新时期我国农田污染防治的制度选择

道陶娜

【摘要】我国农田土壤污染问题由来已久且愈加严重。政府虽参与治理，但是成效并不明显。同时，我国农村社会环境发生了明显转变。通过分析农田污染产生的根源，认为自主治理模式或许可以成为有益尝试。并根据奥斯特罗姆的自主治理理论为农田污染治理提供建议。

【关键词】自主治理理论 农田污染 农村社会环境变化

一、问题的提出

较之改革开放时期，我国农业产量大幅提高，农民生活水平有着明显提升。但与此同时，由于没有对农业环境问题采取及时有效的措施，农村环境污染问题愈加凸显。在历经8年调查的《全国土壤污染状况调查报告》中表明我国土壤环境状况很不乐观。尤其是耕地土壤质量堪忧，其点位超标率为19.4%。随意排放工矿业废弃污染物、滥用化学农药、地膜等产品成为土壤污染的主要原因。同时由于农田污染引起的群体性事件频发。仅在2017，河南的“镉麦”事件、河北无极县的非法倾倒废液的行为、江西出现“镉大米”、雄安新区的安新县、容城县、雄县都有类似事件报道。自2004年，国家一直有出台相关土壤防治政策，但直到颁布“土十条”，相关土壤污染防治的法律法规才基本健全。由此导致农田污染问题积存许久，现今治理起来很是困难。

同时，我国农村已呈现了全新的面貌。一方面，农业生产力大幅提高释放了大量劳动力进城务工，使得农村空心化、农业边缘化、农民老龄化问题突显。另一方面，自2013年提出构建新型农业经营主体已有4年之余。现今在“统”的层面形成了集体经济、合作社、龙头企业、社会化服务组织等经营服务体系。“分”的层面形成了普通农户、家庭农场、农民合作社、种养大户等多元经营主体的形式。农村社会环境的改变对于农田污染的防治問题将带来更多的变数。

农业环境污染问题密切联系着农业农村现代化、国家粮食安全、振兴乡村等诸多战略目标。改善农业生产环境、美化农村生活环境才能确保人民大众的粮食安全、才能让农民的心定下来，更加积极的从事农业生产工作、让农民成为有奔头的职业。至此，农业生产的环境污染问题成为必须要攻克的难关之一、成为我国建成全面小康社会的一项瓶颈。

二、文献综述

在国内，围绕农村环境污染问题的治理，学者们从不同角度进行分析，最初依靠于两个传统的逻辑：市场力量（冯建2005）和政府力量（高小平2004，李建琴2006）。随着农村环境污染问题的不断恶化，有学者引入社会资本，认为应当重视社会资本的作用（张俊哲、王春荣2012、肖永添2018、杜焱强2016、王晓毅2014）。闵继胜、孔祥智（2016）指出农村环境问题是国家政策下的一系列制度安排的结果。也有学者从城乡关系的视角，认为城乡社会“断裂”是农村环境污染的深层次原因（李锦顺2005、戴红军2013）。随着研究的深入，更多的学者认为，合作治理机制可以较好的平衡农村内部多方的利益关系（冯亮2015、邬兰娅2017）。

针对本文的研究对象-农田污染问题，认为目前的研究存在以下不足：

第一，随着城镇化、工业化、“三权分置”独特的农地制度的深人，我国目前的农业经营主体正在发生变化，不再是以前的普通农户。以家庭农场、合作社、种养大户、龙头企业为主导的新型经营主体有着多元化的显著特征。对于农田污染，该新型主体的作用可能是双刃剑。但是，有关新型农业经营主体对农田污染治理的作用的相关研究非常少。

第二，随着大量农民工进城务工或返乡创业，以往的农村社会资本发生转变。赖以传统社会资本的监督、制裁方式需要做出变革。

第三，由社会主义新农村建设的“村容整洁”到乡村振兴战略的“生态宜居”，对于乡村环境治理问题的要求明显升级。如何达成这一目标，我想，自主治理理论或许可能提供一些答案。

三、农田污染问题的经济逻辑分析：

1.农田污染产生的根源及矛盾：有效制度的缺失

亚里士多德曾说，凡是属于最多数人的公共事务是最少受人照顾的事务，人们会关注着自己的所有，而忽视公共事务。大多数学者都认为“公地悲剧”、“集体行动的困境”和“囚徒困境”是公共资源治理的必然结果，是不可避免的。对于公共池塘资源的治理问题上，学术界对其持有悲观的态度。

