关于铁路基建项目竣工财务决算后审计的思考

王海旻

（中国铁路南昌局集团有限公司审计处，江西 南昌 330002）

近年来，由于国家政策导向，实施积极的财政政策，政府与企业对铁路基建特别是高铁建设投入巨大。“十三五”期间平均每年近5600亿元的铁路新线投资力度，中国铁路建设仍处在高峰期。随着投资规模逐年扩大，新建铁路陆续进入了项目收尾、开通、运营阶段。在铁路基础建设活动中，由于受到经济发展状况、公司治理结构、部门利益驱动等多方面因素影响，建设单位普遍存在只重视建设期各环节的经济事项，忽视竣工财务决算工作；不重视按时推进清理概算任务；竣工决算编制滞后、内容缺项；债权债务清理不及时；无法正式验收等诸多问题。本文结合2017年N铁路局已完成清概建设项目专项审计调查情况，对竣工财务决算后的发生问题的成因进行分析，并提出一些思考与对策。

一、铁路建设项目财务竣工决算基本情况

（一）铁路建设项目管理体制总体情况

铁路建设项目实行中国铁路总公司、铁路集团公司（或合资铁路公司）、建设项目管理机构三级管理。中国铁路总公司委托各铁路集团公司组织建设的项目，采用中国铁路总公司决策监督、各铁路集团公司组织建设的管理模式。同时建立各铁路集团公司负总责、参建各方各负其责的建设管理体制。

（二）铁路基建财务管理的主要内容

铁路基建财务管理主要包括：预算管理、建设成本管理、工程价款结算管理、竣工决算及资产交付管理、资金管理等。竣工财务决算工作质量依赖于铁路基建活动中财务管理执行的真实、完整、及时、准确性。

（三）铁路基本建设竣工财务决算的作用和意义

铁路竣工财务决算是资产管理的基础。管理机构应遵循合法合规的程序确定新增铁路资产价值，按实事求是的原则在竣工决算中体现项目建设成果。竣工财务决算书是资产交付使用的主要依据，是今后固定资产管理的重要保证。竣工财务决算总结了施工活动的全过程，也考评了项目执行情况，同时为管理机构开展的其他基本建设项目提供对比与借鉴。

二、铁路建设项目竣工财务决算后的现状、存在的问题及分析

（一）项目竣工财务决算编制及财政评审工作进展缓慢

2017年，N铁路局已完成清概的17个建设项目中，清概完成日距最终概算批准日时间最长的项目耗时71个月，项目平均耗时34.13个月；竣工决算完成日距初验完成日时间最长的项目耗时86个月，项目平均耗时41.60个月。铁路建设项目财务管理办法规定，建设项目管理机构在项目初验合格和最终概算批准后的3个月内，完成竣工财务决算报表编制上报工作，实际完成竣工财务决算的编制工作耗时与建设项目财务管理办法规定相距甚远。

N铁路局所有已完成清概建设项目中，无任何项目完成财政评审（绩效评价）建设程序。建设项目财务管理办法规定未完成财政评审（绩效评价）程序的建设项目，项目负责人、财务负责人不得调离，建设项目管理机构必须保留，资金账户不能销户。随着新建项目陆续建成投产，未彻底完工销户建设项目越积越多，增加了管理难度。

清概项目竣工财务决算编制及财政评审（绩效评价）工作进展缓慢问题产生的原因主要有以下方面：第一，随着经济的发展，建设规模扩大，建设项目积累增多，原来建设财务管理制度中的相关规定不再适应变化的形势，某些建设程序规定和标准已难以执行，但相关制度未能跟进修订。第二，项目建设组织管理体制发生了重大改变，现在普遍实行同一项目管理机构管理多个建设项目的新体制。项目管理机构建设管理任务繁重、机构精简、人员紧张，项目管理机构在最终概算批准后数个月内完成竣工财务决算的编制工作十分困难。第三，项目管理机构存在重视项目投产前期的施工管理，不太重视投产后，项目清概、竣工财务决算编制、财政评审（绩效评价）工作。且大部分项目竣工决算资料委托中介机构编制，中介机构基于自身的经济效益考虑，人力、物力资源投入不足，造成决算编制期过长。

（二）部分竣工决算项目存在表外未完工程

在竣工决算资料中，项目未完工程一般在《未完工程表》中列示。但建设管理机构仍存在《未完工程表》中未列示的表外未完工程（竣工财务决算反映投资已完成）。有些甚至已办理验工计价，更有甚者已经办理付款但实际未实施。

