高校研究生招生计划分配及其优化研究

廖素娴　张立迁　王顶明　王弘幸

研究生招生计划既是国民经济和社会发展宏观调控的重要指标之一，又是高校提高办学水平的关键性教育资源，配置研究生教育资源既是中央和省级教育行政部门的法定职责，也是高校培养研究生的重要基础。在我国，研究生招生计划仍属于相对稀缺的资源，如同商界投资需要重点关注效益一样，配置研究生招生计划同样需要关注教育投入与产出。鉴于此，通过解读高校研究生招生计划分配过程，在研究生招生计划配置方面提出相应的优化政策及实施建议，促进高校落实招生自主权和质量提升行动，实现在高校的研究生招生计划分配过程中，能面对社会需求、学科发展、导师队伍、科学研究、人才培养过程从而进行不断优化调整。

一、国家研究生招生计划工作的发展变革

1978年恢复研究生招生以来，我国一直以计划编制方式对研究生招生规模、节奏与结构进行政策引导和宏观管理。每年年初，国家教育部（原国家教育委员会）会同国家发展改革委（原国家计划委员会）、财政部等相关部委下达当年招生计划、编制下一年度招生计划，以通知文件形式指导全国研究生招生的相关工作。

根据文件规定，普通高校实行国家任务计划和调节性计划相结合的研究生招生计划体制。1988年和1993年，分别在国家计划（含专项定向计划）的基础之上增设了用人单位委托培养招生计划和自筹经费招生计划。2014年，正式取消了国家计划和自筹经费的“双轨制”，按照成本分担原则对所有纳入招生计划的全日制研究生实行生均综合定额拨款管理。

从过去40年有关招生计划的文件规定来看（如表1所示），早期的研究生招生计划编制及管理工作带有一定的计划经济时代烙印。其基本管理框架为：教育部负责制定招生政策、核定规模并进行宏观指导控制和顶层设计；各省（区、市）教育行政主管部门分级管理、具体组织实施；研究生招生单位拟定并上报招生计划，由省级教育主管部门进行初审后汇总上报教育部。其间，允许省（区、市）级高校招生委员会提出本属地各招生单位招生人数的调整意见，并报教育部审批，这一过程体现出理性和自利并存、自上而下和自下而上相结合的工作特性。最终，经由国家发展与改革委员会、教育部等部门联合正式下达年度招生计划。

在《教育部 国家发展改革委 财政部关于深化研究生教育改革的意见》（教研﹝2013﹞1号）文件中，针对深化研究生招生计划管理改革明确提出：“加强宏观管理，逐步建立研究生教育规模、结构、布局与经济社会发展相适应的动态调整机制。进一步完善计划分配办法，通过增量安排和存量调控，积极支持优势学科、基础学科、科技前沿学科和服务国家重大需求的学科发展。”在此背景下，许多高校通过增量安排和存量调整对研究生招生计划分配的动态调整机制进行了探索[1]，充分发挥研究生招生计划配置在高校促进人才培养质量和服务国家需求中的作用。

表1　不同时期的研究生招生计划变革一览表

随着我国经济社会的快速发展和科学技术的不断进步，研究生招生单位办学条件日益改善，国家也在不断探索改革研究生招生计划管理办法。譬如，为适应招生形势变化，1998年改革当时的研究生招生计划管理方法，变单一提出质量要求、控制规模为规模控制和质量控制并举的管理模式。对生源条件相对较差但国家需要的行业部门，研究生招生规模要予以保证；对生源好、需求旺、培养力量又强的部门，要适应发展需要，发挥其培养优势。为应对国际金融危机，适应社会对高层次应用型人才的需要，2009年在原定招生计划的基础上增加5万名全日制硕士研究生招生计划，主要用于招收当年参加研究生考试的应届毕业生。2012年以来，在清华大学等 C9院校中开展博士生招生计划弹性管理改革试点工作。通过适当调增招生单位招生规模和国家计划数，从国家研究生招生计划管理制度和政策优化中，为高校创设了一个相对宽松且能适应研究生教育改革发展的协同创新机制。

