基于河长制的水库库底清理工作新思路

2019-12-21张家豪吴孝斌王寿猛覃华爱

人民珠江 2019年11期

张家豪，吴孝斌，王寿猛，覃华爱，郭旺

(1.广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司，广西南宁 530000；2.武宣县人民政府，广西来宾 546100)

水作为江河湖泊的重要载体，承担着人类生命活动、经济社会发展的重要作用[1]。近年来，由于气候变化、人类活动影响和国内工业化、城镇化进程不断加深，中国多数河流、湖泊和水库出现了不同程度的水资源短缺、水环境污染、水生态破坏现象，甚至部分水系因此丧失了调蓄功能，生态系统遭到严重破坏[2]。河长制是在中国严峻水污染背景下，水环境保护行政治理模式的创新管理制度[3]，是解决中国复杂水问题的有效举措[4]。由省、市、县、乡四级党委或政府主要负责同志担任河长，负责其辖区内河流、湖泊的管控和治理，促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作[5]。为认真贯彻落实党的十九大精神，践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，细化并落实好全面推行河长制六大任务，新时期推行河长制要重点抓好5个方面工作：一是建立完善河湖档案，包括做好“一河一策”方案编制工作；二是开展专项整治行动，包括河道岸线保护利用、整治河道范围内乱堆垃圾和固体废弃物；三是开展河湖系统治理，包括禁止乱占岸线水域空间、重点解决河湖管理保护界限不清和河湖水少、水脏的问题；四是夯实河长责任，包括加强河长制的明察暗访、通报约谈机制，督促河长履职尽责；五是建立长效机制，包括探索建立生态补偿机制，建立完善河湖管理保护法规制度和技术标准体系。

水库库底清理是水库淹没处理的重要组成部分，水库清理的目的是保证枢纽工程安全运行和保护水库环境卫生，控制水传染疾病，防止水质污染。水库清理范围是水库蓄水前除原有水域面积外受淹没的区域，清理内容包括遗留在库底的林木、构(筑)物、生产生活垃圾、人畜粪便、易漂浮物、污染源和固体废物等[6]。库底清理要把环境保护放在首位，如库底清理不及时、不彻底将会在水库蓄水后对水库水质污染、库周及下游人群健康、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态保护等多方面产生不利影响，将极大地影响河长制提出的6项主要任务的落实，违背国家推行绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求。从全面推行河长制的目的和重点工作可以清楚地认识到推行河长制和水库库底清理之间的紧密联系。因此，在全面推行河长制背景下研究水库库底清理工作出现的新变化、新要求和面临的新形式显得尤为重要。

1 全面推行河长制实施现状

2016年12月，为响应生态文明建设“五位一体”战略[7]，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，在中国江河湖泊全面推行河长制。2017年9月，水利部办公厅印发了《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》的通知。截至2018年6月底，全国31个省、自治区、直辖市已全面建立河长制，提前半年完成了中央确定的目标任务。各地已纷纷出台配套政策，将河长制工作纳入政府绩效考核，考核结果作为各级政府河长综合评价的依据。各级河长办已组织完成“一河一策”方案编制任务。全面推行河长制使中国的治水思路由改变自然、征服自然向调整人的行为、纠正人的错误行为转变。

目前，河长制推行时间短，相关制度仍在探索完善中，通过河长制有关文件和各级河长办编制的“一河(湖)一策”方案可以看出河流水库建设和水库库底清理工作对水资源、水环境、水生态的影响还未纳入河长制监管、治理范围，但依据全面推行河长制的深刻内涵和重要意义，河长有责任对水库库底清理工作进行监督检查。

2 水库库底清理工作实施现状

2007年国家发改委发布了DLT 5381—2007《水电工程水库库底清理设计规范》，2014年水利部发布了SL 644—2014《水利水电工程水库库底清理设计规范》，两部行业规范中都提到水库库底清理应该以保护水库生态环境、防止水质污染、控制水传染疾病、保证供水安全为目的进行水库库底清理设计工作。目前国内水库库底清理工作从水库淹没影响的角度出发对库底清理范围、对象、内容进行了规定，从水环境保护角度提出了对库底林木进行砍伐、对易漂浮物进行就地处理或运至库外，从卫生医学的角度提出了卫生清理和对传染性污染源进行清理，从人群健康的角度提出了对库区进行消毒、灭鼠和血吸虫疫区处理措施。

