基于战略空间与权力配置的行政区经济负面效应机理研究——以镇江为例

解文峰 ，侯爱敏

（1．苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011；2．苏州科技大学 环境科学与工程学院，江苏 苏州 215009；3．苏州城乡一体化改革发展研究院，江苏 苏州 215011）

行政区划是国家为了进行分级管理而实行的区域划分，是国家行政管理的重要手段[1]。改革开放以来，伴随着财政分权、分税制、以GDP为主导的政绩考核制度等一系列制度设计的推行，地方政府深度介入并主导区内经济发展的“地方政府公司主义”成为中国模式的突出特色，一方面被认为极大地促进了中国现代化的启动和最初的发展[2-4]，另一方面也导致行政区被赋予了极大的经济功能，使得行政区划的划分方式、关系结构直接对经济发展产生重大影响[5]。这种影响被刘君德概括为“行政区经济”现象，其定义为：在中国特色的政治经济制度背景下，由于行政区划对于区域经济发展的“空间约束”而形成的一种特殊的区域经济现象和区域经济运行规律[6]。行政区经济有正负两面性，既能促进区域经济的发展，又可能对区域经济发展带来负面影响。然而，当前学术界的研究较多关注行政区经济负面影响的表现，并据此来指导行政区划的调整，很少有学者关注这种负面效应发生的条件与内在机理。

在不同经济发展阶段，经济发展的内在特征对经济要素的需求不同，各要素所需的集聚空间指向也不同，而这种在区位上的指向正是文章关注的“战略空间”，认为战略空间是对经济发展不同阶段至关重要的用地空间，是经济发展中核心要素倾向于集聚的空间。陈建军将“战略空间”从国际地缘政治的概念体系衍生到区域经济的发展研究中，以新经济地理学理论为框架，认为“战略空间”是在产业集聚和扩散循环中，对国家和区域发展具有全局和长远经济意义的空间区域，是一个和集聚中心相对应的空间概念[7]。从其定义上可以看出，战略空间是经济发展的潜在空间，是未来经济发展的增长点。但要想实现战略空间上经济要素的高效运行，发挥更大的经济效益，仍需外部力量的合理介入与转化。“中国式”的经济特点，在经济规律之外的行政权力是提高经济效率的重要力量，而这种力量是受行政区划形成的资源配置权力所决定的。行政区划对区域经济发展的这种“空间约束”同样对“战略空间”产生约束作用。

通过在长三角地区的长期观察发现，不同经济发展阶段中，战略空间与行政区等级决定的资源配置权力的组合，在很大程度上决定了区域经济发展的绩效，并进而影响了行政区经济效应的结果。因此，选择行政区经济现象表现较为典型的镇江市为例，撷取镇江在20世纪90年代以后三个不同经济发展阶段为观察截面，深入剖析不同阶段形成的战略空间与资源配置权力的不匹配对经济发展造成的负效应，尝试透过表象分析行政区经济负面效应的作用机理，为适应新型城镇化发展战略的行政区优化提供依据。

1 镇江市行政区划特点与经济发展阶段划分

将苏南作为镇江问题研究的背景，通过比较镇江在苏南地区的经济变化，结合苏南地区及长三角地区对外开放的发展历程，认为造成镇江经济下滑的原因之一是镇江不合理的行政区划导致镇江权力中心与战略空间配置错位，进一步形成累积效应，造成各阶段不同产业经济发展效率低下，从而错失各阶段重要的发展机遇。

1.1 镇江市行政区划特点

镇江市位于长江南岸，西邻南京，北与扬州、泰州隔江相望，东、南皆与常州为邻，市域土地总面积3 840 km2，历史上城市中心始终沿江摆动，因此城市建成区沿江铺开，市政府驻地也在濒临长江的润州区。镇江目前下辖四区三市（包括镇江新区），各区（市）之间面积、人口、经济发展水平差距较大。镇江行政区划格局的形成是漫长历史时期不断调整的结果，受到历史、政治、经济、自然多方面因素影响，呈现出行政区碎化的现象[8]。镇江的行政区划可以用“三多”、“三最”来概括（“三多”是指层级多、变化多、飞地多，“三最”是指地级市面积最小、形态最不规则、资源分布最不平衡）。这样的行政区划格局在不同的经济发展阶段都造成了由行政等级决定的资源配置权与战略空间的错配，使行政区经济的负面效应在镇江表现得较为突出。

