全面完善广西高校预算执行管理的探讨

张永

【摘要】随着高校教育经费的大力投入，如何加快财政资金执行进度，减少财政拨款的结转结余，提高财政资金的经济效益，已成为高校迫切需要解决的重要课题。文章通过对一般公共预算执行情况及影响进行分析，从高校内、外部因素探讨预算执行存在问题的主要原因，并进一步提出加强预算管理的对策和建议，旨在全面加强预算执行管理，提高预算执行进度。

【关键词】高校；财政资金；预算执行进度

【中图分类号】G647.5

为了推动落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》以及《广西壮族自治区中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》等文件精神，广西近几年加大教育投入，高等学校的教育经费逐年呈现较大的增长，从2018年教育厅的预算批复来看，收入预算达到上亿元的高校有21个，有的单位甚至达到二十多亿元。随着资金总量的增长，资金的投入使用愈加复杂，财政拨款使用的规范性要求更加严格，如何保证资金的使用合法合规的同时，加大提高预算资金的执行进度，减少财政拨款的结转结余，提高财政资金的经济效益，已成为当前教育系统迫切需要解决的难题。

一、一般公共预算执行情况及影响

从一般公共预算支出项目分类执行情况来看，高校预算执行偏慢主要集中在项目资金上，对各个单位的资金使用影响非常大，是主要矛盾。

（一）预算执行总体情况

1.月度支出进度不均衡

根据调查统计，高校各月度财政资金支出进度很不均衡，基本上存在与序时进度不匹配的问题，且年底支出相对集中。有的高校11～12月份两个月份的支出占全年总支出的40%，年底集中突击花钱的现象比较严重，各月份支出进度均衡性较差。特别是一些政府采购项目，集中年底统一报账，造成年底资金支出急速增长。

2.年度预算完成率偏差较大

从高校各年财政支出进度来看，年度预算完成率偏差较大。一是一般公共预算支出总体水平偏差较大，各年完成进度不统一；二是项目支出进度执行率较低，且各年完成进度相差较大。以A院校为例，2013～2017年一般公共预算支出进度分别为78.67%、75.79%、69.45%、88.29%、94.31%，各年支出水平相差较大，2013～2016年远远未达到公共财政预算支出执行进度全年不低于95%的总体要求。另外，从A学院项目支出情况来看，其严重影响一般公共预算全年执行进度水平，2013～2017年项目支出进度分别为71.51%、69.57%、64.17%、86%、93.1%，经过各年对比分析，很明显，项目支出进度是一般公共预算支出进度的决定性因素。

3.项目预算支出缺乏精细化管理

从2013～2017年各高校下达的项目经费来看，项目支出执行进度比较低下。以A学院为例，2013～2017年平均进度只有76.87%。从项目部门经济分类名称来看，部分项目资金未进一步细化，致使执行过程中人为划分的主观因素较大，或者笼统归集到“其他商品和服务支出、其他工资福利支出、其他对个人和家庭的补助”等科目名称下，导致部门决算时“其他商品和服务支出、其他工资福利支出、其他对个人和家庭的补助”等科目金额严重超出30%的要求，也加大项目预算执行控制的难度，容易出现偏离年初部门预算的情况。

4.項目资金结转结余问题突出

由于项目资金在部门预算编制过程中，业务部门对预算项目缺乏科学的论证，中长期规划考虑不周，重立项、轻管理的问题比较严重。目前项目经费分配基本上实行由上而下行政主导机制，项目资金规划后，高校申报，历经评审、报批、下达等程序。随着投入总量的不断扩大，目前专项资金立项数量和规模不断增大，由于项目评审历时较长，一些大额资金直到第三、四季度才安排下达，预留给项目单位执行时间不足，形成大量资金结余。其次部分项目予以追加方式下达比较晚，且较多项目涉及政府采购操作流程，年底根本无法完成支付进度。