水库库底清理规范发布时间早，在建水库库底清理工作的指导思想还仅局限于水库淹没影响范畴，未考虑新时代水利改革和全面推行河长制的新变化、新要求，水库库底清理工作存在指导思想落后、水环境水生态保护力度不够、库底清理设计标准偏低、库底清理投资概算偏少、库底清理实施工作不彻底等问题。在全面推行河长制背景下，水库库底清理工作应该主动结合河长制相关政策，自觉接受河长监督检查。

3 河长制背景下水库库底清理工作新思路

3.1 转变观念，提高保护意识

党的十九大提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，把坚持“人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度。河长制实施的主要任务在于对水资源、水域岸线、水环境、水生态、水污染治理和保护，还包括对涉河建设项目管理[8]。在全面推行河长制背景下，水库库底清理工作思路应该把水环境保护提升到与保证枢纽工程及水库运行安全同等高度的地位。在下一次水库库底清理设计规范修订时，国家有关部门应该将全面推行河长制提出的“六大任务”新要求贯穿其中，从库底清理设计规范的设计理念上把握环保优先的发展趋势，从水库库底清理工作的组织实施上加强河长的监督检查力度，以达到高质量、高效率完成水库库底清理工作的目的。

3.2 借力河长制制度优势，提高库底清理工作效率和质量

河长制由各级党政主要负责人担任河长，对辖区内河流水环境、水生态保护负责，其基本原则是由各级河长在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理，并通过严格的评价考核机制予以奖罚[9]。按照河长制有关规定，地方政府作为河流保护治理工作的第一责任人，解决了由水利、环保部门协调同级其他职能部门存在的相互推诿、缺乏统一领导、监督缺失问题，也改善了“九龙治水”“水利不上岸、环保不下河”职责不清的状况。水库库底清理工作往往涉及水利、环保、国土、林业、住建、卫生等多个部门，在实施过程中也会遇到缺乏统一指导、协调困难、缺乏监督的问题。因此，在水库库底清理工作中可充分借助河长制的制度优势，由各级河长全程参与库底清理工作的各环节，帮助协调、指导库底清理工作，从而使库底清理实施工作更顺畅、高效，不仅有助于打破库底清理实施工作各行业各部门之间的壁垒，形成合力，使实施工作更加顺畅，还有利于各行业、各学科交叉融合，协同作战，提出更先进合理的库底清理方案，从而提高库底清理质量。

3.3 河长制背景下库底清理规划设计新变化

3.3.1重视库底清理调查工作

河长制要求各地要做好“一河一策”方案编制工作，体现了中国治水思路进入了从粗狂管理向精细化管理转变的新阶段，精准施策是未来治水思路的最大特点，水库库底清理工作也应紧随国家政策变化方向，越来越精细化。为做好库底清理工作，不仅要针对不同类型和功能水库的运行特点编制合理、可行的库底清理设计方案，同时需要对库底清理实物指标进行认真的复核和调查[10]。目前，国内水库库底清理设计方案编制时，库底清理调查工作过于粗糙，只是简单地将水库淹没影响实物指标调查成果作为库底清理设计的基础资料开展设计工作，使库底清理实施阶段的工作量和投资与实际不符[11]。一方面，从库底清理实物来看会存在漏项问题，如设计人员在编制实物指标调查细则时，只调查要进行补偿的实物，无需补偿的实物就不会列入实物指标调查细则范畴，但是为防止污染水环境，没有进行调查的实物往往也需要库底清理，因此在库底清理设计时会存在漏项现象。另一方面，在实物指标调查阶段主要任务是查清实物的类别、数量、权属、补偿单价等属性，并不会考虑满足库底清理设计标准的要求，如厕所、沼气池等在实物指标调查阶段往往按个数进行单价补偿，但在库底清理阶段需要考虑清理、运输、固废处理、掩埋消毒等多个方面的具体工程措施，在库底清理工程措施计量和概算编制时会出现未进行详细调查而影响设计精度的问题。因此，只有更加深入细致地开展专门的水库库底清理调查工作才能保证库底清理设计成果的可靠性，从而提高库底清理质量。

