政府信息公开、财政补贴配置及应用绩效

易玄　侯家宁

摘 要：政府信息公开是提高政府透明度及行政效率的重要制度安排，深刻影响政府资源配置效率与应用绩效。以我国2011-2015年A股民营上市公司为样本，研究企业注册地政府信息公开质量对企业财政补贴可获性及补贴绩效的影响，结果显示：政府信息公开程度越高的地区，民营企业通过政治关系获取财政补贴现象得以有效抑制，财政补贴配置效率和财政补贴的使用绩效更高。

关键词： 政府信息公开；政治关系；财政补贴

中图分类号：F810.2 文献标识码： A 文章编号：10037217（2018）03011208

一、引 言

政府信息公开是一种旨在满足政府内部跨部门信息共享及社会公众对政府信息资源需求的制度安排。随着我国政府职能“放管服”改革的推进，打破信息孤岛，提高政府透明度，促进政府信息公开成为各级政府治理的重要举措。自2007年4月我国颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），至2015年国务院将其修订纳入年度立法工作计划、2016年中央深改组审议通过《关于全面推进政务公开工作的意见》以来，我国政府信息公开制度得以有效实施。政府信息公开也成为国内学术界的研究热点，研究者从公共管理、经济学、情报学等视角聚焦于：政府信息公开在我国的应用、政府信息公开制度有效性影响因素与完善、政府信息公开行政管理及电子政务等方面的研究。已有研究总体上呈现出理论研究成果居多而实证成果较少的特点[1，2]，尤其是政府信息公开制度效果研究方面，尽管研究都认同，政府信息公开在优化社会信息环境、降低公众社会生活成本、提高公众社会风险应对能力等方面成效显著，但缺乏有效实证结论支持。其原因可能是：实证检验制度影响的社会效应存在较多干扰因素，去噪音过程难度太大；对社会信息环境，公众生活成本及社会风险应对能力等的度量存在困难。有研究认为，政府信息公开有利于建设“阳光政府”，形成公平竞争的市场经济运行机制[3]，从长期来看，对投资和财政有积极影响[4]，因而该制度有一定经济效应，但目前鲜有文献对此展开实证研究。

财政补贴是我国经济转型过程中推动经济结构调整的重要力量。截止2016年4月22日，凤凰证券统计两市共2029家上市公司收到政府补助合计金额为978.15亿元，平均每家公司财政补贴金额近5000万元。但近年来，我国部分僵尸企业靠财政输血续命和企业套取补贴等乱象频现，财政补贴资金错配与低效引发社会热议，研究者将其归咎于财政资金发放和使用信息缺乏透明度；政府官员在补贴发放对象决策中有较强自由裁量权，补贴资金配置中存在腐败行为[5，6]。我国政府信息公开制度明确规定，各级政府与部门应在各自职责范围内主动重点公开各类专项资金的管理和使用情况等信息，公众可登录地方政府门户网站检索财政补贴发放与使用等信息，这在一定程度能缓解财政补贴资金配置中的信息不对称，促进企业公平申报，提升财政补贴资金配置效率。此外，补贴资金使用情况信息公开，也有利于加强政府与公众对企业财政补贴资金运用的监督，提高补贴资金使用效果。现实中，我国政府信息公开对财政补贴配置与使用究竟有无影响？影响效果究竟是积极还是消极？对此解答能一定程度揭示我国政府信息公开的制度效应，也为新型政治环境下政府资源配置与应用研究提供新的研究路径。

