建国后中国失业保险及其限制性条件的历史变迁

赫延鹏

（黑龙江大学，黑龙江哈尔滨 150081）

1 问题提出及概念阐述

失业保险是指国家通过立法强制实行，由社会集中建立基金，对在法定范围内靠工资度日的劳动者因失业暂时中断收入而提供物质帮助和职业介绍服务相结合的制度。它的责任主体一般是国家，通过立法进行强制性实行，目的是保障失业人员的基本生活。而失业保险的限制性条件即是指对失业保险项目的享受者提出的行为限制或行为要求，并且这种限制或要求起到一定的行为引导作用。限制性条件不仅仅指享受资格的限制性条件，还包括享受中的限制性条件。这种限制性可能是某种社会保障项目的自带属性，比如对特定人群的社会保障项目：妇女儿童社会保障项目、残疾人社会保障项目等都是属于这种限制性条件。还有另一种限制性条件是政策制定者附加于社会保障项目中，比如养老保险中对缴费时间以及退休年龄等的限制性条件或者失业保险中的等待时间要求以及非自愿失业、积极寻找工作等限制条件。限制性条件虽然一定程度上把一些公民排除在了社会保障的保障范围之外，但也有其自身的重要作用，这在下面的篇幅中会详细讨论。

众所周知，社会保障在现代国家扮演越来越重要的角色，不仅保障了公民的基本的生活水平而且在经济、社会、政治甚至文化方面都起到了不可取代的作用。但同时由于每个国家的历史发展及具体国情不同，不同国家采取的社会保障模式往往不尽相同，甚至在同一国家，对待不同的人群和社会保障子项目都采取不同模式。根据保障范围和限制性条件可以把社会保障模式大致分为普惠型的社会保障模式和选择型的社会保障模式。比较典型的普惠型社会保障模式，比如英国的福利国家的模式；而选择型社会保障模式的代表为美国的社会保障模式。但不论是普惠型还是选择型，都会有一定的限制性条件。在不同的历史阶段，即使同一国家、同一项目的限制性条件也会发生变化，甚至在一定程度上我们可以说社会保障的限制性条件的变化一定程度上反映了一个国家、一个地区、一个项目的社会保障价值取向的变化。因此讨论一个国家的限制性条件的变化是很有意义的。而在中国，失业保险甚至社会保障限制性条件的讨论都比较少，因此希望通过自己粗浅的论述，能使更多人关注到这个问题。

2 失业保险及其限制性条件的历史变迁

失业保险是否健全一定程度上影响了人们的就业选择，比如在中国很受欢迎的工作—公务员，除了公务员本身的职业魅力外，不可否定的是它的工作稳定性也是吸引大量的青年投身其中的原因。文章所说的限制性条件就是并不是所有人都能享受到失业保险。而不同时期，失业保险的限制性条件是不同的，它所引起的行为选择也是不同的，通过对历史的失业保险的限制性条件的回顾，希望在未来我们能更好地利用限制性条件；更好地发挥失业保险的作用；更好地引导人们的工作选择，发挥人们的潜力。

3 失业保险的初建期

在我国建国初期，实行计划经济，而工作岗位也是直接听从分配，所以那时候不存在显性失业。当经历过两个事件后，中国的就业矛盾开始从隐性转为显性。其中一个事件就是大跃进，在1958年至1960年的“大跃进”时期，中国城镇职员就业人数共计增加了2500多万人，其中从农村调入城镇的就有1430万人，这是中国劳动就业史上的第二次招工失控。另一个大件事就是上山下乡，仅仅在1968年至1970年，上山下乡的知识青年总数计540万人。这两个事件打破了城市的就业平衡，使就业矛盾空前巨大。为了缓解就业压力，国家彻底地改变了以前的计划经济模式，开始向社会主义特色的市场经济模式发展，国家不再进行所有工作的分配，并且进行国营企业改革，在1986年国务院最终颁布了首个有关失业保险的规定即《国营企业职工待业保险暂行规定》。通读该规定，在第一章总则的第一条中，我们可以知道暂行规定的目的，即“为适应劳动制度改革的需要，促使劳动力合理流动，保障国营企业职工在待业期间的基本生活需要。”可以看到当时失业保险的建立是被动的一种补救措施。而其限制性条件还属于我们上面所说的第一种类型即项目中自带的限制性属性，因为在总则的第二条明确说明了保障目标，即“本规定适用于宣告破产的企业的职工、濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止及解除劳动合同的工人和企业辞退的职工。”在此《暂行规定》中，除了自身属性的享受资格的限制性条件外，我们还发现在待遇领取时间和停止领取的限制性条件。领取时间的限制性可以很好地引导失业人员积极寻找工作，这在停止领取的限制性条件中也有体现，同时这也可以防止失业人员形成福利依赖。而在停止领取条件中，有一条是“待业期间受劳动教养或被判刑的。”这在一定程度上限制了失业者因为生活的窘迫而铤而走险的行为。总之我们要看到《暂行条例》有其积极的意义，这项暂行规定在当时很好地解决了当时的问题，缓解了改革所产生的矛盾，保障了失业工人的基本生活。

