对实施“穿透式监管”的思考

曾小强

（中国人民银行白银市中心支行，甘肃 白银 730900）

一、当前金融监管存在的问题

（一）部分领域存在监管“缝隙”

我国现阶段实行的是金融分业监管体制，更多注重机构监管，容易造成单一监管部门监管面过窄现象。同时，在地市级及以下区域，监管重心主要侧重于银行体系。2018年《国务院机构改革方案》虽然调整组建了中国银行保险监督管理委员会，地市级监管范围扩大至了保险业，但证券监管尚未有效覆盖。另外，按照职责分工，地方其他类金融活动、准金融机构业务等应由金融办或机构批设部门监管，而实际操作中地方政府相关部门重牌照管理、轻行为监管，监管职责未有效发挥，因此导致存在监管“缝隙”、监管“真空”，一些机构或金融活动游离于监管之外。

(二）金融统计信息共享困难

现有金融业统计数据信息加工普遍采用逐级采集汇总、分级产生数据的工作机制，基于数据可获得性、数据标准化、统计信息系统安全稳定等因素考虑，普遍未设立与交易对手金融行为、金融活动相关的统计指标，数据的通用性、开放性、后期可加工能力不足。另外，银、证、保等各部门对自身生产的信息数据也往往以信息敏感、数据保密等为借口，影响信息交流共享的及时性、全面性，信息不对称问题仍然存在。

（三）金融产品信息披露不充分

由于现阶段我国金融投资者、消费者的整体金融素养水平还偏低，不能有效识别交叉性金融业务的风险性，另外一些金融机构在发展业务时注重宣传产品高回报率，对风险提示不充分，也没有开展投资者风险承受水平测试，使得投资者风险意识普遍不高。签订风险提示书时，不能客观的解答客户疑问，总是以“监管部门规定”、“这只是一个形式”等应付解释，金融机构基层销售人员及金融消费者事实上不清楚其产品的运作模式、资金去向、收益方式。在信息披露上，金融机构在产品运行期内也未就产品经营情况、收益率、存在问题等情况与客户进行及时有效的沟通交流。

二、实施“穿透式监管”的方法或手段

（一）明确“三个结合”的监管思路

树立“穿透式监管”理念，针对当前金融业务跨界现象层出不穷，不同类型机构间交叉业务存在监管盲点，机构监管理念下面临监管真空、监管套利，影子银行业务与金融机构业务相互交织等问题，建议明确机构监管、功能监管与行为监管相结合，宏观审慎监管与微观审慎监管相结合，系统性监管与区域性监管相结合的“三结合”监管思路，制定相应的金融稳定协调机制和工作程序，进一步强化信息共享，有效解决监管归属划分不明、监管利益互相冲突等问题，合理界定中央与地方的金融监管职责和风险处置责任，发挥好协同监管的积极作用。

（二）探索利用大数据、区块链等技术开展智能监管

运用大数据技术对金融风险进行线索发现、跟踪、监测预警，运用区块链技术对多层嵌套、杠杆不清、套利频繁等潜在金融风险进行识别与监管。实现智能化数据监管，首先要解决银行、电信、公共事业单位和政府相关部门间的信息共享问题，打破信息垄断。其次要解决信息处理平台问题，建立一个第三方大数据处理机构，负责对大数据信息统一进行收集、整理，并进行信用评分、发布评分结果。再者要解决大数据处理能力问题，依托搜索引擎、云计算、数据挖掘等新一代互联网技术，建立可靠安全的大数据监管处理模型，精准实现数据的抽取、集成、分析、解释等处理任务。

三、实施“穿透式监管”的政策建议

（一）建立非现金交易统计分析机制

人民银行根据现有金融机构编码进行扩充和完善，建立全金融机构编码系统，范围包括银行、证券、保险及各类新型金融交易机构，通过资金用途、交易类别等划分机构类别，建立包括机构代码、当前交易机构、资金来源、资金去向、资金用途等内容的规范性机构交易标准。同时，建立包含交易机构双方对应的金融机构编码、交易名称、交易金额、交易数量、交易性质和其他交易信息的标准数据接口格式，统一数据上报格式。当交易双方发生交易时，交易系统实时向人民银行非现金交易统计监管系统提交交易信息，监管系统根据交易双方各自提交的信息对数据自动进行分析比对，通过交易双方信息是否一致来判断交易是真实还是虚假，进而掌握资金的全流程运转情况，使资金流向透明化、可控化。

（二）建立交易数据反馈查询机制

人民银行非现金交易监管系统完成对交易双方提交的交易数据真实性核对后，为不同服务对象提供数据反馈和查询服务。一是与银行、保险、证券、工商等不同的监管机构机建立常态化的数据反馈机制，根据监管需求提供有关数据，便于监管机构实施有效监管，及时掌握资金的使用情况。二是为客户开通数据查询功能，投资者可在一定权限范围内查询自己的交易及资金情况，及时掌握资金去向，为保障资金安全提供依据。同时，也可探索利用人民银行支付系统、账户管理系统、大额可疑交易监测系统，对跨行业、跨市场的资金进行规模和流向的监测分析，实现对资产管理业务的全流程监控和风险在线监测。

（三）建立金融风险评估预警机制

各金融机构监管部门应当建立完善事前预警、事中管控、事后监控“三位一体”的风险信息预警防控体系，对金融机构特别是金融集团的关联方之间的资金往来进行穿透核查评估，在识别出苗头性、倾向性异常线索时，及时向相关机构发出风险提示，以防止金融机构与关联方进行违规交易，切实防止风险扩大蔓延，实现风险事项的早发现、早预警、早处置。

（四）建立金融业综合统计系统

以法律形式明确相关机构数据报送义务，将银行、证券、保险相关数据及非法集资、影子银行和互联网金融产生的交易信息全部纳入金融统计数据监测平台，按照数据报送机构级次和属地管理原则，分级次反映上传数据，实现涉及数据指标限时的录入和自动审核，设置数据警戒域值并实时进行重点提示，监管部门结合重点提示对涉及机构或数据源进行跟踪监测。