二、理论分析与假设提出

（一）政府信息公开制度与财政补贴信息公开

将“权力放进制度的笼子”是当前政府治理的重心。为提高政府透明度，遏制政府权力滥用，全球已有七十多个国家和地区建立了政府信息公开制度。为促进政府信息公开制度有效实施，不少国家通过设置公开审查的中立机构、建立公开救济制度以保证政府信息公开质量，减少行政诉讼压力，提升行政效率。如美国为贯彻《信息自由法》（Freedom of Information Act，FIA），设立了政府信息服务办公室（Office of Government Information Services，OGIS）作为“联邦信息自由法监察专员”，负责调解信息自由纠纷并监督政府机构对FIA的执行情况；英国公民与政府间存在信息公开争议时，由信息理事会办公室（Information Com-missioners Office，ICO）判断是否可以将该信息发布；法国为使《行政文件自由获取条例》真正地发挥作用，于1978年成立独立行政部门—“政府信息获取委员会”（简称CADA），专门解决和处理申请政府信息公开中的争议；韩国作为亚洲最早实施政府信息公开制度的国家，在《信息公开法》中规定了信息公开的两种主要救济途径：行政救济，包括向本行政机关提出异议申请和向行政裁判机关提出裁判申请；司法救济，即提起行政诉讼。日本政府为了解决行政信息公开过程中发生的争议，在总理府内设立了信息公开审查委员会，一方面，受理关于行政文件公开方面的行政复议案件；另一方面，为行政机关首长提供关于行政文件公开方面的咨询。

随着互联网的发展，政府门户网站已成为政府与公众沟通的主要交互界面。基于“公开是惯例，不公开是特殊”信息公开原则，中国政府积极推进电子政务公开，以促进行政工作效率提升，提高公民参与政治的积极性。自2010年起中国社会科学院法学研究所法制国情调研组根据地方政府门户网站建设情况，对政府各部门实施政府信息公开制度情况开展第三方评估，对其信息公开程度进行客观评价。财政补贴信息属于我国政府信息公开范围，目前，各级政府通过门户网站信息窗口为社会公众提供财政补贴相关信息，具体方式如下：

1.政府信息公开目录中設置相关信息模块。公众通过目录及其信息分类可快捷检索所需信息，如辽宁省政府信息门户网站目录“重点领域信息公开专栏”中包含该省产业（创业）投资引导基金2016年支出预算；此外，网站所含文号检索功能帮助用户更快检索到财政补贴相关文件或公告。如，湖南省财政厅官网的搜索功能，可查找2016年该省中小企业发展专项资金项目申报工作通知及最后拟支持项目公示名单。

2.规范性文件模块中披露相关信息。如广东省财政厅官网规范性文件模块，可查看“关于印发《广东省省级扶持中小微企业资金管理办法》的通知”；此外，规范性文件可有效链接、及时更新和对政策文件的后续解读，有利于用户及时了解补贴统一标准及使用要求。如湖南省财政厅官网上规范性文件模块公布了“关于印发《湖南省金融发展专项资金管理办法》的通知”，该信息提供了中、小微企业融资补助等专项资金具体管理和使用规定。

3.设置网上服务个人模块，为公众提供财政补贴申请条件、审批流程等信息。如上海市政府官网“网上服务大厅”数据开放模块，公示了涉及相关企业补贴奖励情况的中小企业发展专项资金分配结果。

4.设置依申请公开程序，为以上三种公众获得财政补贴相关信息外的补充渠道，提供公众在地方政府网站未及时公布财政补贴的相关文件。

（二）政府信息公开程度对财政补贴配置与应用绩效的影响机理

1.政府信息公开与企业财政补贴获取。

财政补贴是财政专项资金配置给微观经济主体，以弥补市场失灵或实现其社会与经济目的的重要手段，是政府经济资源配置的重要方式。转型经济进程中的中国政府仍然是最强利益相关者，控制着大部分经济资源[7]，随着分税制改革实施，中国地方政府掌握了更加重要的经济权力[8-10]。向企业等经济主体配置财政补贴过程中，由于信息不对称，地方政府往往处于信息劣势，很难对配置对象（企业）真实发展状况、盈利能力及社会责任履行状况等信息做出完全正确判断，因此尽早或尽量多获取政府信息，就意味着企业能优先获取政府资源配置，从而取得市场竞争优势地位。“信息不是权力，但它是通往权力的必经之路”[11]。因而，政府信息对于企业，特别是产权受歧视的民营企业而言是重要的竞争性资源，也是政府部门（官员）寻租的重要资源[12]。此种情况下，与当地政府的关系很大程度上决定了企业能否获得经济资源以实现发展目标 [13] ，通过与政府或者官员建立政治關系，构建稳定的政府信息获取渠道成为我国民营企业获取竞争优势的重要策略。因此，政治关系是较差制度环境的一种替代机制，能对私有产权提供一定程度保护，帮助其获取政府资源[14]。

