对地方推行国库现金管理的思考

解小玲

（中国人民银行朔州市中心支行，山西 朔州 036000）

国库现金管理是指在确保政府开支的前提下，以实现国库余额最小化而投资收益最大化为目的的一系列财政管理活动的总称。近年来，随着财政国库管理体制改革的不断深化，逐步将所有预算单位资金账户纳入国库单一管理体系，这为地方国库资金管理提供了条件。

一、地方具备推行国库现金管理的有利条件

（一）地方国库的闲置资金为推行国库现金管理提供了资金保障

近年来，随着地方财政预算收支的不断规范，原来滞留在预算单位的财政资金全部集中到国库，国库库存余额持续增长，出现大规模暂时闲置的国库现金，为地方推行国库现金管理提供了资金保障。

（二）国库单一账户体系逐步完善

随着国库集中收付制度改革的不断深入，国库单一账户体系逐步完善，所有财政资金的收支活动由国库统一办理。政府通过掌握国库单一账户控制财政资金的现金流量，能够提高预算资金的运行效率，增强财政对预算资金的控制权。

（三）地方加强财政预算收支计划执行力度

国库单一账户体系逐步完善后，地方普遍加强了对财政资金收支活动计划性管理。收入方面，要求代理财政收入的银行及时将收入上缴国库单一账户，并鼓励各预算单位按期交纳税款，对上缴收入不及时的单位予以处罚。支出方面，对预算单位实行严格的用款计划管理，要求预算单位根据既定计划和实际情况申请用款，报送用款计划，只有在实际需要支付时才予以支付，改变了各部门使用资金的无序性，保证了库存资金流量的均衡，为国库现金管理打下了基础。

二、地方推行国库现金管理存在的困难

（一）国库现金管理运营规模选择难

一是地方政府受财政体制、管理手段、地方利益、认知偏差等方面的影响，财政专户仍以各种形式和名义存在，大量的财政资金依然游离于国库之外，分散了地方财力，国库库存余额无法全面、准确、完整地反映国库收支情况。因此，究竟以多大规模开展国库现金管理难以选择。二是由于国库现金收支受多种因素影响，具有较大的不确定性，在客观上加大了国库现金流量预测的难度；加之，国库现金流量预测手段比较单一，预测效果难以保证。

（二）最佳库底资金测算难

一是大量预算外财政专户资金的存在，干扰了对财政支出的定量分析，不利于准确测算库底资金持有量。二是预算编制不够科学，缺乏刚性约束，不利于库底资金的测算。如，地方政府预算编制时间短，预算编制程序不够完善，预算执行中调整行为随意性较大等。三是测算的技术手段不够完善，一定程度上影响了测算结果。

（三）国库现金管理操作可能引发财政资金支付风险

财政资金的功能就是提供公共服务产品，保证政府体系有效运转。部分国库资金投资运营后，如果出现财政经济运用的异常支出，国库资金额度不够支付时，就需要运用短期融资工具实现平复现金流波动。但我国尚缺乏成熟的财政短期融资市场，可能引发财政资金的支付风险。

（四）国库现金管理的职责界定尚不明确

从资金管理权看，财政部门代表政府管理资金，是国库资金管理的主体。实施国库现金管理后，财政部门应对库款资金的安全性和保值增值负责。但从性质和职能看，中国人民银行是财政库款的开户银行，其国库部门的主要职责是根据《国家金库条例》有关规定具体办理库款的收纳，会计账务核算业务，并根据财政部门支付指令，办理国库资金支拨业务。因此财政部门和中国人民银行国库部门都参与了国库现金管理的具体操作，但二者的职责该如何划分，现有的法律法规都没有明确界定。

三、地方推行国库现金管理的对策建议

（一）设定库底目标现金余额

库底目标现金余额是指保留在央行国库单一账户中的国库资金，以应对偶发的资金需求。借鉴国际经验，许多实行国库现金管理的国家都设定了库底目标现金余额，可见设定适当的库底目标现金余额是各国国库现金管理的普遍做法。因此，地方推行国库现金管理时，应根据当地经济发展情况、自然环境影响以及历年应急财政支出的情况等，设定适当的库底目标现金余额，在保证财政支出需求的同时，选择合适的资金规模运营国库现金管理。

（二）建立国库现金流量预测体系

国库现金流量预测是进行有效国库现金管理的必要条件，如果没有较为准确的现金流量预测，就不能有效的进行日常的投融资。因此，中央银行应通过建立完善的国库现金管理信息系统，构建完善的国库现金流量基础数据库，将地方国库现金流量及相关数据纳入全国信息系统，及时根据实际现金流入和流出的信息，预测每日的现金流及国库账户余额，分析国库资金余额与结构变化趋势，决定国库现金账户中用于当天交易的资金数量。

（三）完善预算管理机制

一是规范预算分配机制，细化预算编制，对项目的支出和专项经费实行滚动预算，长计划、短安排。二是严格预算调整和完善超收收入使用办法，将预算执行细化到具体项目，严格按照预算计划抓好支出进度。三是全面推进部门综合财政预算改革，强化预算约束。四是大力推进集中收付改革，扩大国库集中支付改革预算次级和资金范围，中央、省、市实现所有预算单位都实施国库集中支付改革，所有财政资金都纳入改革范围。

（四）防范和控制国库现金管理中的风险

国库库存资金本质上仍是财政资金，属于国家财政掌控调动的财力，其运作的原则应是安全性第一，流动性第二，盈利性第三。建议在开展地方国库现金管理时选择中央财政国库统一运作模式，由中央财政国库进行统一运作模式，由中央财政国库进行统一操作规范。按照从易到难、稳妥有序原则，采取商业银行定期存款，买回国债两种操作方式，利率统一执行投标利率或国债相应收益率。在操作流程上，先由地方财政会同国库部门根据预测资金和时机进行申请，人民银行根据市场情况决定运作时机和方式，由地方财政部门确认后，再将预算资金划转国库部门为其开设的专户上，按照《中央国库现金管理暂行办法》的规定办理相关业务操作。

（五）建立健全国库现金管理的相关法律法规制度

制定完善地方国库现金管理有关法律法规，明确国库现金管理过程中财政部门、中央银行和现金管理部门的相关职责、权限，理顺各方关系。明确地方国库现金管理的业务种类，确定利率方式、操作模式、业务流程与违约责任等，在确保地方国库资金绝对安全的前提下，实现地方财政国库资金的保值增值，积极支持地方经济社会发展。