行政许可标准化的江西实践——以江西省质监局为例

刘　涛，吕旭华

（1.江西省标准化研究院，南昌　330029；2.江西省机构编制委员会办公室，南昌　330036）

十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》将深化行政审批制度改革作为加快政府职能转变的重要任务，以壮士断腕的决心和勇气向市场和社会放权。经过五年的努力，国务院部门和各地方在消减行政审批事项数量方面取得了重大成果。国务院部门取消和下放行政审批事项超过40%，我省省本级行政权力事项精简率达到82.4%。但随着行政审批制度改革进入深水区，审批手续繁杂、耗费时间长、所需材料多、审批过程不透明、审批效率低下、审批人员自由裁量权过大等“审批难”问题仍然存在，亟须进一步破解。规范行政审批行为、解决“审批难”的问题已渐渐成为行政审批制度改革的重点主攻方向。为此，许多地方正积极探索规律和创新机制，大力推进行政审批的规范化、高效化，而作为行政审批的重要组成部分——行政许可规范化工作便成了当务之急。为促进行政许可工作规范化，提高行政许可工作效率，2016年国务院审改办、国家标准委联合在全国开展行政许可标准化建设工作。

1　江西省行政许可标准化工作现状

1.1　行政许可标准化建设概况

2016年9月30日，省审改办、省质监局联合印发《关于推进行政许可标准化的通知》（赣审改办发[2016]20号），对全省行政许可标准化建设工作进行部署，要求我省的省级行政许可标准化建设工作于2017年年底基本完成，市县两级行政许可标准化建设2018年6月底前完成。省本级行政许可标准化工作由省审改办牵头，省质监局、省政务服务办、省法制办配合。设区市行政许可标准化工作多由市审改办牵头，部分由市行政服务中心牵头，市市管局（质监局）、市法制办配合。各县区参照设区市模式组织成立行政许可标准化工作协调小组，并结合省级和市级的行政许可事项服务指南模板开展本级标准体系编写工作。

截止到2017年底，省级行政许可标准化建设基本完成，省级34个开展行政许可标准化建设的厅局中，省发改委、省工信委、省人社厅、省新广局、省人防办等16个厅局标准体系材料编制较完善；在全省各设区市中，鹰潭市本级行政许可标准体系率先编制完成并通过评审，涵盖28家市直部门和5家中央、省属驻鹰单位行政许可事项共计235项。经审查，鹰潭市行政许可标准体系框架结构完整，体系内标准分类合理，服务指南各要素齐全，符合行政许可标准化的要求。

1.2　行政审批局设立情况

2017年4月，省委、省政府批复了我省第一批开展相对集中行政许可权改革试点单位，同意南昌县、瑞金市、吉州区、资溪县4个试点县（市、区）组建行政审批局，实行“审管分离”、“一枚印章管审批”。按照因地制宜、量力而行的原则，在对现有行政审批事项清理规范的基础上划定集中审批事项范围，并以“互联网+简政放权”为抓手，推动行政审批事项由“物理集中”到“化学融合”转变。行政许可权相对集中后行政审批局行使事项审批权，并对审批行为及结果负责。原行政许可事项审批部门仍为监管主体，对事中事后监管负责，将提供服务、加强监督和行政检查作为主要的工作重心。[1]

南昌县行政审批局于4月19日率先在全省改革试点单位中挂牌成立，依法独立行使行政审批权，集中了原先分散在27个政府部门和事业单位的278项行政许可事项。审批事项按类别分为农村事务、社会事务、商事登记、投资立项、城市交通管理、科教文卫6大领域。行政审批局以原南昌县政务服务中心组成人员为主体，划转了部分部门和单位的审批业务人员。行政审批局通过集中审批职能、审批人员和审批事项，将原先分散的多头审批变成了集中式的综合审批，使审管一体转变为审管联动新格局，实现“办事同大厅、审批同机构、证照同印章”。

为持续推进政府职能转变，同年8月，在4县区相对集中行政许可权改革试点的基础上，省委、省政府将试点范围扩大到南昌市、宜春市、赣州市、赣江新区、共青城市、永修县6市县。在不突破编制限额、机构限额的原则下，各试点地区以问题导向为基础组建行政审批局，将行政审批职能集中，明确了审批主体，行成了“审批同印章，部门齐监管”的工作格局。[2]

2　行政许可标准化建设探索

2.1　学习借鉴省外行政许可标准化建设经验

国内开展相对集中行政许可权改革试点探索较早的是成都市武侯区。2008年12月，武侯区成立行政审批局，在增设机构、不加编制、抽调人员，人随事转、编随人走的情况下实行审管分离、集中审批改革。在充分调查研究的基础上，该局认为引进标准化的理念和方法，可以促进行政审批规范化，提高行政审批效率，这一想法得到中央编制办公室的支持，并向国家标准化管理委员会申请在全国率先开展行政审批标准化试点。经过几年的标准化建设，武侯区政务服务中心便捷、高效、规范的政务工作，不仅为武侯区的群众和企业提供了优质的服务，也成为成都市的一张“名片”，为全国各地政务服务工作树立了一个成功范例。此外，北京西城区、山东新泰市、福建龙岩市、安徽广德县等地行政服务中心或政务服务中心也开展了政务服务标准化建设试点并取得了良好的效果。