竣工决算项目存在表外未完工程问题产生的原因主要有以下方面：第一，项目管理机构为达成任务目标，虚报投资进度完成，违规办理验工计价和竣工决算，将未完工、未验工部分直接计入投资完成。《未完工程表》未完整列示统计事项。第二，建设规划调整，原项目无需实施或暂缓建设。第三，已列入招标内容，中标单位因客观条件限制无法实施，需交由地方相关单位实施的工程。

（三）部分项目合同外验工计价、超付工程款

基建项目合同外验工计价、超拨工程款现象不仅出现在建设期，在办理竣工财务决算前后期均大量存在。

部分项目合同外验工计价、超拨付工程款问题产生的主要原因有以下方面：第一，补充合同签订不及时，部分项目管理机构在变更设计下达、清理概算批复后，不组织施工单位及时签订补充合同；不是根据补充合同来办理后续验工计价，仅依据变更设计、清理概算等资料办理验工计价。第二，项目已开通运营后，项目管理机构对项目后期工作往往重视不够，料差调整、合同补签、验工计价核实、其他费用分劈等后期工作推进缓慢，导致验工计价不能及时办理,超拨工程款。第三，复杂变更设计方案需参建各方多轮次研讨，变更设计周期较长且存在边施工边办理变更设计的现象，已列入概算清理的变更设计因未批复而不能办理验工计价，导致施工单位资金紧张，因而超计价拨付工程款。第四，项目竣工财务决算办理过程太长，施工单位供应商、劳务队频繁催要工程款，为维护稳定，项目管理机构向施工单位拨付紧急维稳资金造成超拨。

（四）项目出资存在争议，地方政府资金长期未到位

调查中可以发现地方政府资金长期未到位的原因主要集中在“三电迁改”费的出资归属上。铁路基建概算一般将“三电迁改”工程措施费用列工程概算第一章，属征地拆迁费用。铁路工程招标一般将“三电迁改”、“三改”等工程费用纳入工程施工招标范围，由施工单位负责实施；工程措施费用以外的征地拆迁费用一般由项目管理机构征地部门或委托地方政府实施。现实操作中，省部协议签订的部分内容存在界属不清、权责不明的现象。随着项目实施，施工单位不得不垫付大额费用，资金来源问题干扰了项目的推进及竣工财务决算办理。

（五）管理机构撤销，项目存在资金安全风险

在铁路集团公司层面保存了一定数量的管理机构撤销项目。具体说就是已完成清概、完成竣工财务决算和全部资产移交工作，但仍保留结余资金及账号的项目。基本建设财务管理办法规定，建设项目没有完成财政评审工作前，管理机构及主要人员应当保留。但出于其他新线建设布局需求、人工成本考虑，项目指挥长、财务人员已实际调离，分别安置于其他项目管理机构，原机构实质上已不复存在。财务核算、资金管理工作由原财务部人员兼职负责，一个人既负责资金收付、登记账薄、财务报表工作，又负责保管财务印鉴章。财务核算、资金收支全过程无财务内部控制环节，不符合财务管理内部控制制度，存在资金安全管理风险。

（六）运营资产移交手续办理滞后

根据审计调查的相关数据统计，17项已完成清概建设项目，应向运营站段应移交资产超过千亿元，但实际移交率不足50%，存在运营资产移交手续办理滞后问题。原因主要可归纳为以下几个方面：第一，施工单位竣工决算资产移交资料编制不及时，不能提交财固-5表给资产接收单位签认。项目管理机构未及时收集设备接收单位签认的资产移交资料。第二，站段提出的接收设备施工质量问题，与施工方无法在合理的期间内有效解决，因而无法办理固定资产验收交付手续。第三，从法律上讲，合资铁路资产移交接收主体是合资铁路公司，站段不是资产移交接收主体，但现实操作中，施工单位、合资公司、站段在办理三方资产移交过程中，往往合资公司这一接收主体缺位，由站段与施工单位两方直接商讨工程缺陷补强、费用清算等事宜。此类资产移交手续办理较长、实物资产价值不明晰的问题，以及存在法律层面的风险。