3.3.2细化库底清理设计方案

水库蓄水淹没影响范围广、淹没实物类型多，库底清理规范对卫生清理提出了消毒、污染物转运或填埋的处理方式，对水传染病提出了防疫要求，但随着社会经济的发展，国家卫生防疫部门在库底清理时实际采用的技术高于库底清理规范中的要求，因此库底清理时应该邀请卫生防疫部门专门指导，针对不同水库特点，因库施策，细化清理技术措施，提高库底清理设计方案可操作性。

对于需特殊处理的工业废水和固体废弃物需委托专门的环保单位对库区范围内需要特殊处理的固体废弃物和废水进行现场查勘、试验、检测，编制废水和固废清理专题报告。河长制背景下特殊项目的清理工作需以最大限度减少对河流环境影响为首要目的进行专项清理方案编制。专项清理方案应根据不同流域、不同地域和水库的功能定位，针对清理对象的特点进行重点细致的分析，确保水环境不污染。如向家坝水电站库区涉及多家化工产品和造纸企业，编制了固废和废水处理专题报告[12]。再如小浪底水库库底清理时，小浪底水利枢纽建设管理局委托科研部门对库区因煤炭、硫磺开采及炼磺而产生的特殊固废进行了实地调查和专题研究[13]，取得了良好的经济效益和环保效益。

3.3.3足额保障库底清理投资经费

水电行业和水利水电行业水库库底清理规范发布后，对库底清理工作提出了更高要求，但各行业目前在水库库底清理概算编制取费标准和计算方法方面没有具体编制规定，大多数项目在库底清理实施阶段都存在水库库底清理投资概算不足的现象，甚至出现大比例超概情况。概算不足给库底清理实施工作带来困难，严重影响库底清理质量。在全面推行河长制背景下，水库库底清理质量要求将会越来越高，水库库底清理设计方案将会越来越规范，库底清理措施会越来越细化。因此，在编制水库库底清理概算时，需要不断细化投资测算方法和取费标准。另外，大多数水库库底清理调查工作较为粗糙，随着专业清理标准要求不断提高，以“谁受益谁承担费用”的库底特殊清理处理思路在实施过程中存在一定障碍，库底清理方案编制单位应在概算编制时足额计列库底清理费用，适当考虑预留特殊清理项目概算和预备费。国家有关部门在水库移民概算编制规定中，应适当提高水库库底清理取费标准，甚至单独计列水库库底清理预备费，全力配合河长制推行工作。

3.3.4水库库底清理设计方案应征求河长办意见

河长一般由地方党政领导人担任，对当地水库库区特点和河流污染风险源较为熟悉，在水库库底清理设计方案审查阶段应充分征求河长办意见。一方面河长办可对库底清理范围、对象、标准是否遗漏、设计是否合理提出意见，还可根据当地实际情况对概算编制工价标准、材料费用、取费标准和计列投资是否合理提出建议。

水利部颁布的《一河(湖)一策方案编制指南》中明确指出，“一河(湖)一策”方案实施周期原则上为2～3 a。一方面，水库蓄水前后水资源、水域岸线、水环境、水生态情况会发生突变，向河长办征求水库库底清理设计方案意见，不仅能及时的向当地河长办反映库底清理可能引起的河流健康状态的变化，还能为河长办在“一河(湖)一策”方案修编时提供依据，使“一河(湖)一策”方案与库底清理设计方案在具体技术措施方面衔接得更加紧密，真正做到因河施策，保护河流健康状态。

3.4 加强水库蓄水前河流健康调查工作

水库蓄水会对河流水质达标率、水体自净能力、水土流失、水生生物等方面造成严重影响。因此，加强水库蓄水前河流健康指标调查、监测和留底。通过对水库蓄水前后河流健康指标监测结果进行分析，可充分了解水库库底清理对河流健康的影响。针对不同河流特点，构建合理的河流健康评价模型，确定评价标准。根据水库蓄水前后河流健康指标变化，分析河流服务功能、环境功能、利用功能、生态功能[14]等河流健康指标，充分掌握河流健康等级和发展趋势。河长办可根据河流健康评估结果，协同有关单位做好河流健康诊断工作，提出河流后续开发的限制性要求和水生态保护与修复主要对策措施[15]，确保河流水库健康安全。同时，加强河流健康各项指标评价也是检验河长制治理效果的有效手段[16]。