京津冀协同发展的法制保障建设研究

孙悦

（首都经济贸易大学，北京 100070）

一、引言

京津冀三地关系最早开始与20世纪八十年代开始的区域合作，随后又在21世纪初提出了所谓的“廊坊共识”，但鉴于各方面的原因，一直并未取得实质性地进展。党的十八届三中全会开辟了京津冀协同发展的新时代。

2014年2月26日，习近平总书记在京津冀协同发展工作报告会上，指出京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，按照科学持续的协同发展路子来开展各项工作。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀协同发展这一重大的国家战略的顶层设计基本完成，该战略的实施的总体方针已经明确。

区域协同发展，指的是区域在发展过程中优势互补、关联互动，在资源环境可承载的范围内，构建长效机制，进而实现各区域经济、社会可持续健康发展，形成共赢格局。京津冀协同发展战略的重心是优化提高北京的首都功能，调整产业结构、空间结构，坚持内涵集约式的发展道路，谱写京津冀目标一致、功能互补、互利共赢的新篇章。

从上个世纪90年代，我国开始建立市场经济体制，地区逐步发展成为了具有较大经济自主权的利益主体，各地区之间的异质性明显在增强，同时地方与地方之间也开展了激烈的经济角逐。然而，各地方在利益的驱使下，地方保护形象以各种不同的模式蔓延到了包括法律在内的众多区域，成为阻碍市场统一和法制发展的重要问题。区域协作的目的在于破除省际壁垒，降低交易成本。区域协作中政府扮演着十分重要的角色，尤其是要做好顶层设计工作，例如，法律法规制度设计。根据世界大都市圈的成功发展经验，可知在区域协调发展的过程中，法律保障是不可或缺的。实践表明，京津冀协同发展也需要强有力的法律支撑，但其法律环境欠佳。

二、京津冀协同发展的法制保障现状

（一）立法层面

1.环境协同治理方面

北京、天津和河北三地的合作发展有着悠久的历史，然而在环境治理方面的合作却是很少的。随着近些年来京津冀区域的环境污染状况越来越严重，雾霾天气的高频发生成为了环境治理亟需解决的问题，但是京津冀协同发展过程中生态环境协同立法层面存在着许多问题。

首先，环境治理协同立法上存在着严重的差异或冲突。如下表：

表一 京津冀三地现行（省级）环境资源地方性法规、规章数量

由上表可知，虽然三地出台的地方性法规、规章的总数相差无几，立法的事项也大体上保持一致，然而在立法形式上，三地对于同一环境立法事项所采取的立法形式却存在着较大的差异，其中，地方政府出台的规章的总数要明显多于地方人大所制定的环境法规的数量的是河北、北京，但天津恰恰与其相反，环境法规主要是由地方人大所制定。

在立法内容上，同一立法事项在三个地方的具体规定存在一定差异，包括：（1）大气污染物总量控制标准不一致。北京和天津的法规规定可以根据当地标准的具体情况，制定出严于国家标准的地方标准，但河北省的草案中并有进行相关的声明。当前，北京、天津和河北三地中，北京所执行的大气污染物排放标准是最为严苛的。（2）大气污染防治立法中的某些关键性概念缺乏一致的共识。例如，对于高污染燃料的内容，北京和河北的规定是“煤炭、重油、渣油和其他高污染燃料”，而天津则定义为“煤和重油、渣油、石油焦和其他高污染燃料”。（3）企业对在生产发展过程所带来的大气污染所要承担的法律责任和排污成本存在着很大的不同。例如，排污收费的标准不一、差距明显，京津冀三地的征收标准比例大致为9：7：1。（4）京津冀区域在水资源保护领域上的立法上，从各自利益出发，单独立法，关于本区域水污染防治所作出的全面性、系统性程度不同，水污染排放标准以及所要承担的法律责任和生产成本也存在着很大的差异，这样一来，三地的分别立法不利于为京津冀三地地区整体范围内重点水污染排污权交易制度和流域水环境资源区域补偿机制的建立提供强有力的法律支撑等。