三、加强铁路建设项目竣工财务决算后控制体系建设

（一）建立和完善项目清概后工作组织体系

近年来，铁路建设项目规模庞大，建设项目越来越多，竣工财务决算是一项复杂的管理工作。一个铁路建设项目对应建立一个项目管理机构的传统建设管理体制发生了重大改变，普遍实行一项目管理机构管理多个建设项目的新体制。在项目相继开工建设的情况下，项目管理机构普遍存在重视项目施工管理工作，轻视项目运营后的建设资金管理工作，加之机构精简人员紧张，导致项目建设项目清概后工作薄弱，产生一系列问题。项目清概的顺利完成是办理竣工财务决算重要基础。为了加强项目清概后工作，管理多个建设项目的管理机构应调整内设机构设置，配置或指定专门的部门或专门的人员负责项目清概后及竣工财务决算后工作，明确其工作职能、职责，授予其相应的职权，规范其工作流程及工作质量考核标准。

（二）重视项目竣工财务决算后资金管理工作

建设项目竣工财务决算后，项目管理机构或撤销或开工建设下一个项目，工作重点转移，从调查的情况来看，普遍存在竣工财务决算后资金管理薄弱问题。

地方政府建设资金长期未到位情况，项目管理机构应与地方政府有效沟通，解析铁路概算编制办法和招标规则及征地拆迁工作组织惯例，争取地方政府理解和支持，尽快解决地方政府建设资金长期未到位问题。

部分项目超拨工程款问题，项目管理机构应加强变更设计管理工作，争取变更设计及时批复，及时给施工单位办理验工计价，缓解施工单位资金压力，减少为维护稳定而向施工单位拨付紧急维稳资金情况的发生。

项目管理机构撤销存在资金安全风险的现象，项目管理机构撤销后的项目财务账册、银行账户应正式移交给一个常设机构或有后续项目的建设管理机构统一管理。

（三）有效实施债权债务清理

竣工财务决算后的一项重要工作就是债权债务清理。债权债务清理分为项目内部和外部的事项，包括应收、预付、预收款项；职工欠款；呆账处理等。债权债务清理工作主要是通过合同和财务账薄的清理，查明各明细项目的挂账原因，督促参建单位及时结算和报账手续；减少工程完工后的遗留问题，做到工完账清。项目管理机构要严控各种应收、应付款项的期末结余，督促相关人员及时办理结算和入账手续，期末及时对账，减少坏账损失的发生。对长期挂账的款项，应及时发出函证，积极催收，督促其办理结算，对确实未能收回或未能支付的款项，明确责任，阐明原委，形成清理报告后，进行账务处理。

（四）完善决算编制的内部控制措施

项目建设管理机构要强化内部控制意识，对竣工财务决算编报内部控制制度的建设和完善负总责。第一，设立专门机构，明确各部门、各人员岗位责任制度，是内控制度落实的基础。第二，要充分发挥建设项目工程技术人员、财务人员管理进职能，不断提高业务素质水平，确保竣工财务决算内控制制度得到有效执行。第三，完善建设项目全过程审价机制，确保结算工作及时、准确，予以提高竣工财务决算工作的质量。第四，定期组织内部控制制度的检查和评价，及时发现财务决算后期存在的问题、缺陷和风险，及时采取有效措施修正、补充、改进内部控制制度。

（五）建立《未完工程》表外未完工程项目销号管理制度

竣工财务决算中的《未完工程》表外存在未完工程项目是严重的管理漏洞，由于已列入工程投资完成，已入账变成施工单位应付账款，规避了工程实施、验工计价等管理环节，极有可能导致项目工程尾款支付错付、超付问题，甚至产生廉政风险。项目管理机构应严格执行铁路建设工程验工计价及竣工决算相关规定，未完工程不得办理验工计价，不得计入投资完成；已办理竣工决算项目表外未完工程，验工计价部门、工程管理部门、财务部门要建立台账管理，实行表外未完工程项目销号制度；相关工程尾款支付，要落实追责考核机制，杜绝支付表外未完工程工程款；确实不需实施的项目，可利用闲置建设资金调整计划，实施其它急需项目。

（六）完善资产移交工作机制

对于国铁项目，铁路集团公司要明确项目管理机构是承担施工质量问题整治修复的主体责任，要求项目管理机构履行督导施工单位及时整改整治修复责任，不能及时整改的要启动质量索赔程序。项目管理机构建立资产移交资料签认传递考核制度，对施工单位资产移交资料编制拖拉，设备接收单位签认送交项目管理机构延时的，要执行严格工作质量考核。

针对合资铁路建设项目资产移交手续办理存在法律层面问题。铁路集团公司应本着程序合法的原则，明确合资铁路资产应移交给基层站段，铁路基层站段与施工单位办理的经济事项接洽，需经合资公司复核认定；资产移交手续经三方确认后，相关资产经由合资铁路账务处理，实物资产由铁路基层站段依据托管经营协议管理。