针对在行政许可领域运用标准化理念和方法开展工作的创新，为更好地组织、推进江西省行政许可标准化建设工作，省审改办、省质监局等几家牵头单位高度重视工作部署准备阶段的外部学习和调研工作。一方面，积极参加国家标准委组织的行政许可标准化相关调研和培训活动。2016年10月组织人员赴成都武侯区政务服务中心调研学习；2017年3月前往自贡参与党建标准化及政务服务中心专项调研。另一方面，系统搜集了相关国家标准和规范性文件材料，认真学习《标准化法》《服务标准化工作指南》《行政许可标准化指引（2016版）》和GB/T 32168—2015《政务服务中心网上服务规范》、GB/T 32169—2015《政务服务中心运行规范》、GB/T 32170—2015《政务服务中心标准化工作指南》等相关指导性文件和系列国家标准，按照标准的要求进行对照检查。

通过学习、调研、研究试点单位在行政许可领域运用标准化的理念、方法和经验，牵头单位进过反复沟通、研讨形成将外省先进经验与我省实际相结合，扎实推进我省行政许可标准化工作的思路和方法，并确立由省质监局作为省级行政许可标准化试点单位率先开展行政许可标准化建设实践。

2.2　积极探索推进省内行政许可标准化建设

为了创新标准化技术在行政服务领域的应用，近年来我省也进行了积极地探索。2014年九江市行政服务中心管委会向国家标准化管理委员会申请开展行政服务国家级服务业标准化试点项目。

经过两年的试点建设，九江市行政服务中心管委会建立的标准体系覆盖了行政管理和行政服务的各个环节，形成了“工作程序靠标准、程序监督靠公开”的制度模式。在标准体系和相关标准建立完善后，九江行政服务中心管委会从“学、做、记、查、评”五方面入手，加强标准实施效果督查。通过自我评价，标准体系符合行政服务运作规律，完全满足中心管理和服务等各项工作的需要；标准体系运行充分、效果显著，标准覆盖率达到95%以上，贯彻实施率达100%，顾客满意度达到99%以上。该标准化试点项目于2016年9月通过国家标准化管理委员会的验收。

从牵头单位对我省相对集中行政许可权改革试点地区的调研情况来看，当前各试点地区已建立较完善的信息共享机制和工作衔接机制，实现了与上下级政府部门、同级监管部门间审批和监管环节的有效对接。各试点地区行政审批局集中行政审批事项，监管部门则为行政审批局提供相关的审批标准、法律法规、政策指导和技术服务等综合支撑。

3　江西省质监局行政许可标准化实践

3.1　行政许可标准化工作方法

3.1.1领导重视，统筹规划，制定行政许可标准化工作方案

（1）高位推动，协调到位。省质监局局领导多次参与项目协调会，听取试点创建工作汇报，安排部署下步工作。建立了以标准化处为牵头处室、办公室及有关处室密切配合的工作协调机制，负责指导、组织有关试点工作。省标准化院及局属信息中心提供标准化及信息化技术支撑，具体负责各相关处室及办证大厅沟通协调、落实各项工作任务，督导各项工作开展。

（2）统一思想，提高认识。省质监局召开了项目动员会，对行政许可标准化试点创建工作进行了安排部署，明确了行政许可标准化建设的重要意义，提高了相关人员对标准化助推行政许可服务规范和行政效能提升重要性的认识，对编制形成科学完整、系统规范的标准体系达成了共识。通过“以会代训”、“标准化培训”等多种方式，强化行政许可标准化建设的宣传，形成全局行政许可标准化建设的良好氛围。

（3）明确任务，落实分工。根据试点创建工作总体目标，在前期调研、学习的基础上，印发了《省质监局办公室关于印发<行政许可标准化工作任务分工和进度要求>的通知》（赣质监办发〔2017〕36号），明确了试点工作的指导思想、目标任务、实施步骤和监督保障，确定了各相关处室的任务要求和责任分工，依据时间节点强化组织管理和监督考核，确保各项任务按时完成。

（4）全面梳理，合理推进。一方面梳理现有的各项规章制度，按照“有标采标、缺标补标、无标制标”的原则，制修订已有的相关管理与服务标准，广泛征求各单位意见，完善各项政务服务管理制度，把符合工作实际且运行成熟的内部管理制度上升为部门标准的形式固定下来。另一方面按照标准化基本原则梳理行政许可事项清单、简化优化办理流程环节，以标准化流程实现行政许可审批和服务各节点的全覆盖，按需按岗保障各岗位和各流程有序运转。特别是对各有关处室进驻大厅办理的行政许可项目的流程环节进行了全面简化和优化，提高了标准的规范性，促使每个审批事项办理简程序、少环节、高效率。

