经营权的确权工作作为首要任务，把农民的自建房和宅基地纳入不动产，做好初始登记和变更等级。其次，对原先的宅基地人均使用标准应根据当地实际情况进行合理修改，保障节约、集约使用土地的原则；最后，对于自愿退出土地承包经营权和宅基地使用权的农民完善相关保障制度。做好有偿退出工作是保障农民权益的前提条件，要做到能够充分尊重农民的医院，积极制订退出补偿办法，让自愿退出土地的农民生活得到保障，才能对农民自愿退出起到鼓励的作用，有效盘活农村闲置土地，最大效用利用农村土地。

4.健全纠纷解决机制。土地确权和退出在工作执行过程中，难免会出现这样或那样的纠纷，解决纠纷笔者有以下几点建议：首先，积极制订相关政策和保障机制，并颁布实施；其次，同时建立对于土地流传工作中出现的违法事件的惩处机制；最后，加强土地流转纠纷中仲裁机构的作用，有效调解纠纷。

(三)完善农村土地融资

目前在土地流转中，土地金融机制并不是很健全。在农村的土地融资中，国家资本不能充当垄断的角色，而要所为一个引导角色，促使更多的金融资本进入农村的土地使用，形成完善的土地融资体系。

所以，笔者提出一些简单的设想：成立进行土地储备的股份有限公司，将农村即将用于流转的土地存入公司作为公司子站，农民根据所占土地的多少进行股权确认，并根据股权进行土地流转的收益分配，将所有的收益在农民之间进行分配，确保农民在流转中真正能够获得收益，保障流转双方的信息对称。这种土地储备股份有限公司可以在县级设立总公司，在乡镇或者村级设立分公司，分级管理。公司可以通过股份流转或者发展债券来进行融资。笔者认为，这种土地流转的融资方式可以使农民在流转中处于平等的地位，作为股份公司的主人，其利益能得到充分保障。