其次，环境治理协同立法缺乏有效的沟通协调机制。北京、天津和河北地方立法主体的多样性，缺乏有效的环境立法合作机制，缺乏地方立法机构之间的交流合作机制和信息共享机制的规范化，此外，尚未建立有效的环境立法合作平台，导致了环境立法的三个信息不对称，以及北京、天津和河北地方环境规制的频繁冲突。缺乏公平的利益表达机制制约了信息在传播渠道中的代表性，在16名会员组成的京津冀协同发展专家咨询委员会里，仅存在以为天津的专家人士，河北省更是无人入选专家委员会，在这样的情况下，尽管有沟通协调机制，仍然很难保证其的有效性，因为信息传递的非全面性、公平性。

2015年12月底，国家发改委发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，限制了北京、天津和河北地区的PM2.5数值。总而言之，京津冀环境协同治理方面的法律制度不健全，环境治理、保护、污染等方面的法律法规相对滞后，有的甚至是缺乏与之相匹配的法律规章，出现了立法空白，进而妨碍着京津冀环境治理一体化进程，也无法满足经济发展的需求。

2.财税方面

财税是国家治理的基础，法治不该缺席。财政法和税法的第一原则是财政法定原则，财政法原则并不意味着建立专门的财政法律，而只是要求财政行为必须具有法律依据，必须拥有法律的明确许可或立法机关的专门授权。财政权力（利）法定的原因在于要明确财政关系中利益分配的法律界限。政府间税收利益关系法治化的实现可以从两个方面入手：一是中央和地方政府之间的税权合理配置；二是立法和行政在各自范围内分别充分地发挥着各自的作用。然而我国现行法律法规对政府间财税关系的调整没有直接和明确的规定，政策性比较强。

产业转移是京津冀协同发展战略中的重要组成部分，对税收收入分配有着显著的影响。2015年6月3日，财政部、国家税务总局发布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，指出企业迁入地和迁出地在主要税种（企业所得税、增值税）上实行税收收入“五五分成”方案，其目的在于协调京津冀协同发展产业转移中三地的税收利益关系。但是，从法治的角度出发，《分享办法》的发展背景问题不明确，地位不明确，缺乏必要的程序透明性，这些税收利益可能导致地方政府之间的失衡和冲突，甚至背离了财税法治的基本要求。

京津冀协同发展过程中各种经济利益关系错综复杂，地方经济诉求利益的差异明显，为保证其战略能够顺利进行，实现财税法治，就必须有与之相匹配的财税法规相伴市场经济发展而行。然而，结合现实发现，京津冀协同发展进程中统一的财税法律法规严重缺乏，地方政府间的税收利益关系相互不协调，财税领域法律法规保障环境欠佳，财税顶层设计准备不充分，京津冀协同发展遭遇制度瓶颈。

（二）执法层面

首先，依法治国的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，前提是“有法可依”。可是，京津冀区域协同立法进程缓慢，法律法规成果甚少，许多领域甚至存在着立法空白，从而使得在具体实践过程中缺乏明晰的、可供依据的法律条文，难以做到“有法可依”。

其次，在对现行的法律法规的具体执行上，缺乏与之相对应的有效的执法监督机制，进而难以达到预期效果。例如，有报道称，河北的某县曾采取公务员联合承包形式，全天候督促区域内污染企业，然而这种看起来比较严格的监督仍然不能保证企业治污设备的正常运行，因为只有在监督人员在场时企业才会打开治污设备，等到其离开后，又会关掉设备，这样一来治污效果就不会很明显。在此，我们需要的注意的是，有效的执法监督机制应包含两个方面，一个是对执法机关的执法监督，另一个则是对被执法对象的守法行为的监督。显然，京津冀协同发展缺乏这一有效的监督机制和监督机构。

（三）司法方面

2015年3月11日，京津冀三地的高级人民法院签订了执行工作联动协作协议书，希望建立工作落实机制，密切司法合作，努力破解难题。然而，鉴于当前北京、天津和河北地区社会经济发展的较大差异，区域法制不平衡，缺乏统一的执法标准，跨省案件的处理难度大，些许领域内地方法规间的差异或冲突，三地司法协作常设机构的缺乏，多元化纠纷解决机制的不完善等都使得京津冀协同发展司法协同进程缓慢。