二、高校改革研究生招生计划分配办法之缘起

系统梳理我国历年研究生招生计划的文件可知，早期研究生招生计划管理带有较强的计划性，并且研究生招生计划管理方式主要采用基于“问题导向”的组织决策模式。从组织有限理性视角看，政策部门的决策工作机制在很大程度上取决于“满意原则”，只有在经历或觉察到“不满意”状态时，才会启动组织预案并寻求解决问题的方案。即决策由“问题”所诱发，类似于“救火”式决策过程[2]。因此，国家研究生招生计划相关文件规定所透露的松紧程度以及鼓励与限制之间的转向，在一定程度上反映了高校在招生计划分配中存在的问题。

1.高校研究生招生计划分配存在存量决定增量的问题

在《国家教育委员会 国家计划委员会 人事部关于编制一九八九年研究生计划的通知》中，对招生单位明确提出了要改变过去计划工作办法，纠正不问需求、只按照培养力量强弱分配招生名额的简单化倾向。其背后隐喻之意可解读为：在当时的研究生招生计划分配过程中，高校采取了相对单一的规模估量方式，存在较为普遍的路径依赖、惯性思维和经验做法。按照存量决定增量的计划配置方式，多数高校进行校内研究生招生计划分配时，大部分招生名额是维系上一年度分配数量的结果而照搬下发，少量招生名额依据社会市场需求、前几年报考形势、办学条件和综合绩效等因素按院系进行配置。在当时的条件下，此举有其合理性。高校无力准确预测一项决策的结果如何之时，只能采取“经验法则”。然而过多根据定性经验分配院系、学科招生计划，难免会受众多主观、片面和随意性等因素影响，使计划分配结果往往与应然状态发生一定偏差。

2.高校在执行国家研究生招生计划政策中存在滥用高校招生自主权问题

由于一些年份的研究生招生计划文件要么过于刚性，要么在政策变通性方面又显得过于灵活，高校变通执行招生政策中容易在具体实施环节中走样，出现标准和规则不相统一甚至自相矛盾等现象，还可能因过于考虑办学创收、声誉等人才选拔之外的目的，而曲解、滥用高校招生自主权。譬如，在《国家教育委员会 国家计划委员会 人事部关于编制一九九四年研究生招生计划的通知》（教学﹝1993﹞2号）中规定：“在坚持委托培养制度的同时，放开高等院校自筹经费招生。但明确，擅自超计划招生，国家将不承认所招学生的学籍，不允许发放毕业证书。”

3.高校的研究生招生计划分配存在缺乏科学方法指导问题

在研究生招生计划依然是一种相对稀缺的资源时，高校必然会出现自下而上的需求、声音和诉求。此时，倘若高校依然选择局部的、工具性的计划调整方式，具体负责分配计划的工作人员也仅是将预留的机动名额（主体为较上一年度增量数）行政性分发出去，就容易演变为招生工作人员的个人意志产物，其主要流向则是“会哭闹的孩子有奶喝”“哪里需要关照就多往那里倾斜”。同时，招生计划分配不规范，还可能导致基层学术组织降低录取标准以求规模扩张，以“自我保护”方式占用计划；甚或院系负责人将“争取”的“额外招生计划”中饱私囊或为其所用，影响导师、学科的正常需求与判断，戕害内在的学术自律和正常的学术生态。长此以往，容易误导形成这样一种错误观念：多招收一名研究生，就多了一份科研力量，多抢多占才是王道，使研究生招生过程出现了偏离人才选拔之根本目的，而追逐个人或单位利益的行为最终会导致公共资源过度使用的“公地悲剧”困境[3]。这种做法显然违背了能力匹配原则与程序正义的教育行为，是教育中的一种恶，是一种教育不公平[4]。

因此，随着高校在研究生招生计划分配中主体意识的增强，计划的科学编制与合理分配已成为当前研究生招生计划管理的一项重点工作。高校研究生招生计划的分配过程，正是将这些学术性关键资源实现能力匹配和程序正义的过程。若将计划分配过程视为能量守恒与转化，对既有历史和存量部分的守恒调整属于“物理反应”，势必还需要寻求一场更为普遍而深刻的“化学反应”，而催化“化学反应”必定是研究生招生计划分配制度的变革。高等教育资源的配置方式，其终极指向是人才培养质量。有鉴于此，高校应逐渐成为科学制定和合理分配其院系招生计划的主体，计划编制也逐步由“统一规划”局面向着“民主集中”转变[5]，设计全新的研究生招生计划分配办法，有效发挥计划的调节与引导作用。

