基于乡村振兴战略视阈的农村土地流转问题分析

郭晨浩

摘 要：本文基于乡村振兴战略的视阈，分析了实施乡村振兴战略过程中推进农村土地流转的必要性，以及西安市农村土地流转工作发展现状及存在的问题，并针对存在的问题，从完善法律法规、规范流转程序、培育中介市场、强化监督管理、促进劳动力转移、健全社保制度等六个方面提出了对策建议。

关键词：乡村振兴战略 西安市 农村土地流转

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，强调：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。”土地问题是实施乡村振兴战略的重要载体，也是影响乡村振兴战略成败的关键问题。当前，伴随城镇化的日益发展，越来越多的农民脱离土地进入城市，农村土地流转问题愈来愈凸显。土地流转在推动农村经济社会发展的同时，也存在诸多不足与问题。对此，在乡村振兴战略实施过程中，如何有效解决农村土地流转过程中存在的问题，成为深入贯彻党的十九大精神，促进农业农村现代化的关键因素，亟待对此进行深入探讨和研究。本文针对西安市经济社会发展对农村土地制度改革提出的新要求和新任务，从乡村振兴战略的视角研究农村土地流转问题，并从理论和实践层面对促进西安市农村土地流转工作提出对策建议，进而助推西安市乡村振兴战略的实施和农村经济社会全面进步。

一、实施乡村振兴战略过程中农村土地流转的必要性分析

实施乡村振兴战略要求推进农村经济、社会、文化、环境等整体工作全面协调发展，与建国以来我国传统的农村发展战略相比，乡村振兴战略更加突出了协调发展和以人为本的特点，改变了以往偏重农村经济增量的发展模式，将发展的重点转移到促进农村经济社会全面协调和美丽乡村建设上来。实施乡村振兴战略是一个系统工程，既需要加大对农业生产的不断投入，进一步调整农村的产业结构和布局，也需要对农村土地资源进行优化整合，实施土地集约化和规模化经营，更需要不断提高农村土地的经济效益。因此，从这个意义上来说，推进农村土地流转是实施乡村振兴战略的必然选择。

实施乡村振兴战略需要逐步打破城乡地域局限性，进一步整合城乡土地资源。家庭联产承包责任制主要是以农户个体为单元的土地分散式经营模式，不可避免的造成农村土地经营出现零散和碎片化的问题。近几年，随着农村大量劳动力到城市外出务工经商，农村出现了土地撂荒、农业用地闲置与宅基地利用率低等问题。在这种情况下，土地流转就成为解决这一问题，提高土地使用效益和增加农民收入的一种有效途径。在实施乡村振兴战略的过程中，一部分农村青壮年劳动力会继续进城外出务工经商，同时，一些进城外出务工的农村青壮年劳动力也可能会在“乡村振兴战略”广阔发展前景和良好政策环境的吸引下，返回到农村继续从事农业生产。这种农村青壮年劳动力的“双向流动”使得农村土地流转工作显得更为迫切。

此外，目前西安正在大力推进国家中心城市建设和国际化大都市建设，大量的农村人口将逐步城市化，迫切需要深化农村土地制度改革，有效推进农村土地流转工作，盘活农村土地存量，提高农村土地使用效率和集约化水平，优化城乡土地资源配置，缓解城市建设用地供需矛盾，为西安加快发展提供土地资源保障。

二、西安市农村土地流转工作发展现状及存在问题分析

西安市高度重视农村土地制度改革问题，在科学规划利用土地、严格遵守耕地保护制度、严令限制农村土地流转用途的基础上，按照中央和陕西省的要求，循序渐进地推进农村土地流转工作。从2014年开始，西安市先后在高陵区、蓝田县等8个区县开展土地流转试点工作。通过制定土地流转相关政策法规、构建土地流转交易平台等多项举措，引导和规范农村土地流转工作。

通过近几年的工作实践，西安市农村土地流转工作取得了一定的成绩，也积累了一定的经验。但是总的来看，目前西安市农村土地流转工作在政府的重视程度、整体规划、经营主体的思想观念和综合素质、流转程序规范性、社会化服务体系等方面仍然存在不少问题，影响了土地流转工作的深入推进。具体来说，目前西安市农村土地流转工作主要存在四个方面的问题：

一是政府对农村土地流转工作缺乏科学的规划。目前西安市有关部门就如何进一步推进农村土地流转工作，还缺乏周密的顶层设计和有效措施，尚未建立起与国家中心城市和国际化大都市相适应的农村土地流转体系，在有的区县还不同程度的存在着对农村土地流转工作重视不够、谋划不够、监管缺位的问题。

二是农户土地流转观念陈旧。长期以来，受传统观念的影响，许多农民在思想深处形成了将土地作为生存之基、延续之根的观念和“恋土”情结，尤其是地处八百里秦川、关中腹地的西安市的农民，这一观念尤为明显。虽然西安市目前农村大量的青壮年劳动力都在进城务工，但他们中的许多人依然认为土地始终是自己的“根”，不管走多远，土地都是将来告老还乡、重返家园的保障和退路。在这种思想观念的作用下，一些农户宁愿土地粗放经营甚至被闲置或撂荒，也不将土地进行流转。

