从国有资本划转到社保基金的角度看再分配

朱聪影

摘要：划转企业国有股权的10%来充实我国的社保基金是我国社会保障制度建设过程中极为引人关注的一步。康德的法哲学及其再分配观的构建，与我国将国有资本划转到社保基金的制度方面有着相关的法理基础。由于我国社保基金存在历史欠账等其他原因，我国的社保基金需要充实，但国有资本划转社保基金的正当性以及此中涉及机会平等的问题需要论证。

关键词：再分配；社保基金；机会平等

2017年11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，确定划转比例统一为企业国有股权的10%。划转国有资本充实社保基金是全面贯彻落实党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，加强社会保障体系建设的重要举措。

国有资本划转社保基金是我国调节社会再分配的一种形重要形式，也是推动我国社会保障制度发展的一种重要举措。中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚说，划拨国有资本充实社保资金，主要是解决国有企业职工基本养老保险制度初期遗留的已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费形成的缺口问题，有利于实现我国养老保险制度的可持续发展，为应对未来我国进入人口老龄化高峰时期养老保险基金支出压力不断增大而做好战略储备。

一、康德的再分配观

“把各人自己的东西归给他自己。”是我们通常意义上理解的“正义”，康德将之称为“分配正义”，它指的是权利的分配，是对人作为权利主体之地位的承认。[1]可见康德所阐述的分配正义其实是指人作为权利主体所享有的机会平等的正义。

对于再分配的问题，康德讨论了为救助穷人而向富人征税的责任以及保证机会平等的责任。[2]税收作为调节社会再分配的一种方式，国家干预分配并保证机会平等，这是维持合法权状态的法定手段，康德主张必须通过税收来救助穷人，“最好是每一代人照顾好他们那一代的穷人”。征税以及救助穷人的独特责任属于公共权利的范围。再分配的国家权力不能追溯到某些在先的义务，就财富而言，这个义务指的是生产财富以便穷人能获得比他们拥有的更多的东西。相反，国家救助穷人的责任自身必定是独立的责任，它根本上是国家为了处于合法权的状态而必须践行的事务。康德认为国家征税是与纳税人的自由相协调的，但是机会的单纯的形式平等是专横的，因为它限制了法律制度对分配的持有份额的影响。而从公共供给与机会平等的关系看，康德认为公共供给的原则是在维持合法权状态的依法合作的情形中国家必须确保负担的平等分配。公共供给必须满足机会的形式平等这个条件。因而对于再分配而言，最基本的也就是要满足机会的形式平等。

二、国有资本划转社保基金的正当性

我国社会保障的问题现状有两种表现形式，分别是人口老龄化加剧以及社保基金不足。社科院社会保险研究所2016年年末曾发布《中国养老金发展报告2016》，指出2015年时，城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额（即空账）为4.7144万亿元，而到2016年累计结余额只有3.5345万亿元，累计结余可能被耗尽。清华大学在2017年4月24日曾发布研究报告称，我国的养老保险基金个人账户已经空账4.7万亿元，当期资金出现了缺口，且已经开始动用累计结余来保发放。人社部在2017年1月23日的新闻发布会上称，2016我国年度基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险五项保险基金的总收入为5.3万亿元，总支出为4.7万亿元。另外，我国社保基金不足的问题还存在着地区之间的差异，河北、山西、宁夏、东北三省都出现当期养老基金收不抵支，累计结余可支付不宽绰，但是总体来看全国仍有盈余。所以需要对社保基金进行全国的统筹或者省内统筹，据此可以通过转移支付的模式实现再分配。因为这里还涉及到一个劳动力转移的问题，比如江浙地区年轻人大量涌入，社保盈余就会比较多，而那些老人相对多、青年人多选择外出务工的地区社保盈余就低。广东的抚养比最高，大约为9：1，而黑龙江省的养老保险基金支付较为困难，黑龙江的抚养比仅为1.3：1。根据全国老龄办数据，至2020年我国老年人口将达2.48亿，老龄化水平为17%。老龄社会的加速到来为养老金支付提出了巨大压力。[3]但与此同时，社保基金面临的问题却是我国对社保基金的法律限制过严、统筹层次不高以及监管力度不强，这些问题是导致我国社保基金不足的主要原因。[4]除了统筹进行财政转移支付外，我国以前搞过央企利润补贴，指定部分央企的利润按百分比填补社保盈余。但是这种方式毕竟没被制度化，属于治标。而直接划拨国有股份，则属治本。

充实社保基金主要有以下几个措施：首先就是提高社保基金缴存比率，然而在目前经济增长困难，企业投资收益率下降的情况下，这种办法就是让企业经营更加困难，雪上加霜。其次是延长退休，这种办法挤不出多少钱，同时还可能加重年轻人的就业困难，同时企业的负担加重，本应退休的老人无非是被企业养着而已。并且这种政策可能会受到广大群众的批评，简直可以说是冒天下之大不韪。执政者减轻不了多少负担，反而还会丧失民心。还有一种办法就是本文所要讨论的划转国有资本来充实社保基金。不管执政者做出什么行为都要考虑其正当性，正义观是关于何为应当、应该、合理，何为不正当、不应该、不合理的看法。[5]那么国有资本充实社保基金的正当性如何？

