强化铁路建设资金监管工作的思考

马芳芳

(中国铁路太原局集团有限公司财务处，山西 太原 030013)

一、引言

随着铁路基本建设步伐的不断加快，大规模建设资金投入到新开工项目中，面对如此大量的建设资金，若在资金流动过程中缺乏有效监管，就很容易出现贪腐等问题，给国家造成重大损失。2013年《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号）要求推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金，这就需要多方位做好工作以保证投资方权益完整，而保证建设资金安全则是其中重要的一方面。要保证建设资金安全，进一步保各证投资方的权益不受损失，就必须管理好建设资金，做好对施工单位的资金监管工作。

二、铁路建设资金监管存在的问题

（一）建设单位存在的问题

1.思想认识存在不足。各建设单位对建设资金监管的重要性和必要性认识不足。部分建设单位在日常工作中没有把建设资金监管工作作为重要工作来抓，每月按照合同约定将建设资金拨付后，未按规定追踪其流向，资金监管要求的各项工作处于停滞状态。

2.资金监管流于形式。每个建设项目开工之前，建设单位与各施工单位都签订了《建设资金监管协议》，但协议签订之后，建设单位选择性地履行或一次性履行监管责任，未形成长效机制，如未对施工单位实行月度资金预算审批制度、未对施工单位银行账户进行资金监管、未对施工单位资金流向进行检查等。

3.变更批复严重滞后。在建设过程中，设计变更相对较多，各建设单位紧盯工程进度、工程质量和施工安全，而对设计变更的上报及批复工作相对懈怠，这是建设单位对施工单位超合同、超验工计价拨付建设资金及超合同拨付工程进度款的动因之一。

（二）施工单位存在的问题

1.开户问题。施工合同约定施工单位分别开立存储建设资金的专用账户和农民工工资保证金账户，但施工单位有的未开设农民工工资保证金账户；有的在商业银行多头开户；有的除在商业银行开一个账户外，在总部资金中心还开设账户，多头开户，造成建设单位无法监管。

2.网银监控问题。按照对施工单位建设资金监管的要求，施工单位应为建设单位开通并授权网银监控功能和权限，但有的施工单位未按规定完成上述工作，建设资金网银监控无法实施。

3.施工单位资金上调或上级归集建设资金问题。施工单位的上级单位为提高资金使用效率，降低资金使用成本，要求项目指挥部上交上级单位资金或上级单位通过银行自动归集资金，导致建设资金流出本项目，此种情况比较常见。

4.上缴上级资金问题。施工单位的上级单位为各项目指挥部规定了议定比例或额度的上交任务，称之为“定额”，为保证“定额”的合理性和建设项目所需资金，一般都规定了“定额”资金的上交上限，但部分施工单位“习惯于”超额上缴资金，此种情况比较普遍。

5.用建设资金购买固定资产问题。施工合同约定施工单位应为建设项目提供所需的施工设备和工程设备，但在建设过程中，施工单位普遍存在用建设资金购买固定资产的挪用建设资金现象。

6.挪用建设资金和挤列建设成本问题。施工合同约定施工单位对建设资金应该专款专用，不得挪用建设资金和挤列建设成本，但施工单位存在挪用建设资金和挤列建设成本以及垫付其他建设项目资金的现象。

三、铁路建设资金监管工作的建议

（一）端正思想

能否做好建设资金监管工作，建设单位的思想认识是根源。资金安全是建设项目施工安全、工程质量的前提和保证，建设单位必须认识到建设资金监管工作的重要性和必要性，才能把建设资金监管作为重要工作来抓。态度决定一切，只有提高思想认识，才能解决建设单位在建设资金监管工作中存在的问题。

（二）建立制度

做好建设资金监管工作，管理制度必须先行。铁路总公司《铁路基本建设资金管理办法》界定了铁路建设资金的管理职责，严格了铁路建设资金的开户、存储、请领、拨付、使用监督等各个方面，是铁路建设资金管理的纲领性文件。铁路总公司《关于加强施工单位资金流向监管的指导意见》，提出了对施工单位建设资金流向监管的具体要求和措施，具有很强的可操作性。因此，建设工作管理中应结合实际，制定相关制度以明确建设资金监管要求和措施，为建设资金监管提供依据。

（三）抓好落实

1.合同约定。铁路建设单位在项目招标时，将建设资金监管的内容、要求、期限纳入招标文件和承包合同，同时明确建设单位的主管部门在对建设项目进行审计、检查时可延伸审计、检查施工单位。以合同的形式明确建设资金监管的范围、方式、内容和各自的权责。另外，建设单位与施工单位、施工单位开户银行须签订《建设资金监管协议》，进一步明确资金监管的详细要求。

2.专户存储。铁路建设单位要求施工单位只能在与建设单位签订银行账户监管协议的金融机构及其下属分支机构（监管银行）开设基本存款账户，同时开设农民工工资保证金专户。当地确实没有监管银行的，经建设单位批准备案，可在其他金融机构开设账户。铁路建设单位可在施工单位所在地的多家监管银行中对银行的服务质量、员工业务素质等对比选优，确定专户开户银行。

3.专款专用。铁路建设资金只能用于指定的铁路建设项目，一旦发现挪用、外借、垫付、上缴、调剂、转移铁路建设资金，以及与铁路建设项目无关的材料采购、设备租赁等行为，铁路建设单位有权终止支付建设资金，并纳入对施工单位的信誉评价甚至追究其相应责任。

4.银行监管。铁路建设单位、施工单位、监管银行三方签订资金监管协议，委托监管银行对施工单位的资金使用情况进行实时监控。在日常工作中，若发现银行不能很好地履行监管义务，可以调整开户银行。

5.资金预算。建设单位按照《建设资金监管协议》的约定，每月对施工单位报送的资金申请预算进行审核，对不符合规定的资金申请不予批准，按照批准的资金预算拨付建设资金。

6.网银监控。实践证明，通过网银监控施工单位的资金流向是建设单位方便、快捷、有效的手段，通过网银监控施工单位的资金流向能很好地发现施工单位某些方面存在的问题。

（四）查堵漏洞

任何制度都不可能涵盖方方面面，资金监管制度也会存在不完善的地方。建设单位在资金监管过程中，要结合实际工作，对资金监管协议没有涉及到的空白领域进行查补完善。定期对资金监管协议进行修改补充，使资金监管逐步完善。

四、结语

对铁路建设资金的全面监管，既可确保建设资金安全，又可对违法乱纪行为进行监督和防范，净化铁路建设市场，防止腐败案件发生，保证工程项目的安全质量和有序推进，为铁路大规模建设顺利实施保驾护航。