（二）预算执行缓慢的影响

1.工作效率低下，出现恶性循环

一些业务部门部分项目前期准备工作不充分，项目实施管理环节基础薄弱，往往导致项目实施时间跨度很大，造成当年干去年的事，今年的项目资金又滚动到下一年，年复一年，工作效率极其低下。如此下去，业务部门工作积极性不高，依赖财务部门解决项目资金结转结余的现象严重，且严重影响到单位经费的争取。根据《关于进一步加强自治区本级财政拨款结转结余管理有关事项的通知》（桂财预[2013]203号）规定，“对部门预算结转结余资金以及自治区财政动用中央专项转移支付补助资金分配给部门使用形成的结转结余资金，截止当年9月底仍未使用的，原则上按照未使用金额的一定比例扣减下一年部门预算项目支出额度”。

2.加大财务报账压力，增加财务风险

由于业务部门平时预算执行管理比较松散，年底为了完成预算支付进度，加快清理报账，出现扎堆报账现象。各高校11～12月是政府采购项目集中支付阶段，但由于政府采购项目的复杂性，需经过采购计划申报、公开公示、组织招评标、组织验收等一系列程序，往往为了加快支付进度，政府采购、项目施工等工作措施不力，组织验收环节不严谨等，导致项目实施的经济效益不高，资金支付容易出现瑕疵，增加财务风险。

3.资金使用效益不高，增加教育成本

预算是业务部门下一年开展工作计划的收入和支出的总体规划，由于预算执行进度缓慢，侧面反应出业务部门开展工作不力，造成资金账面上积压，该投资的钱未有效用到实处，资金未能发挥其使用效益。同时，预算执行缓慢，容易导致出现年底突击花钱的怪圈，从某种意义上说，演变成为了花钱而花钱，把花钱当成了一种义务，没有很好地发挥资金的使用效益，经济效益最大化的原则也丧失殆尽。所以说，财政资金使用效益不高，继而容易造成重复建设的浪费，增加教育成本，影响高校的事业发展。

二、预算执行存在问题的原因分析

（一）外部因素

1.预算支出结构不合理，经费配置效率有待提高

近年来，高校教育经费投入总量大幅度提高，但增量经费主要以专项形式安排为主，使得高校财政资金在基本支出和项目支出上基本维持在2：8左右，高等教育经费总量大幅度增加并未能有效改变高校基本教学经费短缺的状况，过多的自上而下设置的项目经费使得高校只能按照事先设计的范围安排使用，较大程度上束缚和限制了高校办学自主权，学校无法根据办学和发展所需将其进行科学统筹，进行整体规划实施全面预算，成为资金使用效率低下的另一个重要原因，较难发挥财政资金引领和支持高校合理定位、错位发展、特色办学的作用。

2.经费预算下达较晚，执行时间仓促

由于广西地方财力有限，教育发展经费未能全部在年初部门预算安排，年中通过中央和地方财政安排的补助经费较多，且规模较大。在实际执行过程中，部分中央补助和自治区专项经费，如中央支持地方高校发展项目、提高高职生均拨款奖补资金、教育发展专项资金等下达时间较晚，各执行单位项目实施时间较紧、任务重。在不允许高校先行垫支环境下，项目下达时间晚，执行期过短，进度无法完成，致使部分项目难以真正形成支出从而结转下年。

3.政府采购流程繁杂，耗时比较长

项目经费下达时间往往人大会议审议之后，也就是要到3月份左右，而且所涉及的大部分事项还需申报政府采购计划，走政府采购程序。从编制招标文件、发布公开招标公告、组织招评标、中标公示、签订合同等程序，至少耗时要一个多月以上，往往政府采购预算下达时间又较晚，业务部门真正执行时间从5月份才开始，加上7、8月暑假放假时间，留给操作的时间比较紧张，如果因为投标单位数量不够等因素造成流标，再经过公示期满后组织第二次招标，必然影响到项目预算的执行。由于政府采购耗时时间比较长，不可控的因素比较多，在一定程度上影响到预算的执行进度。

4.缺乏参与式管理，公众监督力不足

高校要结合本单位校情，开展参与式预算，推动预算程序民主决策，做到公平、公开、公正。可以集中学生代表、各系部教师、外部专家等群体为统一体，全程参与预算编制、预算执行等环节，对学校发展计划、经费投向进行民主决策，考评监督预算执行情况。