三、高校研究生招生计划分配的全新架构理念

高校研究生招生计划分配作为一种政策运行的手段，更意味着一种投入，可以扭转原有存在的不规范行为满足短期、局部利益所引发的教育问题。政策运行过程是政策行动者之间围绕利益冲突而产生的智力较量过程，存在“政策过程的知识”（Knowledge of the policy process）和“政策过程中的知识”（Knowledge in the policy process）两类知识，前者是实际的，它回答的是“什么样的资源配置方案能够促进公共教育资源的有效利用”；后者是程序性的，它回答的是“采取什么方式才能顺利实施促进公共教育资源有效利用的资源配置方案”[6]。针对前述改革缘起及业已存在的问题，高校研究生招生计划分配应以政策运行手段为切入点，提高研究生招生计划分配的制度水平，保证研究生招生计划分配方案顺利实施，最终协同推进研究生教育综合改革。

1.加强顶层设计，实现研究生教育体系内外协同

高校应从顶层设计出发，建立计划分配与培养质量、学科发展和办学特色相适应的动态调节机制，真正回归教育质量绩效和质量文化的本来目的和根本宗旨上来，并以制度化文件形式诠释和运行好。基本思路为“三个结合”：即相对的稳定和适时的调整相结合，必要的考核与现场的“田野调查”相结合，过程的规范性控制与结果的实效性评估相结合。

通过研究生招生计划分配的有效管理，可实现研究生教育体系的内外协同。研究生招生计划的流向及名额配置直接影响招生类型与结构、分数线划定、复试安排、调剂及录取规则等一系列招生制度，也关系到研究生培养分流退出机制、导师岗位评聘、奖助学金体系、质量评价等其他研究生教育制度。以T高校为例，该校设立了人才队伍、生源质量、培养质量、学科建设和科研水平等5个一级指标18个二级指标（观测点）。5个一级指标都赋予了相应分值和比重，通过对照二级指标，降低非必要因素在分配体系中的权重，由学校研究生教育、科研、人事等职能部门汇总当年的观测点信息提供给“招生计划分配工作小组”（执行机构常设在校研究生招生办公室），再结合各学院报送的年度总结材料相互复校，得出竞争性指标的最终流向。这5个参量会随研究生教育的内外部环境进行自适应性调整，变为顺序参量，打破了原有研究生培养过程自成体系的封闭局面，使计划分配系统不断向着高级有序、协同增效演进。一旦某年度的外部环境发生一些变化，内部环境中涉及学校发展中所对应的5个参量及其关联流，均可能会成为主导顺序参量，实现研究生教育体系的内外协同。

2.探索研究生招生计划分配竞争性的动态调整新模式

鉴于研究生资源配置活动的核心目的是提升研究生培养质量，如何通过业绩评估、绩效优势进行竞争式分配或倾斜分配，引导好优势特色发展，增强招生计划的使用效益显得尤为关键。竞争性是新分配体系的灵魂和关键，但竞争性的动态调整模式要注意实现变与不变的内在统一。研究生招生计划分配既要尊重既往历史所呈现的状态，又要尊重发展和调整的需要并科学区分对待。完全通过量化模型测算研究生招生计划分配名额容易引起院系研究生招生计划的大起大落，不利于高校人才培养的稳定性。而通过存量调控、增量安排的竞争机制和动态调整方式是招生计划管理系统演化最活跃的动力和自组织的首要条件[7]。如T大学预留出10%的硕士招生总计划、20%的博士招生总计划以及总计划增量部分一并作为竞争性计划，鼓励各院系以“竞标”方式向学校“招生计划分配工作小组”提出申请。通过竞争赢得研究生招生计划的二次配置，有利于完善研究生创新人才的潜能发掘与匹配机制，发挥研究生招生计划的奖励激励作用，使得研究生教育不断向着高、精、尖方向发展，这也契合了制度化的精英主义理念，体现了自由取向、动态优化的研究生教育生态。同时，还要重视研究生招生计划在研究生教育发展中的引导作用，引入目标管理思想，发挥后期使用成效的评估诊断作用，将本年度招生计划分配变化之处以具体事项形式通知院系，有针对性地点拨其存在的相对不足之处，以利于推动院系制订下一年度更为清晰而准确的发展目标。

此外，研究生招生计划分配竞争性的动态调整还应体现公平与绩效的内在统一。因高等教育具备准公共产品属性，招生计划是相对稀缺的资源，必然成为教育公平理应重点考虑的方面。按照公平补偿理论和节俭式创新观点，应有意识地对相对弱势院系、基础学科、交叉学科进行合理的公平救济补偿或照顾倾斜，将资源约束视为创新机遇，将受助群体看作是合作伙伴，鼓励其发展。

