铁路闲置生产用房现状研究与对策

王海旻

（中国铁路南昌局集团有限公司审计处，江西 南昌 330002）

近年来，中国铁路瞄准世界先进水平，运用后发优势，坚持原始创新和引进消化吸收再创新的模式，在十年左右时间，使铁路技术走在了世界前列。预计到2020年全国铁路网规模将要达到15万公里（其中高速铁路3万公里）。随着高速铁路网的完善，人们出行体验要求不断提高，出行的方式由普铁转移到高铁的趋势已日益明显。然而在中国高铁突飞猛进的同时，铁路货运的经营形势却不容乐观。在当前全球经济持续疲软的大背景下，特别是近两年来我国全面推行“去产能、调结构”政策，铁路货运原有的黑货行业（煤炭、钢铁、化工）运量进一步减少，使得原本就吃不饱的铁路货运雪上加霜。随着铁路客运市场变化，铁路普速客运站场平均利用率逐年减少；随着铁路货物到发量的下滑，货场仓库空关比例逐年升高；前些年开展生产能力布局调整，站段撤并已实施到位，部分地区办公用房空置问题突出。在以上各类因素影响下，铁路局生产用房闲置率呈增长趋势、闲置原因也更趋复杂，经营管理者面临如何开发利用好闲置生产用房的挑战。本文结合N铁路局闲置生产用房的现状，对生产用房闲置的成因进行分析，并提出一些思考与对策。

一、铁路生产用房在铁路运输生产中的重要作用

铁路运输房建设备是铁路运输设备的重要组成部分，是铁路运输生产的重要基础设施。房建设备指为铁路运输服务的房屋、构筑物及附属设备。房建设备作为铁路运输生产大联动机中的重要部件，已经深深地融入铁路运输经营活动中。生产用房在保障铁路运输生产安全的同时，也为铁路全体职工起到后勤保障作用。铁路生产用房作为生产经营的载体必须按照市场经济发展规律的要求，以经营为中心，以盈利为目标，以服务为宗旨，配合经生产经营活动，完成铁路企业各项经营目标。运输房建设备在完成一线运输任务之余，剩余能力能否面向市场，拓展经营开发、房屋场地租赁业务，或在铁路企业间进行资源调配，这些就要求经营决策者对闲置生产用房开发的意义有清晰的认识，从而深度地研究、接触市场，制定出开发策略，充分地利用铁路资源增运创收。

二、铁路生产用房的管理模式

N路局土房处代表路局对房建设备进行专业管理，负责制定房建设备管理、维修、使用有关规章制度，监督考核房建设备使用、维修管理。各房建生活段为房建设备检查、综合维修实施单位，负责管辖区域内房建设备的检查、综合维修、安全管理、使用监督等工作。路局租赁类资产资源经营开发管理领导小组负责领导和推进全局房屋、场地及设备租赁工作。生产用房使用站段是房屋、场地及设备租赁经营开发和管理的责任主体，主要职责是负责管理和开发本单位房屋、场地及设备资源。

三、铁路生产用房闲置的现状、原因及分析

（一）N局闲置生产用房的总体状况

N局生产用房1.5万余栋，累计面积550万余平方米。闲置后对外出租的为471处，面积30万余平方米；仍然完全闲置的生产用房1200余栋，累计面积7.89万平方米，闲置率1.43%，与完全闲置的生产用房共生共栖的还有大量半闲置生产房存在于各站场。对外出租的生产用房主要是一些交通方便、设施完备、单体面积较大、病害较少的办公楼、站房、仓库。其他闲置未开发利用的主要原因是地处偏僻或需投入整治后才能使用。

（二）生产力布局调整，部分车间厂房闲置

前些年，随着铁路现代化进程的加快，铁路企业之间的生产力布局调整，涉及到大量系统内的站段整合。企业整合适应了当时铁路运输发展的需求，也是对企业资产、人力资源、财务进行了一次大重组。在企业布局调整中不可避免会导致资产配置重新调整，新旧资产投入融合进入生产活动中，不适合生产力发展的设施必然会被淘汰。撤并站段较多的铁路地区，存在大量成片闲置生产房。大致可分如下情况：

第一，被撤并的机务段，原段用于内燃机检修的厂房，因检修能力转至段部或厂家后，全部处于闲置状态，原用于蒸汽机修理的厂房及场地更是长期闲置。

第二，原车务、机务、工务、电务、车辆等单位较为集中的地区级城市，由于站段并至交通枢纽地区或省会城市后，站段机关生产办公楼仅由车间班组使用和管理，生产用房整体利用率较低。