3.1.2建立层次分明、内容完善的行政许可服务标准体系

参照服务企业标准体系和政务服务标准体系编制的要求，结合江西省地方标准，对行政许可服务和管理工作进行了科学的分类和整理，探索建立了“江西省质量技术监督局政务服务标准体系”。该体系由标准化处、局办公室组织编写小组起草和编制，经行政许可标准化协调会讨论通过后正式发布实施，并要求局各部门严格执行、相关人员认真学习。该体系（体系框架见图1）共分三层，总计35项标准，即服务通用基础标准体系、服务保障标准体系、服务提供标准体系。

图1　江西省质量技术监督局政务服务标准体系框架图

第一层为服务通用基础标准体系。该体系是适合各类政务服务行业的通用标准，是建立和实施标准体系时应遵循的一些通用的或基础的标准集合，在体系内具有广泛的指导性并普遍适用。

第二层为服务保障标准体系。该体系是由为支撑服务有效提供而制定的规范性文件构成，涵盖行政许可服务的场所、办公设备、人员素质、职责权限、服务礼仪、部门和项目进驻、部门对窗口授权、政务公开、业务运行等方面。

第三层为服务提供标准体系。该体系主要是对服务流程指南、监督检查、考核以及考核结果运用、服务评价与改进等进行了全面规范，是服务标准体系的核心。

3.1.3推动标准实施，注重标准的持续改进

省质监局组织召开了多场行政许可标准化培训会，主要对试点阶段任务分工、完成情况，标准体系的构建及政务礼仪、文明用语、服务规范等内容做了详细介绍。同时加强了对标准化工作的宣传，近一年来在“江西质监网”、“江西标准化”等网站多次对标准化工作情况进行了报道。

省局办公室建立了标准化监督检查制度，加强了对标准实施的日常检查和记录，通过工作人员对照检查、抽查和全过程录像的方式开展检查、反馈，并将标准实施情况纳入各窗口的月度考核，确保各项标准的实施和检查落到实处。针对标准实施过程中发现的问题，由标准化处和标准化院定期对标准体系的实用性、操作性等进行评审和纠错，提出改进意见并加以改进。

3.1.4合理布局，改造受理场所，升级信息系统软硬件

首先，聘请文化装修设计公司，对受理场所进行总体改造设计。结合设计图样，适度调整场地布局，明确划分各类服务区并设立指示牌。其次，通过购置信息化设施设备，实现信息化改造。最后，系统的软件升级则主要体现为四个部分：网上查询功能、信息公开功能、排队叫号功能、咨询系统功能。

3.2　行政许可标准化过程中存在的主要问题

3.2.1公务人员的标准化意识有待提升

一方面，部分人员标准化意识淡薄，在标准化过程中存在“不会做”的问题，使得建立标准体系过程较难；另一方面，在标准体系实施后存在“不愿做”的问题，不能按照标准的内容严格要求自己，标准执行情况不容乐观。

3.2.2受办证大厅场所条件限制，达标存在困难

就我省情况而言，部分厅局的办证大厅是通过租赁而来，房屋权属不属于所在厅局，且受办公场所限制不能新盖房屋，这相应的增加了场所改造的难度。如省质监局，办证大厅规模偏小，诸多区域的设置只能从简。

3.2.3财政预算编制考虑不周

部分厅局在2016年编制2017年财政预算时，对行政许可标准化建设预算考虑不周，使得场所改造和信息系统建设的相应经费没有足够的预算，而办证大厅的改造和信息化建设的经费需求较大、时间周期较长，预算不足的矛盾一定程度上制约了标准化建设的推进。

3.2.4标准体系文本编写问题

在编写的过程中，部分服务指南标题及相关要素缺失。服务指南中办理的基本流程不够简化和优化，流程图绘制部分表达符号错误，部分流程前后置条件不清晰。格式上的问题比较普遍，例如封面、正文字体、页边距、对齐、表格、错页、页眉页脚、标点符号、网址链接等。

4　结束语

审批难是“老大难”问题，用标准化促进行政许可规范化是大家的共识。推进行政许可标准化工作需要在实践中总结经验，不断完善。我省行政许可标准化建设工作虽然取得了阶段性成果，但与广大群众的期盼、先进地区的做法还有一定的差距。在今后的工作中，各单位应切实按照国标对照检查，把持续改进贯穿始终，认真总结和推广试点工作经验，深入探索标准化建设的长效机制，进一步完善和改进服务标准化工作，继续加大服务标准体系建设力度，不断创新审批服务机制和行政服务方式，攻坚克难，为转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、规范行政行为、优化政务环境、增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府做出更大的贡献。