3.寻求与培养目标相适应的内涵式发展道路

将“人才培养”视为高校研究生招生计划分配的一个重要一级指标，有利于高校实现内涵式发展。在各学科类别或专业领域中，什么样的人最有可能成才是招生标准的基本遵循，而成才则依托于与培养目标相适应的培养过程之中。招生标准需围绕“学生当下的哪些特征能够准确而可靠地预测他们未来（至少是进入大学后）的成功或成就”这一根本要求来制定[8]。为了使研究生招生计划分配与培养目标相适应，高校进行研究生招生计划分配时，区分厘定出关于课程体系、中期考核、学术道德、国际交流、学位论文、毕业生状况、实践基地建设等若干重要因素，赋予其各自权重及组合方式，构筑研究生招生计划分配的主要评价内容，并有效承载起高校办学特色和人才选拔的个性化追求。建立人才培养质量反馈机制，可有效实现与招生计划分配的有效联动。其中，学术学位硕士生以创新研究为导向，招生计划向高水平科学研究倾斜；适当扩大专业学位硕士生比例，主动适应社会对高层次应用型人才的需求；博士生则主要围绕学术竞争力，与科研经费、研究成果挂钩，向培养质量高的导师流动。

由此看出，倘若说过去的计划管理体制多是直接凭借外部权威来制定，靠指示、指令和控制来建立秩序的话，而完全由大学自己制定、自主管理规则的新的计划分配过程，则是各利益相关者主体方均服从于共同认可的制度规范以及自发、自愿建立的“自发秩序”[9]，恰能促动与研究生质量保障体系相互联动、实现创新引领的工作机制，最终实现高校的内涵式发展。如不少高校建立的以优秀生源保障机制为导向的招生计划分配方式，促进招生微观主体行为发生结构性优化；实施全日制专业学位研究生特色培养项目的“申请制”方式，对积极推动研究生联合培养基地示范性建设单位进行计划奖励等举措都聚焦研究生培养过程与培养质量，当属适应培养目标的良策之举。

4.促进质量文化融入研究生招生计划分配过程

在资源有限甚至稀缺的前提下，资源配置方式理当遵循高效利用的原则，高校要把优质的研究生教育资源分配给那些最有可能成才或具备创新潜质的“候选人”[10]，方能有效激发研究生教育发展的内生活力。现代大学制度强调自我发展和自我约束的平衡协调，淡化规模意识而强调质量文化的价值导向，遵循符合现代人才培养和知识生产的内在规律，维护了公共资源可持续利用的合作行为。

新的质量评价观已经从过去关注教育资源投入的多少、学术产出的多寡，逐步转向以学生为中心，更加关注培养“增值”，亦即通过研究生教育阶段的经历，能给研究生带来什么样的变化，为他们带来了什么样的收获以及对未来的职业生涯产生了什么样的影响等。研究生招生计划分配的功能也已从稀缺资源配置、社会问责等转向了培养单位质量的改进、学术声誉的提升、人才需求的预测等。在“双一流”建设和“服务需求、提升质量”的背景下，由指令性计划变为指导性计划，允许招生主体因地制宜地灵活选择，允许招生主体对现行政策系统中不适应新环境的部分进行增删、调整和完善，这本身即是螺旋式上升的优化过程。T大学通过建立生源质量奖励机制、培养质量反馈机制、招生指标有偿使用机制、生源动态调控机制等若干质量保障机制，与研究生招生、培养、资助和质量监督等有效关联，核心资源向着符合质量要求或有着高质量预期的方向流动，不断寻求计划分配的最优化、最优解。

融合质量文化的研究生招生计划分配，与高校的内部质量保障体系的完备与否密不可分。通过推进研究生教育治理体系现代化，使高校、院系、学科成为研究生教育质量的第一责任单元，孕育质量文化为基础的治理方式，使之从竞争性申请逐渐过渡为自力更生、自我造血的新境界。推行教授治学、释放导师活力，让那些根本没有任何行政职位的一线导师能够公平参与研究生招生计划的分配过程，按照学术规则来分配，提高导师满意度和获得感；让有水平、有业绩的团队获取相应的荣誉与绩效，这才是质量保障的“必答题”，质量文化的“突破点”，实现招生计划分配与质量文化的“深度耦合”。