浅析政府和社会资本合作模式下PPP引导基金的作用

杨银雪

（宁夏惠民基金管理有限公司，宁夏 银川 750001）

一、政府和社会资本合作（PPP）模式

“PPP即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，在政府监的督下提供公共服务。双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系。”

经济学认为PPP是基础设施融资工具和促进城市复兴与开发的工具。财政学认为PPP是财政投资新模式，能够减轻财政压力，提高财政管理水平。法学上认为PPP是一种契约关系，提高了社会治理的法制化程度。总体上PPP可以理解为以下两个方面。

（一）PPP是资源配置的新模式

传统思维认为只有市场和政府两种资源配置模式，提供公共服务是政府的单边责任，只能交给政府通过财政收入为公共服务提供财力支持。经过发展人们认识到部分既有市场性于又有公益性的公共服务领域，可以扩大市场的作用。认为应有市场、政府、政府与社会资本合作三种资源配置模式。更加充分的发挥市场作用，有利于提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（二）PPP是国家治理的新模式

公共服务项目情况各异，为应对不同情况和风险，PPP将公共服务的责任合理分为政府、市场和社会合作共同承担，政府和社会根据自身优势，承担各自擅长的责任。为了促进政府与社会合作长久稳定，政府与社会之间地位平等，共同治理，收益共享。通过共建、共治与共享完善了社会治理体系，提升了国家治理能力，是国家治理的新模式。

二、中国PPP基金

中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金简称中国PPP基金，是由财政部发起经国务院批准，根据《政府投资基金暂行管理办法》的要求设立的私募性股权投资型政策引导基金。作为社会资本方专项支持基础设施和公共服务领域项目，鼓励和引导社会资本和金融机构投资、参与PPP项目。

（一）历史沿革

2016年中央政府工作报告提出“完善PPP模式，用好1800亿元引导基金”，2016年3月中国PPP基金注册成立，注册资本1800亿元。

（二）基金架构

中国PPP基金是公司制基金，采取直投+母子基金的架构。设立了中国PPP基金管理公司，注册资本1.8亿元。受中国PPP基金委托，采取市场化运作模式，承担投资PPP项目尽调、风险评判、投后管理、退出等工作，保障PPP基金稳健高效运行。

（三）资金来源及特点

中国PPP基金为体现财政资金的引导和撬动作用，引入了社会资本作为股东，由多家银行、保险等机构共同出资。资金均为自有资金，具有投资期限长、使用规范、市场收益的特点。

（四）投资方式

中国PPP基金以PPP项目公司为主要投资标的，通过股权和债权两种方式投资，其中股权投资同股同权，以项目公司分红、股权回购或转让、资产证券化、IPO、项目公司清算获得收益和退出。

（五）基金的作用

中国PPP基金主要作用是以其国家、财政、股东的背景协调政府方和社会资本方重诺守信，引导社会资本投资国家重点建设、幸福产业、农业等领域PPP项目；以中立的身份和专业的团队参与PPP市场的诚信体系建设，推动PPP项目各参与方合规运作；通过规范运作和与金融机构联动机制为地方政府、社会资本发起、承接PPP项目增信，提高金融资本吸引力，降低项目融资难度和成本。

（六）PPP基金优势

1.PPP基金的设立，有利于调整经济结构，引导逐利的金融资本支持公共服务领域，促进经济均衡发展。

2.银行目前认可的PPP项目合格财务投资主体仅有中国PPP基金和保险股权投资计划基金。在严格的金融监管政策下，项目资本金要求穿透审查，不允许债务性资金作为项目资本金，且不允许资金期限错配，收紧了银行PPP项目融资。然而监管机构在制定政策时综合考量了政府引导基金在去杠杆、支持实体经济上的重要作用和对政府引导基金的政治支持，明确了“创业投资基金、政府出资产业投资基金的相关规定另行制定”。

三、PPP目前存在的问题

（一）PPP项目分部不平衡

东部地区PPP项目多、规模大，西部地区PPP项目少且体量小。地方政府对PPP的理解参差不齐，担心形成地方政府隐形债务，对PPP模式敬而远之。

（二）PPP项目不规范

一是“两评一案”水平不高，二是一些不宜采取PPP的项目包装成PPP，三是重建设轻运营的情况不少，四是存在PPP项目库信息和融资材料不实的情况。

（三）中国PPP基金投资进度不及预期

中国PPP基金实际到位1300亿元，由于缺乏好的投资项目，虽然累计决策投资项目超过100个，投资额超过500亿元，但仍有700亿元资金闲置。

四、相关解决措施及建议

（一）提高“两评一案”水平

在审核“两评一案”时应切实关注测算是否准确（特别是现金流测算）、风险分担是否合理。目前完全政府付费类的PPP项目逐渐减少，PPP项目现金流就是PPP项目的血流，决定了PPP项目的生死。

（二）加强PPP人才建设

由于PPP项目专业性强、涉及面广，应进一步加强PPP领域人才的培养，鼓励高校等机构开展培训，加强从业人员交流。

（三）应当加大PPP政策和中国PPP基金的宣传

想要发挥好PPP作用，首先应对PPP有足够的了解和正确的认识。应充分通过新媒体、行业交流、项目推介会的方式，提高政府及社会资本对PPP的认识。

（四）注重“小而精”的PPP项目

结合当地特色产业，注重推进农业、扶贫和幸福产业等方面小而精的PPP项目。平衡好PPP支出规模，把钱用在刀刃上，增进人民的幸福感。

（五）完善PPP政策顶层设计，推进PPP立法

完善PPP在税收等方面的配套政策。

五、结论

笔者认为政府和社会资本合作（PPP）作为我国经济发展战略部署的一项重大举措，已成为完善公共服务供给和支持实体经济发展的重要模式，是符合十九大和全国金融工作会议精神的，应该坚定不移的推进下去。中国PPP基金作为唯一国家级引导基金，对引导社会资本支持国家重点领域和重大工程建设、科技创新和战略性新型产业、一带一路、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重点建设PPP项目起着不可或缺的作用。随着资管新规、基金流动性管理办法等政策的发布，PPP项目投资将更加规范、健康发展，我国PPP事业将会迎来一个更加清朗的天空。