4 失业保险的建设期

国家在八十年代末九十年代初，进行了更加深入的国营企业改革。1992年7月23日，李鹏签署国务院第103号令，宣布自颁布之日起实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》依据《全民所有制工业企业法》，明确了企业转换经营机制的目标，即“使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”《条例》还使企业享有劳动用工权、人事管理权等14项权利。这更加促进了企业的发展，但也加速了职工的流动，使隐性失业更加显性化。我国的失业率总体呈上涨的趋势，而且随着国企改革的进一步深入，国营企业开始拥有更多的权利，这将加快劳动力的流动，而1986年颁布的《暂行规定》明显不再适用以后的经济发展，因此出台新的政策刻不容缓。

在这种时代背景下，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，这项《保险规定》在总则上与1986年的《暂行规定》的不同，就是增加了第三条，即“待业保险工作应当与职业介绍、就业训练和生产自救等就业服务工作紧密结合，统筹安排。”这代表着失业保险的价值取向已经开始从只重视基本生活保障转向保障基本生活和就业培训并重的阶段，而且在失业保险基金的使用方面，失业保险越来越重视就业培训也得到了体现，在1986年的《暂行规定》中，保险基金的使用要优先保障失业人员的基本生活，在有结余的时候才会进行职业培训。而在1992年的《保险规定》中，则直接把职业培训提到了同种重要的地步。在限制性条件方面两者没有什么太突出的区别。

5 失业保险的完善期

1993-1999年是国有企业改革的制度创新阶段。在这一阶段，国家确立了现代企业制度的改革目标，并围绕着现代企业制度建设，在公司制改造、兼并破产、分离企业办社会职能等方面实施了一系列增长措施，取得了显著的成效。但随着经济成分的多样化，非公有经济成分扮演越来越重要的角色，不论是《暂行规定》还是《保险规定》的保险范围都已经显得过于狭窄，从1993年到1998年，不论是失业率还是下岗人数，我国都是呈上升趋势，一部新的有关失业保险的法规急需出现。

1998年12月16日国务院第11次常务会议最终通过了《失业保险条例》，一定程度上可以说这是一部完备意义上的失业保险法规，也是中国失业保险里程碑式的法规。在保险范围上，第一次突破了国营企业，而且在保障范围上不仅突破了公私的界限，一定程度上也突破了城乡的界限，在1993年的《保险规定》最后的附则中明确提出本规定不适用企业招用的农民合同制工人，这意味着国家在一定程度上并不鼓励农民工的流动，而且也忽视了在城务工的农民的权益。然而在1999年的《失业保险》中的保险范围不仅包括了农民合同制工人，而且规定农民合同制工人不需要缴纳费用，这项规定鼓励了农民进城务工，而且很好地保护了农民的权利，这代表着我国失业保险的进步。在限制性条件方面，《失业保险条例》有了很大的不同，在享受资格上的限制性条件中主要有三点：参加失业保险并且至少缴费一年、非自愿失业和办理失业登记和有求职要求。办理失业登记以及有求职要求这两项限制性条件并没有与上两个规定有什么大的不同，核心目的一是便于国家统计失业率，并在此基础上便于国家进一步制定政策，而求职要求则是防止失业者养成福利依赖。参加失业保险并且至少缴费一年则是新的限制性条件，这项规定的主要目的是规范企业与个人的行为，培养企业和个人的责任感，最重要的是保障失业保险基金的充足，国家在这点上的改革对失业保险的可持续性是有利的。另一个限制性条件是非自愿失业，这个限制性条件也许与我们现在的职业选择的方式越来越不同，现在有一些人会在自愿的前提下选择暂时性的失业，也许为了更好的工作也许为了暂时的修养，而这些人往往也缴纳了很多年的失业保险，却不能享受到了失业保险金，这似乎违反权利和义务的关系。但这个限制性条件很好地诠释了保险的含义，保险的定义有很多种，但从风险控制的角度上看，一般的保险都是保障那些不能控制的风险，比如我们的工伤、失业、医疗甚至是养老保险，这些都不是人为可以选择的，是不可控的以及无法避免的风险。因此我们现在看待非自愿这个限制性条件就能很好地理解失业保险中为什么会存在这项限制性条件了，或者我们可以说非自愿是失业保险中自带属性，很难更改。