但值得注意的是，较差制度环境下，政府（或政府官员）在资源配置方面有较大自由裁量权，政府官员在制定市场规则和标准时可利用剩余控制权进行设租和寻租，因此，政治关系往往也易导致腐败与寻租行为[15]，造成社会集体福利损耗。我国经济转型环境下，市场机制和再分配机制同时存在，市场经济不可或缺的法治基础尚不健全[16]，各级政府官员在决定经济资源配置对象和制定配置标准时存在很大主观随意性，一些政府官员可能故意把财政补贴标准模糊化，为自己寻租提供方便。此种情况下，民营企业有可能通过和政府建立关系，以获得财政补贴，其中也包括部分不符合国家产业补助范畴的企业通过政治关系套取财政补贴，如近期频频曝光的机器人产业和新能源汽车产业违规骗补现象；另外，部分僵尸企业通过政府关系获取政府补助维持短期生存，急需政府资金补助实现转型升级，企业却难以获取政府补助。

政府信息公开制度的实施，互联网技术的发展增强了政府信息源的可获性和及时性，一方面，有利于缓解政府信息资源公众获取差距带来的信息贫富分化。信息资源作为经济社会发展的重要战略资源，其生产、传播、获取、利用与资本和权势密不可分[17]，信息获取差距不仅是微观主体信息贫富分化的原因之一，也往往是社会资源配置不平等的根源。政府信息公开尤其是基于互联网技术的信息公开，为社会公众及时、便捷获取财政补贴等政府信息提供了渠道，削弱了部分企业通过构建政治关系优先获取政府信息所带来的资源配置优势；另一方面，尽管财政补贴配置过程中，企业与政府间的信息不对称客观存在且无法完全消除，但信息公开被认为是政府廉洁的重要屏障[18] ，通过财政补贴信息公开，将配置权行使置于阳光之中接受公众与媒体监督，客观上将收窄寻租空间，促使官员慎重使用补贴自由裁量权，抑制政府关系在财政补贴配置中的效用。

基于上述分析，提出如下假设：

H1：政府信息公开质量越高，越能有效削弱企业政治关系与财政补贴之间的相关性。

2.政府信息公开与财政补贴应用绩效。

无论是预算软约束情境下国家“父爱主义”对财务危机企业的援助[19]，还是产业政策引导目的给予企业的扶持，财政补贴给企业输血推进其良性发展，提高自身造血功能，但现实中企业财政补贴效应如何，目前实证结论尚存分歧：有研究支持财政补贴可以促进企业发展，对绩效产生积极影响。Bergstrm发现短期内，政府财政补贴确实有助于瑞典企业经营水平提高，促进企业绩效增长[20]。Czarnitzki等实证发现德国政府R&D;支出补助对专利申请行为和公司R&D;支出有积极影响[21]。Duchbrown等也发现，在加泰罗尼亚，相较于未受补贴企业，公共补贴计划导致受补贴企业业绩明显增加[22]。此外，Tzelepis等的实证发现财政补贴对南欧企业发展并无帮助，反而降低了企业绩效[23]。Balsar等研究伊斯坦布尔排名前100企业，发现投资补贴和研发补贴都对企业绩效有负向影响[24] 。国内方面，有媒体指出，财政补贴可能削弱企业创新原动力，成为部分官员借机敛财的工具[25]；彭熠等研究发现，农业补贴和优惠税不能提高农业上市公司经营业绩，反而有显著负向影响[26]；赵璨等（2015）也发现盈利较差企业获取财政补贴对企业价值有负面影响，且财政补贴也弱化了盈利较好企业的经济效应[27]。财政补贴负面效应的原因，国外学者归咎于补贴资金配置效率低下，补贴中寻租行为导致的价值耗散[28]；国内学者归因于地方政府间“晋升锦标赛”形成扭曲激励的结果、政企间信息不对称及不合理补贴模式[5，29]。