第三，老铁路地区为生产配套的单身宿舍大都处于半闲置状态，由于沿线小站生产工区被撤并，为职工值班通勤所建的宿舍废弃严重。

第四，随着普速列车不断提速，原运行的闭塞区间增大，站与站的设置间距加长；以及因公路运力的扩张，铁路一些办理综合业务的小站由于旅客上下车及换乘人数，货物到发、中转行包量下滑，已不具备办理客货运的价值，导致大量沿线四、五等小站的站房及货物仓库闲置，甚至废弃。此类现象在路网中起联、辅作用或为某一区域服务，具有地区运输性质的等级铁路中由为突出。

（三）高铁新站开通，普速站房闲置

由于建设城市综合交通枢纽的规划要求，高铁站房设计时已将普速场、高速场旅客及后期增长因素进行了综合考虑，充分安排了候车、乘降空间。铁路高速场与普通场并行运营的地、县级城市车站，为了控制变动成本，基本上采取了两类旅客共用站房分线进站台的客运组织方式。此类城市的普速场站房在高铁开通之际基本就处于关闭的况态，虽然车站在春运期间有启用普速场站房的需求，但由于大额的整治费，以及零时配备客运人员难度较大，因而基本放弃了对闲置站房的启用。

（四）货运量下降，造成部分货场闲置

中国地大物博，铁路一直都是国家经济发展的命脉。曾几何时，铁路货运一车难求，然而通过一二十年的发展，截止2016年末全国高速公路总里程已突破13万公里。我国公路物流运输已经发展出较为完整的体系，全国货物运量的95%都是依靠公路运输。纵观铁路货运现状，由于改革起步较晚，货运品种不断丢失，主要保留的运输品类还剩大宗物资，煤炭、钢铁、粮食等。

第一，从发改委公布的数据来看，截止2016年铁路货运量已连续下跌五年。2016年下半年由于公路治超，数据虽有企稳态势，八月开始重现增长，但整体形势仍然不容乐观。煤炭矿产等大宗商品运输量占比超过了铁路总运量的50%，铁路运输品类集中且单一。随着中国的产业结构升级、产品结构调整，铁路运输货源单一这种系统性风险，已体现在在铁路货场利用率逐年降低的数据上，由此导致的货场闲置值得我们分析思索对策。

第二，早期为运输煤炭等矿产资源，兼顾小站客运而建设的部分支线，由于线路等级低，且不能很好地与周边铁路网对接，客货运量呈现逐年萎缩。汇集了停止办理客运、货物到发量降落谷底等不利因素，沿线小站的站房、货场闲置严重。

第三，随着城市政建设的逐步推进，大中型城市内的货场受大货车禁行以及水泥、煤炭不准在市区卸车等政策影响，货运量逐渐萎缩，停办和搬迁已经迫在眉睫。相关站场房屋、仓库及场地已经出现了部分闲置的情况，其房屋及场地如何再利用值得探索。

第四，由于当地路政规划及资金需求较大的原因，部分中小车站出入货场的道路、桥梁等级不高，限制了大型车辆的进出。货主为控制短运接驳成本，从而转向公路运输，造成一些中小货场有市场却接不了大宗、批量货物，导致货场空置。

（五）铁路退出社会化职能后，大量房屋闲置

由于历史的原因，铁路点多线长，只要有铁轨的地方就有铁路职工，但铁路所经之处，许多地方鲜有人烟。在当年那种公共服务设施覆盖面不广，且严重供不应求的情况下，为解除职工后顾之忧，就必须解决职工的现实生活困难，比如子女入托，入学，就医等等，因此建设了大量社会性、福利性的房屋。社会发展到如今，物质财富已极大的丰富，应由社会统筹的公共服务职能已从企业退出，该类型房屋、场地大部分已伴随社会化功能转移至地方的同时，“陪嫁”了出去，余下无法使用的资产留在了铁路。

第一，N路局尚存沿线铁路小学房屋57处，计3万平方米，校舍大都在七、八十年代建造。铁路逐渐退出社会办学后校舍闲置，目前校舍有的被铁路单位调用、有的当作职工安置房、有的作为经营性用房出租，但大部分处于闲置状态。原铁路技校撤销，因所处地理位置所限，校舍全部闲置，保存状态较差。

第二，众所周知，民兵训练曾几何时也是铁路工作的重要组成部分，直至80年代，国家还在严抓民兵训练基地、战备仓库的建设，铁路战备仓库及民兵训练基地都建设在远离城镇的区域，如今该类房舍闲置严重。