在失业保险待遇方面，在1999年的《保险条例》中规定失业保险金的标准低于当地的最低工资标准高于城市居民最低生活保障标准。更好地体现了失业保险的目的即在保障失业人员的基本生活的情况下，还要激励失业人员积极寻找工作。在资金来源方面，不仅面对国营企业还包括集体以及私营企业，因此职工也需要缴费，这在一定程度上强调了个人责任，符合失业保险的发展趋势。可以说，1999年实施的《失业保险条例》，在国家经济改革中，很好地保障了失业人员的生存权和发展权，减小了国家在改革过程中的阻力，补偿了那些在社会发展中产生损失的公民，完善了我国失业保险制度，在我国社会保障立法中具有里程碑的地位。

中国在2001年加入世界贸易组织后，经济结构开始发生转变，结构性失业在失业中的比例越来越大。而且新的失业群体不仅是受过初级和中等教育者，还有受过高等教育者。根据专家的估计，在以后的我国就业中，新增的劳动力就业量只有50%左右。最为严重的是大学毕业生的首次就业率降低，依据统计数据，大学生毕业人数从2000年的107万人增加到2009年的680万人，未就业总人数从2001年的11.4万人增至2009年的124万人左右，从2000年到2009年，大学生的就业率始终维持在70%到80%左右，每年都有近20%到30%的大学毕业生无法就业，即这部分大学生面临着“毕业就失业”的状况，加上以前积存的未就业大学生，形成了一个“新的失业群体”。更为严重的是当前的失业保险体系并没有覆盖这一群体。因此我们国家的失业保险体系的完善还任重而道远，应该单独为大学生群体建立失业保险项目，可以一次性提供他们就业基金，保障他们的基本生活。2007年4月美国爆发了“次贷危机”，在此期间，我国新增失业者2500万人、占全球新增失业者5000万人的50%。金融危机时期，失业最为严重的就是非正规就业者（大部分为农民工）。据估计，我国的非正规就业人数占到城镇就业人数的20%-41%，而且规模仍在不断扩大。

2010年，我国通过了第一部由人大颁布的社会保障法律—《社会保险法》，这是我国目前关于社会保障的法律层次最高的法案，对我国的社会保障的发展具有很大的指导意义。2011年的《社会保险法》更像是对以往失业保险事业的总结，其失业保险的有关规定与1999年《失业保险条例》没有做大的变动。但在一些方面还是有一些不同，比如《社会保险法》的第四十七条规定：失业保险金的标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准。取消了失业保险金的最高标准即城市居民最低工资标准，这项改变给了地方更大的自主权。比较突出的是《社会保险法》中对失业人员享受的福利待遇做了更详细的规定，比如参加医疗保险的失业人员在失业时期不需要缴纳医疗保险费并且依然可以享受医疗保险。

可以说进入二十一世纪后，经济全球化席卷了全球，我国的经济发展模式也发生了改变，我国经历了前所未见的发展也遇到了一些前所未见的问题。在十九世纪末我国颁布了《失业保险条例》，很好地保障了我国经济的顺利发展，也很好地保障了失业人员的权益。在2010年，随着中国的改革的进一步深入，我国出台了第一部由人大制定的有关社会保障的专门法律—《社会保险法》，这既是中国近30年来社会保障探索的总结，也是未来发展社会保障的指导性规定。因此，不论是《失业保险条例》还是《社会保险法》都是我国失业保险体系完善进程中浓墨重彩的一笔。

6 结语

失业可以说是在市场经济中很普遍，也很难避免的社会现象，失业现象不仅与社会变革相关，与经济结构甚至是人口结构都息息相关。而保险的设立特别是社会保险的设立保障的正是这种每个人都可能遇到但通过个人努力又不可能避免的风险。因此失业保险在国家的社会保障体系中占有重要的地位。我国的失业保险经历了从无到有，从有到全的建立与完善的过程，但是我国的失业保险体系依然存在问题，比如失业保险的覆盖范围还是显得狭窄，如还不包括刚刚毕业的大学生。而且随着我国城镇化进程的深入，未来会有更多的失地农民到城市中务工，他们因为生活经历和职业能力的有限，很难在城市中谋得稳定的工作，不可避免地会经历失业等状况，虽然我们国家的一些省市已经为这些人设立了相关保险，但重视的程度还不够，我们现在必须足够重视到这个群体。在职业培训和职业介绍方面，我国的投入还是比较缺乏，未来应该在这些方面加大投入。

总之，我们必须承认，在失业保险方面，我国取得了重大的成就，但在限制性条件以及福利待遇和覆盖范围方面还有很大的进步空间，这也是我国未来完善失业保险体系的方向。

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