1.2 镇江各经济发展阶段划分及战略空间转变

镇江地处长江三角洲北翼，是南京都市圈紧密圈层城市和国家级苏南现代化建设示范区重要组成部分。20世纪80年代末期我国开始发展外向型经济，随着大量外资及先进技术的涌进带动了长三角地区的经济发展。镇江作为沪宁轴线与沿江发展带的节点城市，通过上海国际性城市的带动，也积极融入到全球城市分工体系中，成为传统制造业及特色制造业基地[9]。20世纪90年代以来，镇江大致经历了1990以来的轻工业发展，2000年以来的重工业发展[10]，以及2010年之后的创新驱动发展阶段。

（1）外资驱动阶段，沿路和沿江成为重要战略空间。1990年以来形成了以轻工业为主的产业梯度转移，大量轻工业开始沿公路、铁路向内转移，沪宁沿线成为这一时期的重要战略空间。2000年以后，我国的全球化参与进程进一步深化，此时正值我国基础原材料短缺，国内市场对重化工产品存在巨大内需，由于苏南地区正好步入工业化中期，发展重工业成为此阶段的内在需求[11]。重化工对于大运量水上运输的需求及产业类型的转变，使得沿江开发条件成熟，2003年实施沿江开发战略，大量的重化工、港口在长江两岸拔地而起，沿江成为此阶段的重要战略性空间。沿江战略空间的开发也缓解了沪宁沿线发展空间不足、生态容量饱和的问题，沪宁发展轴、沿江发展带作为长三角城市群“点—轴”空间结构的两条重要发展轴，成为产业梯度转移的重要走廊，沿线的经济洼地成为产业转移的重要指向和战略空间。

（2）创新驱动阶段，战略性空间多分布在人口密集、环境优越等区位上。2008年之后，我国外向型经济发展受挫，加之我国发展红利逐渐消退，经济发展进入新常态，亟需转变经济发展方式。苏南地区作为我国经济发达地区，加快了经济转型步伐，向高科技、创新服务产业转型。2012年党的十八大提出了创新驱动发展战略，江苏省政府也将创新驱动作为新时期的核心战略，积极推动苏南国家自主创新示范区的建设[12]。此阶段，战略性空间受科研创新及服务产业的内在要求，人口密集的城市核心区及资源环境优质区等成为重要的战略性空间。

综上所述，镇江经济各阶段划分、特点及相应的战略空间指向为：第一个阶段为1992-2002年间，产业以轻工业为主，受外资驱动影响较大，沪宁通道沿线成为战略性空间，各地高等级的产业园区都沿沪宁轴线布局，形成了沿沪宁高速公路、沪宁铁路为依托的沪宁发展轴[13-14]，简称为沿路发展阶段；第二阶段为2003-2011年间沿江发展阶段[15-17],该阶段为重化工发展阶段，顺应重化工业发展对港口、物流、环境容量的需求，沿江地区成为发展热点，依托港口兴起了大型的国家级保税区、保税港区、重化物流园区；第三阶段为2012年至今的创新服务驱动发展阶段[18-20]，为适应科技创新、高端服务业发展要素集聚的需求，区位交通优越、中心性强、可达性高及文化底蕴深厚的城市核心区和人居环境优越的外围优质空间成为战略性空间资源[21]。