第三，2016年，国家出台政策要求国有企业不再承担与主业发展方向不符的公共服职能，正在积极推进“三供一业”的分离移交。在历年的城市化改造中，部分职工家属区的供水、供电、供热已接通地方设施，铁路局为家属区配套的生产用房正陆续退出使用，如加压泵房、水塔和粮站等。

（六）其他闲置原因

铁路的资产可谓家大业大，生产用房闲置的原因林林种种，除去以上较为典型的现象外，还有其他各种原因如：站房设计超出运能运量，造成部分货物仓库建成就因没有货源，从未使用，长期闲置；根据国家反恐防爆工作要求，对车站广场进行封闭管理，影响了部分站场房屋的对外租赁；国家政策收紧后，候车VIP服务区停用，处于空关状态等。

（七）生产房闲置未开发，管理层面的问题

1.缺乏完善的资产管理制度。由于行业的特殊性，铁路企业负责人的工作重心，主要是放在安全生产上，经营创效工作历来是放在安全工作之后。资产管理工作相对复杂，无固定套路，而资产管理制度的建设有严谨性、科学性的要求，铁路企业负责人往往为了安全生产无暇他顾，在建立完善的闲置资产管理制度方面，先天投入不足。又因为现有规章对闲置资产管理、处置、利用等未能全面涉及，导致管理制度的约束机制不够，资产管理人员在心理上对资产开发利用有所懈怠。

2.市场开发的人才短缺。众所周知，铁路企业从主要负责人至中层管理者，学历大都是铁路各运输专业，任职经历都是从一线生产岗位逐级提拔，极度缺乏系统的市场经营管理经验。由于从事经营管理岗位的人员经常因工作变化而调动，以及缺乏完善的资产管理制度，资产利用体系建设滞后等原因，造成一些有经验的经营管理者离职后，个人积累的资产开发方式、方法没有形成制度，好的经验没有留下。闲置生产房的开发利用工作常常处于无人管、不会管的状态中。

3.权责问题不够明确，管理缺位。通过对铁路企业特点的分析，可以知道企业员工人数众多，规模较大，管理体系相对混乱，极易衍生出权责问题，如：民兵训练基地使用功能已渐渐弱化，各地区的民兵训练基地已长期不用，作为设施使用者的路局武装部由于没有经济利益，根本没有内生动力去搞经营开发；作为基地实际维护者的房建段，虽然每年都发生大量的维修支出及看守费用，但由于资产的所有权不在本部门，想去开发经营却又鞭长莫及、师出无名。由于企业内部机构复杂，产权不清，权责不明确，无法将资产管理责任追究到哪个部门或哪个人，也是资产开发利用动力缺失的原因。

4.缺乏统筹和调节机制。可以发现，一部分生产房闲置现象是因建设规划时期盲目性造成的。规划不细致，设计没有深度使得单位之间生产房不足与闲置并存。又由于没有建立资源共享机制，铁路局内对资产调配缺乏规范科学的管理，部分单位闲置的生产房没有得到充分利用，有的甚至长期处于闲置、半闲置状态。缺乏统筹和调节机制造成的房屋长期处于闲置状态的现象，在机构改革、撤并站段的地区中大量存在。铁路系统内一贯存在重生产、轻经营的思想，财务管理上没有具体的闲置资产使用考核指标，对闲置资产的使用效率缺乏监管和考核，对决策不当或管理失误导致的损失浪费没有追究责任，致使用站段领导对闲置生产房管理认识不足、重视不够、缺乏推动。加之闲置资产被分割在各部门封闭运行，不能随铁路发展作相应调整流动，致使资产闲置与短缺并存。

四、铁路闲置生产房开发、利用、管理应采取的对策

（一）从思想上、制度上重视铁路闲置生产房开发管理

生产用房是铁路生产大联动机的重要组成部分，加强闲置生产房利用管理是铁路局各管理单位的重要职责。加强闲置生产房管理，需要各级管理单位的配合与支持，必须进一步扩大宣传，提高认识，加强路局层面对这一工作的直接推动和领导。要加强制度建设，明确各站段在资产管理中的职责、范围、权限、程序等，降低资产开发的内在阻力，推动闲置生产房开发利用的顺利开展。要制定出有利于开发利用闲置生产用房的优惠政策和措施，保障开发利用闲置资产单位的权益。

