政府购买体育公共服务的顶层设计及路径研究

罗 旭，苗向军

（1.天津大学体育部，天津 300072；2.北京体育大学，北京 100084）

与西方国家不同，中国政府购买服务的产生除了海外的示范效应，更重要的是在经济体制转轨和社会结构转型背景下应运而生的（吕纳，2013）。作为实现政府职能“市场化”的有效路径，在国家顶层设计的指导下 ，政府购买体育公共服务快速从国家层面扩散至各个省市、地区等，截至2017年底，我国已经有上百个城市相继出台了政府购买服务的政策文件，领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化和城市规划等 。但是，随着改革激情的渐渐平复，被认为具有诸多优势的政府购买公共服务，却并没有在实践中平衡展现这些优势，有些领域甚至暴露出公共资源的浪费、公共服务劣质低效、腐败滋生等现象 。2013年9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。国家体育总局的《体育发展“十三五”规划》也明确了“逐步构建多层次、多方式的体育服务供给与保障体系。本文主要运用文献研究法，基于对政府购买体育公共服务的“何为”与“为何”的理解，汇总了现阶段顶层设计的核心内容并对其操作解决路径给予相应的探析，以期对体育公共服务中“政府购买”中国模式的理论与实践研究提供可借鉴的思路与操作方法。

1 政府购买体育公共服务：何为与为何

政府购买体育公共服务“何为”，是有关政府购买内涵的诠释，主要从责任政府属性的维度，从责任政府的价值诉求，对政府购买体育公共服务进行解读；政府购买体育公共服务“为何”，是从政府功能属性的维度，从政府治理的目标对政府购买体育公共服务进行解读。

无论是国内研究还是西方观念，已经达成共识，即政府的责任源于其掌握公共权力，因此，政府必须负有社会责任感和担当精神的。有效政府作为一种价值理念，既是一种政府理念，又是一种制度安排。作为一种理念，政府要积极回应社会和公众的需求；作为一种制度选择，政府要始终保持着制度的先进性和有效性。政府购买公共服务是“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序”，如“合同外包、公私合作、补助或凭单等”，“交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用 ”。“制度化、竞争性、独立性”成为体育公共服务供给中，责任政府的重要特征，也是政府改革面临的一项重要任务。竞争是前提，制度是基础。在政府购买体育公共服务中，责任政府的职能就是通过制度设计，将权力分配给相关的社会主体，尤其是将经济和社会权力还给市场和社会，并在“法治”的前提和框架之中，连续而稳定地向社会公众提供优质、高效的公共产品和公共服务，也就是政府购买体育公共服务的“何为”。

从政府功能属性的维度来解读政府购买体育公共服务，第一个层面在于可以应对随着我国经济社会的发展和人民收入水平的提高， 日益“多样化、复杂化的社会公众需求”，扩大服务的有效供给。第二个层面在于应对公共服务领域的“政府失灵”所产生的“政府财政危机与债务风险”，从无限政府向有限政府、企业家政府、竞争性政府的转变，与社会组织构建平等互赢的“伙伴关系”，“重塑政府”的主导模式。这既是政府购买体育公共服务的“为何”，更是我国政府通过购买体育公共服务，建立服务型服务政府的主旨所在。

2 当前我国政府购买体育公共服务的顶层设计

顶层设计，顾名思义，就是最上位的设计、最反映本初意图的设计、最具有指导意义的设计、最具有原则性的设计、涵盖性最强的设计、能指导所有下位设计的设计，是有了这个设计后面的一切设计就有逻辑，就水到渠成的根本性设计 。 习近平同志在关于全面深化改革的权威论述中也明确指出，“制定改革顶层设计，就是要系统总结30多年改革经验，分析改革内外环境，科学谋划总体规划，提出改革的基本方向、总体目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式，进而制定相应的总体实施方案、路线图和时间表” ，

政府购买服务作为政府提供社会福利服务的一种创新形式，是推进我国由计划经济时期“政府直接包办统揽”到“引入竞争机制”政府、市场、社会相结合，走市场化、社会化、产业化的发展道路的行政管理体制改革的积极探索， 是完善“政府—企业—社会”三元结构的理性选择， 是提高社会福利服务效益的内在要求。政府购买体育公共服务的顶层设计，就是对政府购买体育公共“何为”的制度呈现。

2.1 体育公共服务政府购买“公共价值优先”的价值导向。

无论是从党的十六大到十九大的“效率优先，兼顾公平”到“初次分配注重效率，二次分配注重公平”， “在初次分配和再分配中都要处理好效率与公平的关系”，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”，以及“坚持以人民为中心”。可以看出，从国家层面一直秉承着“公共价值优先”的价值导向，在体育公共服务领域，也不例外。但是现实中，体育公共服务的总量不足、结构不平衡一直是体育公共服务供给中的主要矛盾，推进全社会成员间、不同地域、地区间、城乡等体育公共服务均等化是政府工作的核心和长期重要任务。

2.2 制度化、竞争程度和独立性成为政府购买服务体系稳定、持续发展的动力机制。

与计划经济、集权主义时代不同的是，“政府购买体育公共服务”是国家将政府职能范围内的公共产品转移给社会，将市场化机制引入体育公共服务体系以提高财政资金的使用效率，提升公共服务供给的质量，体现的是一种将政府权威制度与市场交换制度功能优质互补的复合制度安排 。一方面，历史反复证明，仅靠政府工作人员的道德信念难以保证公共权力不被滥用，只有依靠法律和制度才能有效地予以约束；另一方面，各个主体间的关系是独立还是依附，决定了政府是否能够正确分辨利益受损的主体，尤其是当面对利益冲突时，政府是否能够积极采取措施加以应对，以建立与各利益主体间“真正的”伙伴关系。因此，制度化、竞争程度和独立性是提高政府资源的利用效率，形成政府购买良性运行的有效机制。

3 实施路径

3.1 将政府购买工作的绩效评估上升到制度层面及法律层面。

一项制度的实行与推广往往受制于社会、政治、经济、文化等多方面因素的影响。中国政府的购买制度有效性显然与西方国家存在着本质的差异，欧美国家的经验还不完全适用于现阶段的中国，如价值理念、成熟的社会力量、盈利权、购买领域类型、财政支出结构特别是投入与监管的成本与收益等都是要规避政府购买体育公共服务中“市场化风险”的重要因素。当前体育公共服务，一方面在体育公共服务中，政府职责边界不清，服务内涵模糊；另一方政府管得过细过多，过度介入，社会与市场空间狭小，多中心治理格局难以形成。行政审批、税收补贴等未能很好落实，社会与市场进入动力不足运作艰难。这些都急需要上升到制度层面及法律层面，从有效实施顶层设计理念的有效路径之一。

3.2 构建民众的需求和多方群体利益表达机制。

到2020年，是我国经济转轨、社会转型、文化转制乃至政治改革的关键阶段，不同主体的体育需求将出现全面而深刻的变化，提升国民健康素质、满足国民精神文化需求、增强社会活力等赋予了体育公共服务的新内涵，构建民众的需求和多方群体利益表达机制，对政府购买体育公共服务稳定、持续发展至关重要

4 展望与结论

体育公共服务作为经济增长新亮点、产业升级新载体、创新创业新高地，已然成为推进供给侧改革的重要抓手。体育公共服务政府购买职能转型的背景是改革开放的国际接轨，向西方发达国家学习而成，但学习的结果却是五花八门 。究其原因，则与我们的社会、经济、政治等影响密切相关。树立理念，把握重点，保证各项工作‘按图施工’是政府购买体育公共服务体系顶层设计的意义所在。