2 镇江战略性空间与权力配置不匹配的表现及负面效应分析

每个产业发展阶段战略性空间是不同的，而不同行政区划格局下，各不相同的行政主体由于资源配置权力与掌控的战略性空间不同就会导致不同的配置结果，最终影响经济发展绩效；同时每个阶段的配置结果又会在空间上形成叠加，对下个阶段的配置产生影响，进一步影响了下一阶段的经济绩效。镇江作为一个拥有优越区位和“铁公水密布、海江河交汇”交通优势的东部城市，在这三个发展阶段皆出现了战略空间与资源配置权力错配引发经济绩效下降的现象。

镇江的经济总量在20世纪90年代最初五年都占苏南五市总量的10%左右 （最高的1995年占比为9.84%），但之后开始持续下滑，2006年降到7.49%的最低值，期间虽略有波动，但差距总体上逐渐变大（见图1）。同时，城镇居民人均可支配收入和农村人均纯收入长期处于苏南五市的最低水平，且差距有拉大趋势。镇江在苏南地区经济地位的下降，存在多方面原因，如在地理空间上镇江相对于苏州无锡离上海较远，受上海经济辐射较弱，但行政区经济的负面效应起着极为关键的作用，以下分阶段展开分析。

图1 镇江市GDP在苏南五市GDP总量中的比重

2.1 沿路发展阶段，战略空间远离高等级政区，镇江错失发展机遇

在本阶段（1990-2002年），开启了外向型经济发展时代，由于这一时期引进的产业多属出口导向型的轻工业门类，而上海拥有信息、技术、人才、出口通道等多重优势，使得与上海联通最为便捷的沪宁高速公路沿线成为了本时期产业要素集聚的黄金走廊，沪宁高速沿线空间也就成为本阶段的战略性空间。由于开发区等级越高，政策制定权、项目审批权、用地审批权越大，而开发区规模越大、用地空间就越充足，开发区所处区域建设成本越低，外向型经济发展的效益和效率就越高，因此开发区等级的高低就影响甚至决定了外向型经济发展的绩效。然而，申办越高等级的开发区需要越强的资源整合能力和公关博弈能力，亦需要很强的投融资权力（服务于基础设施等投资建设）。因此，一般来说，开发区的等级与行政区的等级相对应，国家级开发区坐落于地级市城区，省级开发区坐落于区、县级市城区，而乡镇一般只会有市级、乡镇级的开发区[22]。

就镇江来说，由于资源配置权力最大的市级行政中心位于沿江地区，导致背离最优区位的沿江地区成为产业布局重心，而本阶段的战略空间——沪宁高速公路沿线则主要由县级丹阳市、句容市、丹徒县及若干资源整合能力偏低的乡镇掌控配置，最优区位的沪宁轴线上缺乏大容量、高规格、服务体系完善的工业发展空间，造成权力与空间错位，失去了对外向型经济资源的有效整合，最终使镇江错失沿路发展时机（见图2）。

在该阶段，由于战略空间与镇江权力中心分离，镇江市政府只有在其直接管辖的沿江中心城区范围内布局产业载体空间，这些载体空间都与沿路战略空间分离，镇江市级权力中心的资源配置能力得不到充分发挥，影响了对重要战略空间的利用。而沿路战略空间却分布有省级句容经济开发区和省级丹阳经济开发区，但却分别隶属于句容市和丹阳市，句容和丹阳作为县级市，资源整合能力却有限，战略空间效益也未得到充分发挥。

这种错位的经济后果，在苏南各个开发区快速增长的1995年之后开始显现出来，直接表现为镇江在苏南地区的经济地位自1995年之后开始下滑，GDP占比从1995年的9.84%下滑至2002年的8.12%（见图1），工业增加值的占比则从1996年的9.76%下滑到2002年的8.59%。这一时期由于产业发展沿江布局导致战略性空间与资源配置权力的错配，一方面造成了本阶段镇江经济地位的下降，另一方面沿江布局占用了下一个阶段沿江发展空间，提高了下一个阶段的发展成本，增大了沿江空间资源的使用难度。