（二）内部因素

1.预算编制不科学，质量不高

预算执行进度缓慢，从根源来说主要是预算编制不科学、不准确所导致。一是财务部门预算编制人员配备不足，缺乏工作经验和统筹规划能力，预算编制时工作重点和发展方向不准，导致收支预算编制不够准确；二是业务部门缺乏市场调研，项目论证不充分，预算安排与实际需求不一致，往往导致资金最后花不了；三是项目预算缺乏精细化，在年初预算时未细化到具体支出项目，导致预算执行中有一定的随意性。

2.预算执行重视不够，部门之间资源整合力不足

业务部门预算执行重视不够，财务管理意识不强，在资金支付过程中，没有对全盘资金进行整体规划或执行进度分析，缺少精细化管理，致使资金支付进度比较缓慢；另一方面部门之间沟通协调不足，在预算执行时，一个项目往往涉及到项目审批部门、项目建设部门、项目采购部门、财务部门等，但由于各部门各司其政，实施环节跨部门、跨岗位、跨业务的现象又频繁，往往导致信息断流，各环节紧跟不上，浪费很多时间。可见，业务部门之间整合教育资源，构建一个及时沟通和协调的运作机制尤为重要。

3.预算执行内部控制不完善，“三全管理”不到位

高校预算内部控制体制尚未完善，内部控制风险意识不强，直接影响到预算的整体执行率和财务管理的总体效果。高校在预算执行过程中，没有把内部控制完整地落实到预算执行的每一个阶段，只是仅限于报账支付流程，没有系统性地对执行环境、内部控制情况加以综合分析，发挥整体预算、综合分析的价值，真正做到“全员、全过程、全方位”的管理。

4.预算缺乏系统性分析，绩效考评机制未完善

预算执行过程中，影响预算执行进度的因素有很多，在每个预算项目落实负责人并分解任务之后，财务部门和项目负责部门要紧跟预算项目，及时对阻碍预算项目执行的因素进行客观分析，以便尽快发现问题、解决问题，加快项目的预算执行进度。但目前，很多高校的预算执行分析仅停留在数字和比率，做一些比较粗浅的总结汇报，没有从根本上透过数字看到本质，也缺乏对一些具体项目进行绩效考评，最终导致项目执行问题没有从根本上得到解决。

三、完善预算执行管理的对策和建议

预算执行直接影响到高校财务管理的效果。在预算执行过程中，项目支出暴露出的问题，不仅影响到高校筹资拨款和资金的使用价值，而且还影响到社会公众对高校发展教育事业信任度和满意度。因此，高校应当重视预算执行存在的问题，并寻求良策加以解决。

（一）加强预算编制管理，提高预算编制质量

一是强化年初预算细化率，提高预算编制质量。科学准确的预算编制是预算执行有效均衡的前提和保障。在科学预测高校收入，准确编制预算收入的基础上，尽量做到科学细化编制支出预算。项目资金要具体到经费使用部门，落实分解任务，加强项目前期论证、申报评审工作，实行以支出和绩效为导向的项目资金安排方式，避免部分项目因不具备年内实施条件需要跨年度支出形成年终结余。

二是进行项目库滚动管理。校内应建立项目评审制度，落实项目评审指标，由业务部门初次评审之后，按照轻重缓急原则对项目进行有效排序，纳入学校初审滚动项目库。对初次纳入滚动项目库的项目再由校内项目评审小组开展再次评审，符合要求的进入校内滚动项目库，只有纳入校内滚动项目库的项目才能纳入预算安排财政资金。

（二）优化整合资源，全面推进“三全管理”