如何减少财政补贴绩效耗散，Colombo认为公平、科学的财政补贴竞争机制能提升研发补助对企业产出的积极效应[30]。赵璨（2015）认为，包括政府信息公开在内的补贴制度建设，补贴程序规范及政府政绩考核体系的完善能消除财政补贴负面效应[27]。事实上，政府信息公开制度的实施能有效缩减政府寻租空间，将包括财政补贴在内的资源配置权放入“制度的笼子”，将资源配置给最需要、最适合的企业，从根源上纠正资源错配，减少政府资源的价值耗散；同时，高质量政府信息公开，能帮助公众通过地方网站迅速、便捷地获知财政补贴相关信息，同时借助公众舆情或媒体对政府审批和发放财政补贴流程的监督，减少企业获取补贴政治成本[5]，有效抑制企业由于政府干预产生的“被动”投资偏误。另外，根据“动态不一致性”[31]，行政机构提高政策透明度将有利于加强企业对政策理解，削弱因信息不对称而产生的“主动”投资偏误，提高企业运用财政补贴的经济绩效。此外，政府信息公开是构建健康政商关系的基础，是良好营商环境建设的重点，这些都为企业科学合理有效的使用财政补贴资金，提高其使用效率提供有利条件。

基于上述分析，提出如下假设：

H2：政府信息公开质量越高，财政补贴的应用绩效越好。

三、实证分析

（一） 模型设计

我国国有企业产权性质在财政补贴获取中有先天优势，且在补贴使用中承担较多政治责任，因此，本文将重点检验政府信息公开质量对民营企业财政补贴获取及应用绩效的影响。

为检验假设1，首先，对民营企业政治关系与财政补贴相关性进行检验，借鉴余明桂等[5]、赵璨等[27]的研究，设置待检验模型（1）：

Sub=α0+α1Polit+β Control+ε （1）

其次，进一步检验政府信息公开质量对政治关系与财政补贴相关性的影响。参考赵璨等（2015）文章，交乘项可以较好说明调节变量的作用。因此，将政治关系与政府透明度的交乘项（Tran×Polit）加入模型（1），以探究政府透明度（Tran）作为调节变量影响政治关系对财政补贴作用的强度和方向。控制其他因素，设定模型（2），若系数α2为正，表明政府信息公开会增强政治联系带来的补贴效应，反之亦然。

Sub=α0+α1Polit+α2Tran×Polit+α3Tran+β Control+ε （2）

为了检验政府信息公开对企业财政补贴经济绩效的影响，建立模型（3）：

FP=α0+α1Sub+α2Sub×Tran+α3Tran+β Control+ε （3）

其中，Sub表示企业获取的财政补贴，参考唐清泉等[32] 的研究，将由增值税返还从总补贴收入中剔除。

Tran表示各地政府信息公开质量，数据来源于中国社会科学院提供的《中国政府透明度指数报告》①[33]，该指數越大，表明政府信息公开质量越高。

Polit表示企业是否具有政治关系，参考Chen等[31] 的研究，若企业董事长或总经理是现任或前任政府官员、人大、政协（副）主席、主任、常务委员，则Polit为1，否则为0。

参考Giannetti， M[34]等的研究方法，根据模型（4）对每个行业每年道格拉斯生产函数（CobbDouglas production function）进行估计，其残差（εijt）就是TFP值。

（二）样本选取

以2011-2015年中国A股民营上市公司为样本，进行如下剔除：（1）考虑到ST、PT企业及金融类上市公司特殊性，剔除上述类别企业；（2）由于所获取2011-2012年《中国政府透明度年度报告》只涵盖了中国26个省、直辖市，将2011-2012年中数据不属于26个省、直辖市的样本剔除；（3）剔除数据严重缺失上市公司。为消除极端值影响，对主要连续变量进行上下1% Winsorize缩尾处理，最终得到1400家公司和6012个样本。其中，政府透明度指数来源于中国社会科学院法学研究所公布《中国政府透明度指数报告》，上市公司财务数据和公司治理数据均来自国泰安（CSMAR）数据库，该数据库按照企业股权性质分为四类子数据：国企、民营、外资、其他，本文上市公司财务与治理数据均选自其公司研究系列关于“民营上市公司”数据。部分数据通过手工整理搜集。