三是土地流转程序不规范。西安市目前土地流转仍以私人主导模式为主，农民相互之间多以口头协商的方式约定流转事项，既不签署规范的书面合同或协议，也不及时向村委会和镇政府有关部门报备。既使有的农户之间签署了土地流转合同，合同往往也很简单，内容不翔实，而且格式也不规范，尤其是对土地流转双方的权利和义务以及违约责任没有明确的约定和要求。正是由于土地流转过程当中合同不健全，程序不规范，导致近几年西安市有关土地流转问题的矛盾和冲突频频出现。

四是土地流转机制不完善。目前，西安市有些区县没有农村土地经营管理站，这种专门的土地流转指导和管理机构，也缺少土地流轉中介服务组织，尚未形成统一规范的土地流转市场，影响了土地流转工作的顺利进行。

三、推进西安市农村土地流转的对策建议

（一）建立和完善相关法律法规

法律法规是农村土地流转的根本依据和切实保障，所以要有效推进农村土地流转工作，就必须首先建立健全相关法律法规。应根据十九大报告对农村土地改革的要求和国家《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》精神，结合西安实际，制订相应的法律法规。通过这些法律法规，进一步明确界定农村土地的产权关系；进一步明确约定农村土地流转双方的义务和权利；进一步明确规定农村土地流转的办法和要求。

（二）规范农村土地流转程序

在土地流转过程中无论采取何种模式，都应该做到流转程序合法、合规、合理，尤其是不能以口头约定代替书面合同。签订合同时对流转期限、流转价格、流转土地面积、权利和义务等相关条款应尽量完善、详尽、准确、明确地予以表述，对流转过程中可能出现的特殊事项要有预案，而且应在合同中进行明确的约定。若要解除或变更合同，要严格按照国家有关文件要求依法規范处置。同时，还应聘请法律顾问，建立义务法律援助平台，在为农民普及土地流转相关知识的同时，为农民出谋划策、解疑释惑、解决困难等。

（三）培育农村土地流转中介市场

市场化流转是未来农村土地流转的必然趋势。西安市目前的土地交易市场发展还不够健全，明显落后于东部沿海地区。随着西安市经济社会的发展对土地流转工作的需求，有关部门必须坚持与时俱进，有针对性的探索建立完善能为全市农村土地流转提供个性化服务的土地流转中介市场，着力促进土地流转工作公开化和科学化管理，合理分配和有效平衡土地流转过程中各方的利益，切实解决目前西安市农村土地流转市场信息不对称、流转过程不公开、交易程序不科学的问题。

（四）强化农村土地流转监督管理

西安市各级政府部门应当各负其责、恪尽职守、履职尽责，切实肩负起对农村土地流转工作的引导谋划、协调推进、监督管理的责任。首先，加强对土地流转工作的“事前”监管。严格区分农田农业用途，严控土地流转的用途和数量，严守基本良田的“红线”，确保粮食生产基本用地需要；其次，加强对土地流转工作的“事中”监管。要对全市各区县、乡镇有关土地管理部门的相关工作人员的行为进行监管，确保工作人员依法依规、公开公正、科学合理实施土地流转工作，防患于未然，避免在土地流转过程中出现工作偏差和失误；再次，加强对土地流转工作的“事后”监管。要延长“监管链条”，对流转行为要跟踪监管，尤其是对在流转过程中出现的各类纠纷和一些苗头性问题，要及时干预、依法处理、公平仲裁，确保每宗农村土地流转行为都能做到合法、合规、合理、合意。

（五）促进农村剩余劳动力转移

一是健全城乡平等的劳动力社会化服务体系。建立城乡统一的劳动力市场体系，改变现有的城市与农村相互割裂的劳动力市场限制，为进程务工的农民工提供与城镇居民平等的就业机会和竞争环境，促进农民工与城镇居民同工、同岗、同酬。

二是加快推进西安第二、三产业的发展。利用西安的资源优势大力发展现代农业、农产品深加工、农业观光等涉农产业，以及旅游、商贸、物流、金融、保险等非农产业，扩大就业领域，增加就业岗位，切实解决农村剩余劳动力再就业问题。

三是加大对农村劳动力的教育培训力度。通过提高农村劳动力的综合素质，在为农村土地流转创造有力条件的同时，也为乡村振兴战略的实施提供人力资源支撑。

（六）建立健全农村社会保障制度

就当前西安市农村发展的实际来看，要进一步推进农村土地流转工作，就必须根据西安市经济社会发展水平，进行综合配套改革，建立健全农村基本社会保障制度，从而化解农民进行土地流转的后顾之忧。首先，进一步完善农村养老保险和医疗保险制度。应进一步加大资金投入，逐步建立健全城市居民、城市职工、农民、农民工等的养老保险和医疗保险制度的对接统一，提高农村养老和医疗保障水平；其次，加快推进城乡一体化的户籍制度改革。应借助乡村振兴战略的实施，加快形成城乡统筹发展新格局，逐步打破城乡壁垒，建立城乡统一的户籍制度，促进农村人口城市化，使农民能够真正实现从“农民”身份向“市民”身份的转变，助推农村土地流转。

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