农田土壤作为公共池塘资源，具有明显的非排他性和外部性。在我国农田污染过程中涉及的个体主要有：从事农业生产的普通农民、家庭农场成员、农业龙头企业法人、农村合作社成员、工业生产的工厂法人等。为了分析简便对其进行分类，则有一下三类：内源性污染源的生产者（例如，从事农业生产的普通农户、家庭农场、农业龙头企业法人等）、外源性污染源的生产者（例如，工厂法人等）、第三方（例如，当地政府及村委会等、其他村民）。由于农田土壤作为公共池塘资源，其两个显著的特征使其有了被污染的可能性。首先，非排他性。即一类主体无法将其他三类主体排斥在收益之外。其次，外部性。无论哪一方个体，都并不直接承担其污染行为产生的成本。奥尔森在其《集体行动的逻辑》一书中提到“除非一个群体中的人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”因此可知，在没有一个有效的制度安排之下，无论外源性污染源的生产者还是内源性污染源的生产者都会基于个体理性决策下，做出决策。该决策便是，对自己的制造污染的行为不加以限制、或者在农田污染治理行动中选择搭便车。即个体理性的决策导致了集体非理性的结果。

那么，如何使个体理性选择与集体行动目标达成一致？奥斯特罗姆通过大量实例研究得出，合理有效的制度通过协调各方的独立决策，最终可以摆脱集体行动的困境解决“公地悲剧”的难题。

2.故有政策没有显著成效的原因

在回顾我国10几年的土壤污染防治的相关工作后，可以看出其成效并不明显。浅析其原因大概有以下几种：第一，国家颁布的法律法规都是针对政府组织和企业层面。一方面对企业的积极采取减少排污手段的激励程度不够和对企业过度排污的惩罚程度不够强，对企业的激励约束机制没有起到作用。另一方面，从事防治污染的工作的总是政府。但是，政府对于农田污染这件事来说是处于信息劣势的一方。政府想要获取足够的信息所要采取的监督、惩罚和土壤测量工作的成本很高。第二，造成农田污染的主体，除了排放工业“三废”的企业主体还有从事农业生产的主体。历次法律法规很少涉及农业生产者。

3.新时期农田污染的防治制度选择的分析

E·Ostrom通过现实中的大量案例发现，该“集体行动的困境”是有解的，即有别于私有化和国有化的第三条道路—自主治理。

自主治理理论就是研究在小规模的公共池塘资源系统中，一群相互依赖的委托人如何自行组织，确立自主治理模式，并避免搭便车、逃避责任或其他机会主义的诱惑，最后达到长久的共同利益。如何化解个体理性最终导致集体的非理性结果的谜题。

奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》指出提供了制度选择的分析框架。她在该分析框架中采取有限理性人假设。理性人的决策受到两个内部变量的影响，即预期收益、预期成本。决策人对于新制度的预期收益大于预期成本则改变现行规则，采用新的策略。若对于新制度的预期成本大于预期收益，则保留现行策略、放弃新的策略。而其预期成本和预期收益受到内部世界和外部世界的双重影响。预期收益受到内部世界中的内部规范及贴现率和外部世界的占用者人数、公共池塘资源的规模及现有条件、资源单位的市场条件、资源单位在时间和空间上的变动性、冲突的数量和类型、现行规则、所提出的规则等诸多因素的影响。预期成本同样受到内部世界的内部规范及贴现率和外部世界的决策人数、利益的异质性、未改变规则所使用的规则、领导者的技能和资本、所提出的规则、占用着以往的策略、改变规则的自主权、公共池塘资源的规模和结构、排他技术、占用技术、市场安排、所使用规则的合法性等因素的影响。其中，内部规范是指个人将与他人共享的规范内在化，如果违规，个人的精神成本和外部的社会成本增加。贴现率是指对未来的预期收益的程度。那些离开公共池塘资源，去别处谋生的人们比起自家祖祖辈辈留在公共池塘的人们的贴现率要高。

但是，回归现实，这些内部的外部的变量难以量化。因此，她提到，当判断理性个人的决策时，应该把重点放在能够观察的且能够影响总和变量的环境变量。

在农村社会环境已发生变化的新时期，对于农田污染防治的有效制度是否能够供给？下面在理性人假设下对三类主体，即内源性污染源的生产者、外源性污染源的生产者、第三方的预期成本和预期收益进行分析。

（1）内源性污染源的生产者

在过去（新型农业经营主体未出现之前），农业生产者主要是普通农户，其特点就是生活水平低下，以粮食的大幅增长为目标，只注重粮食的数量而非质量。为了短期的经济利润，会选择便宜的化学农药、地膜来保证并提高粮食产量。同时，我国一直有农产品价格保护制度，该制度也扭曲了农产品的价格信息。另一方面，普通农户面对工业污染的排放，并没有更高的话语权或地位。农户的分散度高，不易集中。处于弱势地位的农户曾经尝试与排放污染的工厂协调，但大多以失败告终。

但是，现在农村社会环境发生了变化。由于新型农业经营主体的构建、全新粮食安全观的提议、乡村振兴战略的提出、农田污染的加重等外部环境因素的变化使得内源性污染源生产者决策的内部影响因素也产生了变化。