首先，现在的社保金是有历史欠账的。我国自统一企业职工基本养老保险制度以来，因“视同缴费年限政策”的实施，企业职工基本养老保险基金存在“历史欠账”。为弥补“历史欠账”，我国企业职工基本养老保险个人和企业缴费比例较高，这不仅造成国际比较上的劣势，也导致企业和个人负担较重等问题。所以当每次国家经济进入低潮，我国通常会降低社保缴费比例，给企业减负。这时就需要公共财政逐年补贴养老基金，因此这难以持续下去。

其次，给社保的是股权不是现金。“将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。社保基金会和各省（区、市）国有独资公司等承接主体，作为财务投资者，不干预企业日常生产经营管理，其收益主要来源于股权分红。”而国有企业通常是大公司和天然垄断行业，这项划分的目的就是把大資本的垄断利润通过社保的形式返还给全民。这其实是对国有资本进行再分配的一种方式。

通过对股权进行划分，企业可以依旧根据市场经济运行。但是全民却可以通过社保的方式分享到垄断利润。这是社会主义特色的养老制度创新。随着我们的国企走出去，在海外创造更多的利润，大家也就成比例的获得了新收益。随着混改进行的不断深入，医保也可能会获得国资注入。而国有企业本身会变得越来越市场化。

在划转国有资本充实社保基金之前，我国调节社会再分配的方式主要有税收和财政转移支付，从我国个人所得税制发展历程来看，税收的主要目的就是为了调节收入分配带来的差距。[6]这一点跟康德的理念是一致的。康德所谓的“向富人征税”其实就是向有纳税能力的人征税。在我国现有的制度背景下，要想公共服务能够实现均等化，那么它的切入点以及突破口就应当是积极地激励地方政府提供充足、大致均等以及满足大众意愿的公共服务供给水平。[7]政府再分配是人类进行的一项制度创新，从根本上说，是一项有利于所有社会成员利益的制度安排，它旨在促进和实现社会成员低成本地和谐共处，促进社会成员之间有效的社会合作。旨在通过再分配来实现一种恢复与补偿，即“维护弱者的生存条件是一个社会必须付出的代价和投资”。

政府再分配职能的正当性，体现在它力图构建一个公正社会的良善意图以及行动之中，它为公民可以有尊严地生活提供可能性，也超越了市场形式正义与丛林法则，减少了政治不作为可能带来的改变社会结构的暴力行动。而国有资本划转社保基金的行为既是为了补足历史欠账问题，更是为了造福全社会，让所有人老有所依。

而机会平等之所以是真正的平等，是因为它对所有人都是正义的。[8]国有资本划转社保基金这一举措对于国企本身是否是正义的呢？有观点认为，在计划经济时代，企业职工（也包括机关事业单位人员）并未以缴费的方式形成养老保险的积累，他们将一生奉献给了国家，所以在他们年老时，如果通过国有资本划转社保基金的方式让他们获得一些保障，这对他们来说是理所应当的。还有观点认为划转国有资本充实社保基金对股市的影响还有待观察。如果用于补充社保亏空，抛股变现，引发场外增量资金入市，那股市必涨。如果没有场外资金配合，只会引起资金失血，导致大跌。所以划转国有资本充实社保基金不能仅仅关注其本身，还要观察有无具体配套政策出台，能否确保这一措施的稳健运行。愚以为实质公平是国有资产划转社保基金的最终目标，形式平等仅是统筹进程中的中间阶段。

三、结语

作为社会再分配的一种方式，国有资产划转社保基金的机会平等的实现需要良好的制度设计。通过对划转资金的合理配置，大力均衡我国社保基金可能不足的现象。我们应当充分利用社会保障的工具来调节社会再分配，实现社会财富朝着更加公平的方向流动。[9]尽量避免在提高社会保障水平的同时将贫富差距拉大的问题，实现机会平等，实现共同富裕的奋斗目标。2018年社保缴纳比例中最大支出依然是养老保险，并且养老保险的缴纳比重可谓是非常大的，但正如一句话所说：“家家有老人，人人会变老”。从长远来看，包括养老保险在内的各项社会保障制度都是使广大群众受益的，社保基金的问题与每个人的利益切身相关，值得我们进行探讨研究。

参考文献：

[1]崔文奎.康德分配正义理念与和谐社会的构建[J].生产力研究，2009（03）：9-10+33.

[2] Arthur Ripstein.Force and Freedom：Kants Legal and Political Philosophy[M].毛安翼.强力与自由：康德的法哲学与政治哲学知识产权出版社，2016（03）：285.

[3]崔开昌，汪泓，任慧霞，叶茂春.基于养老金缺口的划转国有资本充实社会保障基金研究——以上海市为例[J].中国老年学杂志，2016，36（12）：3018-3023.

[4] 魏志华，林亚清.社保基金的投資管理模式及其困境摆脱[J].改革，2014 （03）：47-55.

[5] 夏勇.人权的概念起源[M].中国政法大学出版社.1997（06）.28.

[6] 彭海艳.我国个人所得税再分配效应及累进性的实证分析[J].财贸经济，2011（03）：11-17+136.

[7] 龚锋，卢洪友.机会平等与财政转移支付[J].财经问题研究，2010（11）：61-70.

[8] 周文华.机会平等才是真正的平等[J].五邑大学学报（社会科学版），2005 （04）：13-16.

[9] 刘海宁.台湾社会保障制度改革的收入再分配效应及启示[J].台湾研究，2008（04）：50-54.

（作者单位：南京财经大学法学院）