（二）建立闲置生产房信息库

充分利用开发现有闲置生产房资源，建立一套行之有效的管理体系不可或缺。实现管理目标，前提工作是要取得完整清晰基础数据。为推进这一目标，铁路局需全面细致地对各地区各单位的闲置生产用房进行清查建档，建立闲置生产用房信息库，促进信息交流，形成一个迅速及时、范围广泛、可随时查询闲置生产房状态的信息管理系统，从而实现资产优化配置。通过信息库可因地制宜地确定开发利用方向，从而增强闲置生产用房开发利用的统筹性、合理性、针对性，有效地防止资产错配及闲置。

（三）探索各站段间生产房调剂和共享机制

铁路各企业间的运输资产专用性较强，相互之间独立使用，但生产房此类资产通用性较强，属于活跃性资产。随着铁路运输内外部环境的变化，铁路局内部不同单位产生闲置生产房是正常的现象，盘活闲置生产房最重要的工作是向内看，在内部找需求。这就要求职能部门建立起闲置生产房调剂和共享机制。如：一些站段生产房不足，希望从本地区有闲置房的单位调配，但由于管理体制的缺失，需要单位之间、主管部门领导之间、路局系统之间多重协商审批，甚至铁路局长出面进行协调。因此，如何挖掘内部潜能，解决供求矛盾，适应生产发展的需求，笔者认为管理方应从以下几方面重点切入。一是组织各部门积极探索建立生产房调剂和共享机制，从内部控制层面提出解决方案，消除内部单位间宁愿资产闲置在手，不愿流入他人之手的现象存在；二是资产管理指导机构要及时掌握下属各单位生产房的使用、富余、闲置、紧缺、需求等各类情况，进行科学组织、精准调配，使资产价值最大化；三是同地域的各单位可采用综合开发共用生产房方式，提高房屋利用率，如：对同一地区不同站段的工区可将职工伙食团用房、单身宿舍、文化休闲设施集中合并，通过改扩建闲置生产用房的方式来满足功能，避免重复建设；四是充分合并半闲置生产房、场地，消除一人占一间房，几人用一幢楼的现象，腾出的生产房及时进行经营开发。

（四）加大闲置生产房的市场开发力度

商品市场千差万别、竞争激烈，而闲置生产房的开发更加考验经营管理者的智慧、勇气、判断力、决策力。搞闲置生产房的经营开发可不是坐在家中，等需求者上门询租，然后签一份合同就办妥这么简单。经营管理者需要知道我有什么样的闲置生产房、房屋场地租赁市场有什么需求、我能提供出什么样的房屋，只有搞清楚这些条件，才能调配好现有资源，主动出击寻找商机。企业盘活闲置生产房另一方面重要的工作是向外看，在市场中找需求，其手段、依托的形式也可以多种多样。一是生产房外出租。可以考虑将相对规模大、资源丰富的闲置生产房，整体进行包装，跨地区、跨行业、跨部门进行招租，招租的对像应该是资质高、信誉好，有长期经营规划的企业；对于零星分散在沿线小站、地域偏僻的闲置生产房，不应仅仅考虑出租的利得，更要关注出租后可以减少多少看护管理费用的支出，故此类闲置生产房能租尽租，在租金上可不做过多的苛求。二是对外投资。对于大型的综合类房屋场地，如闲置的学校、厂房，铁路企业可以考虑以资产做价，对外搞合资经营，共同开发。此种方式既提高了企业资金利用率，又减少资产闲置造成的损失。三是对外托管。此种托管是指企业将资产经营权以契约形式作出全部或部分让渡，也就是说，企业将闲置房屋资产交给托管公司经营，进行专业化管理，双方以契约形式约定，在一定条件、一定期限内实现托管资产的保值增值及完整。

（五）完善考核与激励政策

建立完善的激励约束机制，不仅可以提高职工的工作效率，而且可以减少企业的综合成本，提升企业效益。因此明确考核与激励对象、职责范围以及激励政策，必能更好地确保闲置房屋价值最大化目标的实现。一是促使铁路运输企业在抓好安全生产的同时，又要抓好经营管理，必须明确铁路各单位的市场主体地位和经营责任，使其对闲置房屋有完整的经营处置权；二是优化完善激励约束机制，增强各企业在运输安全、运输效率、增收节支、提质增效等方面的责任感、主动性和创造性；三是全面制定出闲置生产用房开发利用整体工作目标，逐项分解落实，坚持按劳分配的原则，坚持兼顾效率与公平的原则，坚持一体化考核的原则，必须凸显增加了效益就要增长工资的理念；四是建立起闲置资产综合利用率指标、闲置率降低指标、收益率指标等整体性的管理考核体系，对闲置房屋开发成果实行量化考核，提升企业开发利用闲置生产房创收的积极性及责任感。