权力的强力干预是乡村善治的最大挑战——本刊专访北京市农村经济研究中心研究员张英洪博士

采访_本刊记者 化定兴（发自北京海淀）

乡村治理既是国家治理的基础，也是国家治理的重要组成部分。乡村治理既包括乡村的自我治理，也包含国家对乡村的治理。乡村治理是个大课题，必须把其放在整个国家治理结构的框架中和社会变迁的进程中去认识和理解。因此，要跳出“乡村看乡村”，跳出“乡村治理看乡村治理”。那么，目前乡村治理还存在哪些问题？该如何有序推进？为此，本刊记者（以下简称“记”）专访了北京市农村经济研究中心研究员张英洪博士（以下简称“张”）。

要加强乡村的民主法治供给

记：中国曾是个乡土社会，不过经过几十年的发展，中国的乡村已经发生了翻天覆地的变化，那么，现在的乡村有哪些特点？

张：几千年的中国传统乡村社会，形成了以皇权统治、宗法社会、小农经济、儒家文化、乡绅自治为主要特征的乡村社会结构和乡村社会秩序。1949年以后，传统中国乡村社会结构和秩序被彻底颠覆。现在讲乡村治理，必须认清其所处的基本体制结构。

一是集体所有制。1950年，中国所有的乡村，无一例外地建立了以土地为基础的集体所有制。集体所有制本质上是一种财产归社区公有且由国家控制的产权制度安排，其基本特征是产权的政治性、集体性、社区性、封闭性。这是乡村治理的一个产权基础。使集体所有制适应市场化、城市化和城乡融合发展的需要，是新时代农村改革的重要内容。

二是城乡二元体制。1950年建立的城乡二元体制结构，将整个中国划分为农村与城镇两种体制领域，实行城乡分治，城乡居民的身份、公共服务等完全不同，其最大的特征是城乡居民权利的不平等以及对公民自由权利的限制甚至剥夺。加强破除城乡二元体制，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，是实现乡村善治的必然要求。

记：现在乡村治理的挑战是多方面的，您认为主要有哪些方面？

张：乡村治理现在确实面临很多挑战，我认为主要有以下几个方面：

一是有些政府的权力比较任性。长期以来，一些政府对村庄公共生活和私人生活实行强力干预，这是乡村实现善治的最大挑战。可以说，乡村的自然秩序与宁静生活，往往是被某些不受制约的政府权力打破的。只要权力不受制约和监督，就不可能有乡村的善治。习近平总书记作为国家最高领导人，提出要把权力关进制度的笼子里，这是我国执政者治国理念的历史性突破和巨大飞跃。但如何将全部公共权力纳入法治轨道，真正实现对当权者的制约，使当权者不再执迷于追求特权，而是真心实意地保护人权，这是推进国家治理体系和治理能力现代化最重大的时代课题。

二是外来资本的蛮横化。对于资本的特性，马克思在《资本论》中曾指出：“资本来到世间，从头到脚，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”资本是现代社会中一种十分强大的力量。几十年来，我们在对待资本上有两种极端的倾向：一种是改革开放以前，国家与老百姓结盟，实现权力与群众的联合，将资本踩在脚下，甚至彻底消灭了资本，从而也消灭了资本的危害。但没有资本的社会，又陷入了极度的贫困之中。改革开放以来，非常重视资本的作用，但有些时候，老百姓便成为了被掠夺的对象。比如，一些地方政府为资本撑腰，公然将风景优美的传统村落强行圈占，大搞旅游开发。乡村的建设与繁荣，肯定需要社会资本的进入。但如果放任外来资本进村恣意蛮横掠夺，乡村治理就无从谈起。

三是一些乡村干部的为黑恶势力充当“保护伞”。2017年1月19日，最高人民检察院曾印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，强调要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。我国乡村的“村霸”现象说明，一些乡村的民主法治建设还相当滞后。加强乡村的民主法治供给，是实现人民对美好生活需要的战略举措。

维护和发展农民的人权、产权、治权

记：您刚才主要说了权力和资本对乡村实现善治的阻碍，现实中，还有一些政策和法律掣肘乡村发展，对吗？

张：是的。就目前而言，我认为要在三个领域实现新的开放，否则乡村难以取得应有的治理绩效。

一是集体产权改革要确权开放。集体产权的模糊性和封闭性，是市场化、城市化进程中制约乡村治理的重大产权障碍。在坚持土地集体所有权不变的前提下，土地的使用权完全可以依法流转或转让。例如，在承包地上，已实施“三权分置”，承包土地的所有权归集体，承包权归农户，土地经营权可以对外流转。这就实现了承包地产权的开放。而农村的宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的股权等，在产权的改革开放上需要迈出新步伐。

二是公共事务管理要民主开放。农村社区公共事务管理的封闭性，导致不适应市场化、城市化进程中人口流动的需要。在市场化、城市化进程中，因人口的快速流动，中国农村出现了两种不同类型的村庄：一种是大量人口外出的“人口空心村”，另一种是大量外来人口聚焦的城乡接合部“人口倒挂村”。新时代的乡村治理必须突破乡村产权的封闭性和社区管理的封闭性这个双重封闭格局，实行开放式的民主治理。在传统的城乡二元户籍制度废止后，要加快推进城乡融合发展，构建乡村社区公共事务由社区全体居民共同平等参与的新格局。

三是公共服务供给要补齐开放。乡村基础设施和基本公共服务的短缺，是城乡发展不平衡、农村发展不充分的最突出问题之一。加大农村基础设施建设投入，加快建立健全城乡均等、城乡一体的基本公共服务体系，是国家的基本职责所系，是各级政府的责任所在。要尽快使城乡居民享有大致均等而可及的基本公共服务。要实现基本公共服务的全国统筹、自由接续转移和开放享有，确保城乡居民的社会保障随着人口走，实现农民进城有社保，市民进村同样享有社保。