（三）实证结果与分析

1.描述性统计。

图1为我国2011-2015年31个省、直辖市政府透明度指数的变化情况。如图所示，一方面，政府透明度指数大体呈逐年上升趋势，尤其是2015年透明度指数折线图的位置整体明显高于2011年，说明各级政府信息公开质量呈现逐年提高态势；另一方面，也反映出政府信息公开质量具有明显地域差异，其中：北京、天津、上海、福建、广东、江苏等经济相对发达省市，其政府透明度指数在五年内一直保持较高水平，而黑龙江、吉林、西藏、云南、广西等内陆省份，其指数为相对较低水平。

进一步对有无政治关系企业财政补贴获取差异t检验，显示二者获取财政补贴均值在10% （t=-1.9169）水平显著不同。初步说明我国民营企业政治关系对其获得财政补贴具有显著影响；t检验结果也表明两组数据全要素生产率（TFP）在5%水平上显著不同。

2.回归分析。

回归分析结果见表3。模型（1）中的第（1）列回归显示polit系数在10%（t=1.92）水平显著为正；第（2）列加入年度（Yeari） 地区 （Areai）、行业（Ind）等控制变量后，polit系数在5%（t=2.23）水平上显著为正，说明控制影响企业财政补贴获取的其他因素后，政治关系（Polit）对财政补贴（Sub）获取有显著作用，结论支持中国资本市场中有政治关系民营企业更容易获取财政补贴，这与余明桂等人的结论一致。

模型（2）中第（3）列为未加入任何控制变量的回归结果，第（4）列为控制其他相关变量后结果（Tran×

Polit）的回归系数为-0.0001，在10%水平显著为负，结果显示，政府信息公开弱化了企业政治关系与财政补贴获取的相关性，其原因或如前所言，高质量政府信息公开更有利于媒体和公众对财政补贴实施监督，有效遏制寻租行为发生，从而有效削弱企业政治关系与财政补贴获取的相关性。

表4是假设2的实证结果。为确保结果的准确性与稳健性，剔除了样本企业中补贴为0或者全要素生产率缺失样本，共得到5834个样本企业。寻租行为在政治关系企业可能会更加普遍，因此，划分为政治关系组和非政治关系组分样本检验政府信息公开对企业补贴绩效的影响。

首先，检验财政补贴对企业绩效的影响（列（5）、（7）和（9））。非政治关系组中，Sub系数为2.7829，在1% （t=8.09）水平显著，表明获取财政补贴确实可以提高非政治关系企业绩效；政治关系组中Sub系数为-3.1142，且在1% （t=-6.95）水平显著，表明财政补贴没能促进政治关系企业发展，反而削弱了企业全要素产生率，抑制了竞争力提升。该结果与余明桂等[5] 和郭剑花等[36] 的研究结果一致，其原因可能是，政治关系企业获取财政补贴可能因政治成本、政府干预投资、及补贴依赖对绩效提升活动挤出等，导致企业全要素生产率不升反降，企业财政补贴应用绩效低下。

列（6）、（8）和（10）是加入政府透明度指数和财政补贴交乘项（Tran×sub）以检验假设2，结果显示Tran×sub的系数均显著为正。政治关系组中（列6），Tran×sub的系数为0.2037，在1% （t=3.44）水平显著，说明政府信息公开削弱了财政补贴对企业绩效的负相关关系。非政治关系企业（列8），Tran×sub系数是0.2930，在1% （t=9.93）水平显著，表明政府信息公开提高了非政治关系企业补贴效果。上述结果显示，无论是政治关系企业与非政治关系企业，政府信息公开都会提高企业财政补贴绩效，全样本检验结果（列10）也支持这一结论。假设2得以验证。