三、构建京津冀协同发展的法律保障的相关建议

现如今，京津冀协同发展的法律环境欠佳，无论是环境协同治理还是财税领域内，均缺乏完善的法律法规保障。不难发现，京津冀协同发展过程中既缺乏全面推进合作发展的综合法律条文，又存在着较严重的地方性法规冲突的问题。针对京津冀协同发展如今不尽完善的法制保障现状，我们可以作出以下几点努力：

第一，构建京津冀区域性立法合作机制，尤其是北京、天津和河北三地环境治理的协同立法保障机制和协同立法工作机制。具体措施主要有，一是设立区域立法协调委员会，其工作职能主要是组织落实国务院有关京津冀协同发展的各项方针、政策，帮助指导、协调和督促京津冀区域的协同立法工作，并不拥有实体立法权，只是一个受中央部委托来解决区域发展各项事务的议事协调机构，不占用行政编制，也无需单独财政来支撑。二是建立区域联合立法机制。我国《立法法》虽然只承认国务院部门之间的联和立法，但未规定省际、市际之间的联合立法模式。对此，北京、天津和河北三地的地方政府可以选择通过平等协商、行政协议的方式来确定法律草案的内容，再由所在地区的各方予以审议，并以地方法规的形式来颁布。

第二，制定并颁布《京津冀协同发展促进法》。虽然《京津冀协同发展规划纲要》是指导北京、天津和河北三地协同发展的纲领性文件，但完善的法制保障环境构建，还应拟定《京津冀协同发展促进法》，以明晰的法律条文来保障纲领性文件的顺利落实，做到“有法可依”。该法应涉及到产业布局、自然资源的开发、人力资源的利用、环保、就业、户籍、医疗、教育等各个方面。

第三，搭建一个京津冀区域立法信息交流共享平台。良好的地方立法信息交流共享平台是开展区域协同立法的前提和基础，为此可以采取以下几种形式：京津冀协同立法信息互联网网络平台、协同立法工作例会、协同立法动态通报等等。

第四，创建区域法规冲突清理常态机制，北京、天津和河北区域上现行的地方性立法上存在着较大的冲突，而这些分歧或冲突又会随着经济社会的发展呈现出不同的新形式，构成了三地协同发展规范层面的制约。对此，从京津冀三地的实际出发，明确规定区域法规冲突清理的具体标准和操作程序，将地方性法规冲突的条款作定期的沟通和清理，并将处理结果相互发送，互相监督，动态追踪，及时解决出现的新的冲突问题。

第五，为了保证执法监督尤其是环保执法监督的有效性，首先，要创新监督的方式，不定时、不声张地直奔现场督察，直接通过媒体揭发问题企业，或者运用无人机、卫星遥感等现代技术手段来对重点污染企业进行实时监测。其次，加大公检法与环保部门之间的密切配合力度，打击数据造假，确保监控数据的完整性、一致性和有效性。最后，公众参与实施多元监督，确保公众知情权、参与权、监督权和举报权。将污染源排放标准公之于众，使得每个人都可以对污染企业进行监督，努力做到对环境污染的零容忍。

第六，努力做好京津冀三地司法协助工作。构建三地法院协助执行机制，积极解决信息分散、跨区域执行困难等一系列的问题，提高执行效率，有效利用三地司法资源。此外，京津冀三地还应当着重增强食品、药品和生态保护方面的协同检查，完善区域间冲突纠纷化解机制和调和机制，增强协同执法力度，做好区域间基层法院之间、法院与司法部门之间的疏通协调工作。最后，设置三地司法协助常设机构，共同研究地区司法协助之间的有关问题。

四、总结

总而言之，京津冀协同发展的法制保障建设是一项系统工程。立法层面上，需要建立高层建瓴的区域立法合作机制，制定《京津冀协同发展促进法》；执法层面上，需要设立独立的监督机构，建立有效的监督机制，运用现代先进的科学技术手段来创新监督方式，鼓励公众参与实现多元监督；司法层面上，加强三地司法协助，设立三地司法协助常设机构，有效利用三地司法资源，提高执法力度，加强基层法院之间、法院与司法部门之间的沟通与协调。因此，可以运用法律的手段协调好各地的各种利益关系，真正实现北京、天津和河北地区的可持续发展。