由于人民生活水平的提高，对消费的标准也在提升。市面上有机蔬菜瓜果的价格普遍高于普通的蔬菜水果，乡村观光旅游、农家乐的生活体验成为人们的休闲的追求。使得农业生产者的治理农田的预期收益提高。

同时我们也应该注意到，家庭农场、种养大户、农村合作社、龙头企业等新型经营主体的作用可能是双刃剑。一方面，农业生产者的集中使得他们相互间的协调成本降低。另一方面，农业生产的规模化很有可能使得农药化肥的使用量加大。但是，由于市场需求的导向有所转变，后者出现的可能性应该很小。

因此，对于内源性污染源的生产者来说，治理农田的预期收益变大，预期成本变小使得新的制度供给成为可能。

（2）外源性污染源的生产者

對于工厂法人等个体来说，保留原有规则的预期成本在提高。因为，社交网络的快速发展，若有违反社会规范的行为，会立即被众人所知，这时他们要美化自己企业形象很难。同时，若成为上市企业，更要履行自己的一份社会责任。同时，新型主体的广泛构建，农业生产者地位提高，话语权加大。使得工厂讨价还价的成本变高。

从另一方面来说，企业接受新规则的预期成本在降低。因为，随着科学技术的提高，治污手段多样化，成本变的更低。

因此，对于外源性污染源的生产者来说，其接受新制度的预期收益不变的情况下，预期成本在减少。因此，新的制度供给也是有可能的。

（3）第三方：当地政府及村委会、驻村村民

过去地方政府的着力点在于通过发展制造业快速拉动地方生产总值。因此，对待农田污染问题农村环境关注较小。随着对三农问题的关注更加深入，中央对地方政府的要求提高了。乡村振兴战略作为现代化经济体系建设的任务之一，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五项要求。由此可见，对地方政府的要求的变化，也会引起对农田污染防治新制度的预期收益的提高。

四、新时期农田污染治理制度的路径完善

我国农田污染问题愈加严重，若不及时采取行动，将危害到国民粮食的安全。虽然，从2004年开始，土壤污染问题受到了领导层的关注。但是因为历年推行的政策没有很好的激励各类主体参与防治工作和约束自身的污染行为。所以，污染问题依旧不见好转。

在以上分析中，发现我国农田污染的“公地悲剧”产生的根源就是没有有效制度从而导致个体理性决策导致集体非理性结果。但是，随着“农村社会的外部环境发生了剧烈变化，使得决策个体的预期成本和预期收益将发生变化，在新时期下，新的制度供给成为可能。

因此在下面，基于奥斯特罗姆总结出的8项有效制度的设计原则为我国新时期农田污染问题的制度完善提供建议。

边界清晰、成员明确：这是组织集体行动的第一步。每个地方地理条件不一致，应当与当地成员，一同界定资源边界。在大范围内不可搞“一刀切”。资源边界清晰是制度执行的根本。只有界定的边界取得参与个体的一致同意才能运行制度。

占用和供应规则与当地条件一致：规定的占用时间、地点、技术条件、规则要与当地条件及其所需要的物资、劳动、资金供应情况一致。

集体选择的论坛：受操作规则的成员是信息优势的一方。因此，仅有他们才可能提出与当地情况一致的建议。在当地三类主体间建立集体论坛，对公共事务进行裁断。以最低成本运行该制度。

监督：在存续时间很长的成功案例中，都有明显且有效的监督和制裁活动。对各类主体行为和公共资源状况进行积极监督的人不是占用者本人或者就是对占用者负有责任的人。

分级制裁：视其违规内容和严重性，违反操作规则的成员将受到其他成员、有关官员或二者不同的制裁。在有效制度中，监督和分级制裁是重要组成部分，是个体行动的激励约束机制。在制定监督和制裁规则时同样要取得参与个体的一致同意。并且，最好的状态是参与个体的相互监督，可以使得成本降低

冲突解决机制：占用者之间或占用者和官员之间可能会存在冲突，此时需要一个低成本的地方公共论坛，来协调二者的冲突。这个机制可以是非正式的，也可以是非正式的。

对组织权最低限度的认可：外部政府要对占用者之间制定的制度给予认可。若不这样做，很难长期运行。

嵌套式企业：在多层次的嵌套式企业中，涵盖并融合占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动。多层级的管理规则将对范围较广、状况复杂的现实问题有较好的契合性。

奥斯特罗姆教授将规则分为三个层次：操作规则、集体规则、宪法。其三者转变难度和涵盖范围不一样。因此，在制定地方自主治理制度时应该因地制宜。另外，政府应当加强环境教育，以提高农田污染治理的参与个体的预期收益。

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