3.稳健性检验。

参考刘合华等[37] 的研究，用去除增值税返还后的补贴收入与主营业务收入的比值重新定义Sub，对假设H1进行重新检验；此外对模型（2）进行Hausman检验，对其固定效应进行检验。

为使假设2结论更加可靠，参考徐保昌[38] 的研究，用LP（LevinsohnPetrin Methodology）方法重新估计TFP以修正同时性偏差，定义TFP_lp（lneijt）为生产函数残差的自然对数，建立模型（5）：

yaddijt=b0+b1lijt+bkkijt+bmmijt+eijt （5）

其中，yaddijt 为增加值（应付职工薪酬总额、主营业务利润及营业税金附加的总和）的自然对数，L是雇佣人数的自然对数，K是固定资产净值的自然对数，M是营业成本的自然对数。

稳健性检验显示，回归结果均未发生实质性变化，表明本文研究结果稳健。

四、結论及政策建议

本文旨在研究政府信息公开这一宏观政策对财政补贴配置及其应用绩效的影响，应用中国2011-2015年上市民营企业的数据实证检验，结果显示：首先，政府信息公开能有效抑制企业过度依赖政治关系获取财政补贴，从而提升政府资源的配置效率；其次，政府信息公开能对财政补贴绩效产生积极影响。无政治关系企业应用财政补贴能提高其全要素生产率，企业所在地政府信息公开质量越好，财政补贴越能促进企业绩效水平提升；依赖政治关系获取财政补贴的企业全要素生产率不升反降，但政府信息公开能削弱财政补贴对此类企业的消极影响。

尽管我们的研究支持政府信息公开制度的实施能对政府资源的配置产生积极的影响，但在对各地财政补贴信息公开情况查询过程中，我们也发现，我国政府信息公开质量存在显著的地区差异。相对而言，经济发达且沿海地区政府信息公开内容完整、透明、便捷，有助于社会公众迅速、全面和高效获取财政补贴信息。而部分地区财政补贴信息公开中存在如下问题：首先，补贴信息零散。大多数地区财政补贴信息归口为财政机关，财政机关一般按财政政策或文件发布时间顺序公开披露，补贴信息和其他财政信息混杂一起，用户很难及时便捷找到相应信息。其次，缺乏全过程补贴信息的集成处理。大多数地区财政补贴信息公开按照补贴政策出台、申请项目及补贴项目等时间顺序公告，由于补贴过程时间较长，很难获得系统信息，不利于媒体、社会公众对财政补贴资金进行监督。此外，部分地区政府信息公开制度实施仍流于形式，存在信息归口多头管理、专业人员和技术配备不够、信息公开网站建设与运行不稳定等诸多不足，也急需建立配套的基于行政复议法的争端解决机制。这些现实问题加大了企业获取财政补贴信息搜集与加工成本，降低了社会公众与媒体对财政补贴资金的运营监督效率，也为财政补贴中的寻租与招租提供了空间，最终影响财政补贴资金的运营效率。对此我们建议：（1）在政府信息公开目录中专门设置“财政补贴”信息模块，将财政补贴对象、范围、申请渠道与方式、补贴发放方式、补贴对象公示等相关信息集成公开，以解决上述补贴信息零散，获取来源多头，全过程信息缺失等不足；（2）可以在规范性文件模块，设置财政补贴专栏，所有补贴相关文件一目了然；（3）专门设置财政补贴依申请公开程序，保证公众在第一时间获得补贴信息，提高财政补贴信息公开程度，继而提升补贴的应用绩效。

注释：

① 中国社会科学院法学研究所法制国情调研组接受国务院委托根据地方政府门户网站建设情况，评估其对《条例》执行结果。并将评价结果《中国政府透明度指数报告》对外公示。2015年指标体系包括七个一级指标（括号内为权重）：政府信息公开专栏（10%）、规范性文件（15%）、财政信息（15%）、行政审批信息（15%）、环保信息（15%）、政府信息公开年度报告（10%）和依申请公开（20%）。

② 囿于篇幅，稳健性结果不在文中显示。

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（责任编辑：漆玲琼）