资金经过教代会下达之后，项目执行部门要尽快安排专人负责，落实分解任务，紧盯项目的各个环节，加强对预算项目执行进度进行分析，遇到困难和问题，要及时向领导汇报，争取各部门的理解和支持，进一步沟通协调，形成齐抓共管的良好氛围。同时，建立良好的执行动态监控机制，全面推进“全员、全过程、全方位”管理模式，实现整個学校教育资源有机整合起来，发挥最大效益的资源配给机制。一是，预算执行要求全体教师参与进来，树立效率观念，按照学校财务规章制度，形成人人参与的预算执行体系；二是对分解落实的项目，实施部门要对各个环节加强执行管理，把各环节的工作目标作为重点，确保项目实施过程高效、有序、协调运转；三是有机把预算编制、项目评审、预算执行、绩效考评等统一起来，多角度剖析预算执行缓慢低效的因素，着重分步骤、有计划、出效果的执行管理，全面加快预算执行进度。

（三）实行切块控制，管控预算执行关键节点

在项目预算过程中，项目支出反映的是单位完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的各项支出，一方面体现为资金预算，另一方面体现为业务预算。在执行过程中，要加快预算的执行进度，关键是加快项目实施过程中每一个关键节点的实施进度。

一是要科学地分解预算项目。在预算项目批复之后，由归口管理部门根据业务部门职能进行科学分配，并明确各细化项目的具体负责人、项目执行部门、项目开始实施时间、项目建设周期、项目资金预算等内容。

二是对预算业务计划进行有机分解。预算归口管理部门将预算项目进行分解之后，各项目总负责人再进一步将项目进行细化，并明确细化后预算项目的执行部门，由执行部门管控细化项目每一个关键节点，落实到具体负责人，从预算前期准备、采购计划、物资供应、项目实施、项目验收、资产入库等环节都做到人人有任务、人人有考核，才能确保每一关键节点按计划有序推进，实现整个项目执行进度。

（四）加强预算项目执行进度分析，健全预算监管制度体系

确保预算执行进度符合考评要求的关键是长期进行预算执行进度的分析，找出影响执行进度的关键因素，建立长效工作机制，形成一套既有科学的分析指标又有合理的分析方法，并逐步完善的预算监管制度体系。

一是项目总负责人和各关键节点的负责人要长期跟踪项目的执行状态，定期分析项目执行存在的问题，以便统一协调，找出解决问题的具体办法。要从项目状态的总体分布情况和项目执行进度的总体分布情况作为两个抓手，及时与财务部门沟通协调，找出问题的共性点和个性点，落实责任，及时调整布局和加强整改，加快预算执行进度。

二是要充分理顺预算编制、项目评审、预算审批、预算执行、考评监督等相关职能，实现全过程管理的科学管理机制，逐步建立覆盖预算全过程、“结果导向”的预算监督和问责机制，真正做到提高绩效考评结果的透明度，接受社会公众的监督。

（五）完善绩效评价机制，强化绩效考评结果应用

建立健全项目资金绩效考评机制，做到预算申报有绩效目标，预算执行有绩效监控，执行结果有绩效考评，绩效考评结果有反馈，将绩效考评结果作为项目资金安排的重要依据。

一是要充分发挥各业务部门和项目负责人的积极性，把预算项目的执行情况纳入到部门和负责人的绩效考评中去，对预算项目执行进度比较好的部门和负责人给予一定的绩效奖励，对预算项目执行进度不理想的部门和负责人要通报批评，并进行相应的处罚。

二是要全面落实自治区财政厅《关于印发广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂时办法的通知》的有关规定，加强绩效评价结果的应用，把部门整体支出管理绩效综合评价结果与预算安排结合起来。

（六）建设教育经费基础信息库，提升经费管理信息化水平

目前预算项目比较多，单纯依靠手工对项目进行汇总分析，再逐级向各部门或各负责人进行汇报，耗时比较长，且容易出现信息断流，影响项目的推进，所以必须要充分利用网络信息技术平台，加快建设教育经费基础数据库。

通过网络平台，项目总负责人可以在系统中进行业务计划分解后，把子任务推送到各关键节点负责人层面，然后各节点负责人按计划开展工作，并在系统中及时反馈各项子任务的开展情况，项目负责人可以及时跟踪分析，协调安排各种资源解决存在问题，加快预算执行进度。

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