记：就当前乡村治理遇到的问题，您认为应该采取哪些有效的对策？

张：新时代的乡村治理，具体来说就要维护和发展农民的人权、产权、治权。

一是维护和发展农民的人权。就是要尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由尊严。习近平总书记在十九大报告中指出：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”要“保护人民人身权、财产权、人格权。”我国《宪法》以及国际人权宪章对基本人权都作了明确规定。我国《宪法》已明确规定尊重和保障人权。农民应当享有的基本权利和自由的内容十分丰富，包括平等权、自由迁徙权、受教育权、健康权、社会保障权、生育权、环境权等基本人权，都应得到尊重和保障。特别是各级领导干部，要切实增强人权观念和法治意识，要真正把人权观念和法治意识融入日常治理之中去。在乡村治理中，如果缺乏对农民基本人权的尊重和保障，就不可能有真正的乡村善治。

二是维护和发展农民的产权。就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个人财产权利，主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题，这是导致乡村衰败、制约乡村有效治理的重要产权因素。实施乡村振兴战略，提高乡村治理水平，必须全面深化农村集体产权制度改革，发展农民财产权利，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，助推城乡融合发展，提升乡村治理水平。

三是维护和发展农民的治权。就是要发展社会主义民主政治，健全现代国家民主治理规则，用制度体系保证农民当家作主。农民的治权就是农民参与公共事务治理的权利，这是现代国家公民的政治权利。农民的治权有两个基本方面：一是参与国家和社会层面各项公共事务的治理；二是参与社区层面各项公共事务的治理。农民的治权，应当随着经济、政治、社会、文化、生态建设的发展而发展。如果农民不能有效地参与乡村治理，不能成为乡村治理的主体，那么，乡村治理就不可能实现善治。

造就一批新乡贤、新君子

记：十九大报告明确提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在这三个方面，该如何稳步推进？

张：现代乡村治理是政治文明的重要内容，要真正提升乡村治理水平，必须推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，创造社会主义政治文明。

一是要从发展地方自治的视野看待村民自治，大力加强地方自治立法。我国村民自治已经实行30年了，应该说取得了不少成就，但也面临许多突出问题。比如有的村干部沦落为“村霸”，小官巨贪，村民自治异化为干部自治，村民难以真正做到民主决策、民主参与、民主管理、民主监督。

经过30年的实践，应当对村民自治进行认真总结和提升，实现自治的新跨越。关键是要从地方自治上看待村民自治，既要推进村民自治下沉，又要提高自治的层级与水平。要明确规定地方各级的自治事务范围，处理好官治与自治、党权与自治、经济建设与社区自治的关系。村民自治不应只是民政部门重视和推进的工作，而应是国家政治文明建设的伟大事业，必须提高政治站位，推进村民自治的制度化、规范化、程序化建设，使村民自治制度真正有效有序运转起来，切实保障村民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。

二是要从建设法治中国的高度看待乡村法治，切实推进民主法治建设。在全面推进依法治国进程中，要从法治中国建设的战略高度，加强乡村民主法治建设，重点是要建立健全有利于实现乡村善治的法律法规体系，全面实现乡村治理的民主化、法治化。

为此，我想强调三个重点：第一，“三农”工作要改变过去单纯的追求增加农民收入的倾向，要把加强乡村民主法治建设作为重中之重。要使广大农民在共产党领导下既过上富裕的物质生活，又享受现代的民主自由。这是共产党的初心和使命。第二，各级人大及其常委会要改变政府化的工作思维和方式，要围绕乡村的民主法治建设加强立法调研和立法工作，切实改变乡村民主法治制度供给短缺和滞后的局面。各级人大代表要发挥代表民意的真正作用。这方面的空间还非常非常大。第三，作为“关键少数”的各级领导干部，要真正带头树立人权观念和民主法治意识，特别要改变一些地方领导干部在抽象上高喊为人民服务，而在具象上却损害群众利益的现象；改变一些地方领导干部在宏观上拥护党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，而在微观上却违背党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想的现象。

三是要从重建道德中国的目标看待乡村德治，不断提高道德文明水平。中国自古以来就是礼仪之邦，有以德治国的悠久传统。但是，现在却陷入了严重的道德危机。在新时代，要实现乡村的德治，必须走出道德危机，重建道德中国。

第一，必须建设一个讲正气、守诚信、重品德的政府。政府的品德决定和影响社会的道德风尚。孔子说：“政者，正也，子帅以正,孰敢不正。”社会道德的沦丧，许多情况是由于政府对社会道德的破坏造成的。比如，一些政府的朝令夕改、不讲诚信、掩盖真相、惩善扬恶、腐败滥权等行为，都是造成社会道德沦丧的重要原因。

第二，必须建设一支讲道德的领导干部队伍，打造有道德的社会精英群体。孔子说：“君子之德风，小人之德草，草上之风必偃。”各级党员领导干部以及社会其他精英群体的道德水准高低，直接影响整个社会风气的好坏。上梁不正下梁歪。如果一个社会的精英群体都腐化堕落了，我们就不要指望社会道德的好转。

第三，必须建设一批致力于社会道德建设的社会组织和乡贤君子。建设一个道德中国和道德乡村，单靠政府是不行的，必须激活社会的力量，大力发展致力于社会道德建设的各种社会组织，大力造就一批新乡贤、新君子。政府要还权于社会，实行政社分开，让社会在法治的环境中自主成长，使社会充满正气与活力。