图2 行政区划调整前镇江权力中心与战略性空间受行政区划分割示意图

图3 沿江发展阶段苏南五市产业布局重点区域示意图

2.2 沿江发展阶段，战略空间受到行政权力制约，经济效益低下

从2003年到2011年前后，苏南地区进入沿江开发阶段（2002年江苏省提出沿江开发战略）。本阶段产业的重化发展趋势明显，沿江地区在战略上受到高度重视，苏南各市普遍在沿江规划布局了大规模的化工、机械、物流园区，甚至将沿江区域纳入中心城区的规划范围（太仓、常熟、张家港皆是如此），沿江地区为本阶段的战略性空间（见图3）。镇江拥有优越的港口资源，在本阶段依然延续了沿江发展态势，并且为充分发挥沿江空间的战略意义，于2002年4月进行区划调整，将丹徒县撤县设区。但是，区划调整以后为了地方发展和稳定过渡需要，镇江市给予丹徒区“三个不变（管辖范围不变，除规划管理权限外其他管理权限不变、干部人事不变）”及财税减免等优惠政策[23]。由于以上优惠政策导致丹徒区拥有了较大的空间支配权力，使得在后续的建设中，丹徒区的空间资源依然无法从全局角度进行统筹配置，沿江地区的工业发展仍然受到行政区经济的影响，不能发挥丹徒区大量的低成本腹地空间优势。沿江用地空间紧缺的问题并没有得到改善，于是在2005年又将丹徒区的东部三镇划归京口区管辖，并委托镇江新区管理，这样才使迫切需要临港空间的镇江新区用地得到拓展。

在这一阶段，由于行政区划的约束加上前期发展基础的影响，沿江地区的潜力无法充分释放，产业布局出现失衡。一是掌握高等级权力的行政区沿江空间局促，沿江地区缺乏低成本、大规模的增量空间，重工业发展布局只能继续在上一阶段轻工业发展的基础上见缝插针或推倒重来，发展成本较高；二是丹徒区权力的相对独立，沿江重要港口与其纵深空间和腹地分别掌握于不同行政区，造成了丹徒区空间与沿江空间的分割，最终使得港口及重化工发展所需的腹地空间缺乏，如沿江工业必须的快速疏港交通线的建设由于跨越了行政区建设难度也相对加大；三是由于沿江空间集中布局了轻工业、重工业，使得生活空间被进一步排挤，造成产城分离。重化工业的发展叠加于上一阶段发展空间之上的第二个结果是，不仅难以形成完善的产业配套，使轻、重工业相互支撑发展，还对人口等要素集聚产生排斥效应（苏州的沿江和沿沪宁轴线由于实现了错位发展，各大载体相互配套），对城市的发展尤其是规模扩大、人口集聚、服务业的繁荣造成影响。丹徒的设区虽然对工业向南拓展起到一定的作用，但受行政区经济的影响，城市功能、制造业等南移都不足。

此阶段，虽然战略空间与权力中心耦合，但由于前一阶段的沿江布局，导致沿江战略空间效益难以发挥，并且再次受到行政区经济的影响，腹地空间支撑不足。这次失衡，使镇江GDP在苏南地区比重持续下滑到了8%以下，至2006年镇江新区区划调整扩展了空间之后才略有攀升。但沿江地区重化工业占据城市发展空间，进一步影响了下一阶段向服务驱动、创新驱动的转型升级。

2.3 创新服务驱动阶段，战略空间受到挤压及行政区经济负效益影响

从2012年左右，苏南各地相继进入创新服务驱动阶段，发展环境和基础性因素发生了根本性变化。该阶段中，服务业占比普遍出现上升趋势，成为推动经济持续发展的主要增长动力[24]。随着现代服务业高端化的发展趋势，产业空间布局从“块状产业”向现代“产业集群”转变[25]，服务于创新要素独特的区位指向，使得本阶段人口密集的城市核心聚集区、人居环境较好的城市外围优质空间及区位交通条件优越的高铁站前等交通枢纽区域成为重要战略空间。镇江也并不缺乏此类空间，但遗憾的是，行政区划经济的负面效应又一次在本阶段战略性空间的配置中显现，具体可总结为以下三方面：

