全面二孩政策下妇女生育保障法律问题研究

摘 要 全面二孩政策实施后，对于母婴和妇女权利的保障问题显得更加重要。作为全面二孩政策的配套制度，我国的生育保障制度亟需与时俱进，满足新时期的要求。本文主要通过分析生育保障法理上的价值追求，总结现行生育保障制度存在的问题和其自身的局限性，旨在为改革完善现行生育保障制度提出建设性的建议和解决方案，使其与时俱进，充分发挥其自身的價值和优越性。

关键词 生育保障制度 全面二孩政策 政府责任 社会公平

作者简介：李宁卉，辽宁大学法学院。

中图分类号：D922.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.065

一、生育保障的理论基础

（一）生育保障的概念

我国的生育保障制度是提供生育期间医疗费用和劳动中断收入补偿的一个社会保障项目。国家通过立法的方式，由国家和社会向因生育子女而导致劳动力暂时中断的妇女，提供必要的医疗待遇和生育津贴，旨在保障妇女和新生儿的健康，帮助妇女早日恢复劳动能力，回归工作岗位。由于生育保障属于社会保障的一个具体范畴，生育保障在立法时体现了社会保障的基本原则和价值取向。

（二）生育保障的价值分析

1.社会公平原则

社会公平是社会主义法治的价值追求，也是立法者立法时追求的基本目标和核心价值。社会公平原则分为形式公平与实质公平，社会立法应以追求实质性公平为宗旨，实质性公平是贯彻社会保障立法乃至社会立法的统一理念，社会保障立法亦应是如此。生育女职工所面临的生育风险，其实是一种综合性风险，确立统一稳定的生育保障制度，切实保障妇女和新生儿的身体健康，维护妇女合法生育权益，是以《宪法》为依据，以《妇女权益保障法》为主体的妇女权益保障法律体系的本质要求。

2.倾斜保护原则

全面二孩政策下对女性生育权利的保障，是人权保障的基本要求。人权是弱势群体法律保护的价值基础所在，人权的平等性也要求对弱势群体进行法律保护。生育保险将面临生育风险的生育妇女作为弱势群体予以倾斜保护，在面临新生儿降生，开销大增的情况下，原先家庭的收支平衡状态很有可能被打破，所以，在生育期间应当给予产妇和新生儿更好更完善的待遇，提高基本生育津贴，提供和扩大免费基本生育服务范围。此外，全面二孩政策实施后，高龄产妇的比例激增。高龄孕产妇由于年纪较大，怀孕期间患并发症的风险更大。因此，我国政府应当充分发挥政府职能，为数量激增的高龄产以及贫困家庭妇女提供免费的基本医疗服务，体现人权保障的基本要求。

二、全面二孩政策下我国目前生育保障制度之立法困局

目前我国生育保障制度立法尚处初级阶段，新形势下难以发挥出真正的价值和作用，改革完善相关生育保障法律制度极具现实必要性。

以下是笔者总结的几点现存立法上的不足与局限性，旨在完善生育保障体系，使全面二孩政策达到完满的理想状态。

（一）待遇标准模糊，生育保障制度公平性不足

全面二孩政策背景下，我国现行生育保障制度公平性不足，一定程度上制约了新形势下生育保障制度的可持续发展。一方面，首先体现在待遇标准的不统一。关于生育保障方面的立法规定并不完善，在待遇标准上缺乏明确规定，地区和行业间差距明显，缺乏统一的界定标准。

另一方面体现在地区发展不平衡。地区间的不平衡主要体现在经济发达地区和落后地区。此外，同一城市、不同企业也是相差甚远的。总体上表现出经济落后地区生育保障政策和待遇落后于发达地区，农村落后于城市，最终导致生育保障制度发展极度不平衡，也致使大部分妇女的合法权益得不到保障。

（二）立法刚性不足，大众认知程度低

我国生育保障相关立法的刚性不足。对于有意规避和违反生育保险规定的企业缺乏强制惩罚性措施，再加上生育保险制度中的生育保险在五大保险中，无论从资金规模上还是从受益对象上都属于“小”险种，许多企业和地区对生育保险不予重视。

目前，生育保险在社会保险中的占比低，宣传力度亦不足，老百姓对于生育保险的认知程度低，实际参保率不高。一方面，多数处于生育阶段的妇女对自身所享有的特殊权益受到法律保护这一权利知之甚少。再加之生育保障的保障对象范围狭窄，所以生育保障普及度低，人们对生育保障的认识普遍不到位。