（1）沿江布局的老城中心区，是高端服务业倾向于集聚的战略性空间，但由于长期与权力中心重合、与重化工业发展空间重合，不仅集聚了大量的公共服务与文化资源，还叠合了前两个阶段高速工业化的工业区，导致大市口等中心区城市更新成本太高，战略空间经济效益降低。另一方面，前两个阶段的工业沿江布局不仅挤占了沿江优质空间，还影响了人居环境，导致优质战略空间匮乏，镇江知识城、镇江科技创新一条街等创新基地很难满足创新服务产业对战略性空间的需求。

（2）镇江新区作为国家级经济技术开发区，是苏南国家自主创新示范区及镇江创新驱动发展的重要载体和发展引领区，是政策指引下的镇江重要战略空间。镇江新区大港片区作为镇江新区管委会所在地，其商业居住核心用地却被周边大量工业用地包围，沿江空间也被大港港区及沿江工业占用。

（3）作为本阶段战略空间而备受重视的高铁片区，位于润州区与丹徒区交界处，使这片区域的潜力无法得到充分释放。京沪高铁镇江南站一带行政区划上属丹徒区，由于两区行政界线相互咬合，镇江南站用地嵌入润州区行政范围内，且镇江南站南北两侧分属两个区各自打造的谷阳新城和南徐新城。按照行政区经济的理论，很少会有哪个行政区在自己的边缘地带大手笔投入。高铁站区域作为本阶段的战略空间，难以充分释放应有的潜力。

由于行政区划对战略性空间资源配置的负面效应，在一定程度上解释了镇江服务业在本阶段中的变化，尽管镇江GDP在苏南地区的占比在本阶段出现回升，但服务业比重却自2003年之后开始下滑，2006年被常州超越，2008年之后被苏州超越，之后一直排在最后一位。

3 结语

（1）不同发展阶段战略空间的区位指向不同，空间效益的发挥需要权力的进一步耦合。经济发展需要一定的空间载体，不同经济类型或方式对"空间"的属性要求不同。战略性空间在经济发展的不同阶段有不同的区位指向，权力中心（也就是资源配置中心）如不能高效的整合某阶段的战略空间，则必然导致战略空间的低效配置甚至闲置浪费，使经济因集聚不起相应发展阶段的核心要素而错失发展机遇，最终导致经济发展绩效的降低。尤其是区域产业布局具有累积效应，前一个阶段的布局错位可能波及后续多个阶段的发展，最终造成每个阶段生产力布局都无法实现最优。

（2）不同发展阶段战略空间受行政区划负面效应影响，权力错配阻碍了空间效益充分发挥。罗小龙、田冬等学者认为镇江的行政区划造成了区域合作协调难度加大及沿江空间的资源浪费[8]，本研究从战略空间的角度进一步分析认为造成这种现象的原因是行政区划背后的权力与战略空间的错配。我国的行政区划不仅是地域的空间划分，更是权力的空间配置[26]。在行政区经济作用下，不同权力配置会对战略空间本身具有的发展潜力产生负面作用，也可产生促进作用，两者的有效配置是提高经济效率的关键与重点。

（3）行政体制改革是解决行政区负面效应的最优方式，不要过度进行行政区划调整。随着市场化程度越来越高及体制改革的深入，行政区经济现象将逐渐消弱乃至消失，但是现阶段行政区经济仍将是影响区域经济发展的重要因素，并将长期存在。本研究从战略空间与权力配置的视角揭示了行政区经济的负面效应机理，有以下几个启示：第一，行政区划的设置与调整必须考虑到战略空间的完整性；第二，不同经济发展阶段中战略空间的区位指向是变化的，因此想要通过区划调整来一劳永逸地化解行政区经济的负面效应是不现实的；第三，战略性空间必须完整地与高等级的资源配置权力结合，才能充分释放潜力，即区划调整须伴随体制设计优化，否则可能事倍功半。