（三）生育保障覆盖面小，保险支付范围狭窄

一方面生育保险的缴费渠道狭窄，保障对象单一。由于生育保险实行单位代替个人缴费的模式，部分企业不给职工缴纳生育保险，职工想要自己缴费也无法参保，另外，自主创业者和无业者也因为没有单位缴费而无法参保。且按照现行的 2012 年国务院颁布的 《女职工劳动保护特别规定》，绝大部分男性都被排除在生育保险的保障对象范围以外。

另一方面，生育保险基金支付范围狭窄。我国生育保险的一般规定包括生育医疗费与生育基金，根据《社会保险法》的有关规定，以及实务中各地区的具体情况来看，生产过程中产生并发症及合并症花销的费用不在报销的范围内，且报销部分也不及总体医疗费用的一半。在全面放开二孩政策的背景下，孕妇数量增长，部分晚婚晚育的女性在生育二孩时会迈入高龄产妇的行列，需要更长的带薪休假时间、更好更多的医疗服务照顾，与生育一孩相比生育二孩的支出自然也会随之增加，适当扩大生育保险支付范围是顺应新形势的必然要求。

三、完善全面二孩政策下生育保障制度的建议

（一）加强生育保险立法，提高生育保障水平

生育保险是我国生育保障制度的一项重要内容，完善生育保险配套法律法规，使生育保险制度与国家人口法律政策有关规定相衔接，对于完善生育保障制度具有重要意义。

2017年2月4 日国务院办公厅发布了关于印发生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案的通知。双险合并，将有效扩大受益面积，同时利用现行医保成熟完备的信息系统提高办事效率，节省保险成本。

另外，在扩大保险覆盖面的同时，扩大保险支付范围，减轻妇女的生育负担。而生育保险基金从何而来，如何拓宽资金来源渠道则成了解决这一问题的关键所在。

我国应当实现资金来源多元化，基金缴费主体多元化，同时应当积极发挥政府职能，加大政府投入。目前我国的基金筹集渠道过窄，单位雇主负担过重。我国可以借鉴一些西方国家按缴费主体缴费率的不同，由受保人，雇主和政府三方共同承担生育保险基金，实现基金缴费主体的多元化。同时应当积极发挥政府职能，加大政府投入，由国家承担更多的责任。《社会保险法》第七十一条也表明立法者意识到政府应当在社会保障中发挥一定的职能。

（二）保障父亲的带薪育儿假，父母共担生育责任

全面放开二孩政策，妇女负担加重，男性职工需要更多的时间照顾妻子和孩子，借鉴国际经验，保障父亲的带薪育儿假，是对男性育儿责任分担和权利共享的确认，有利于消除性别歧视，有效推进性别平等。

目前，男性带薪“育儿假”成为国际社会的普遍做法，通过立法规定男性带薪“育儿假”的国家已达78 个。而我国现在仍然以女性产假为主，缺乏国家层面男女共享育儿假的规定。生育不是女性的专属责任，男性同样需要承担生养子女的责任，养育需要父母共同承担责任，保障男性育儿假，有利于增强父亲的责任意识，推动男女性别平等，助力二孩新政策。

（三）完善托幼公共服务体系，充分发挥政府職能

随着全面放开二孩政策的推行，高龄产妇激增，为了保障高龄产妇及新生儿的健康安全，政府应当充分发挥其社会公共服务职能。

一方面，政府应当加强监管职能，督促有关法规政策的全面落实，同时强化社会舆论监督，保障法律法规的贯彻执行，对严重侵害女职工生育权益的给予曝光。

另一方面，政府应加大财政支持力度，强化配套的公共服务资源与设施。全面放开二孩政策背景下，面对“生”还是“不生”的选择，人们的焦点大多数集中在“生了谁来带”和“生了怎么养”上，即更多的人把焦点放在了生育二胎的成本问题上。日渐衰老的祖父母、外祖父母已经无力再隔代抚养新出生的孙辈，而新生儿父母们难以承受过于高昂的社会养育成本。对于这样的难题，公共托幼服务的社会需求应然而生。

托幼是一种公共服务，既具有保育、教育幼儿的功能，又有利于解除家庭后顾之忧、促进女性就业。随着“全面二孩”政策的放开，公共托幼服务的发展已经成为一个社会性问题。大力发展公共托幼服务，保障孩子入托，是“全面二孩”政策顺利实施不可或缺的因素。

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