改革开放40年来我国职业教育产教融合政策的变迁、特征与展望

[摘要]改革开放40年来，我国职业教育领域的产教融合取得了较好的成效，其中，产教融合政策起到了关键性作用。纵观40年产教融合政策的变迁，大致经历了初步探索、创新发展及不断深化三个阶段。在政策变迁过程中，始终追求长效发展价值，推进多元主体合作参与，不断完善“双师型”队伍建设以及不断推进职业教育与产业之间的精准对接。展望未来，我国产教融合政策在制度化、法律化的基础上应重点关注产教融合的联动机制建设、治理模式创新以及激励机制建设，进而不断完善我国的产教融合政策体系。

[关键词]职业教育 产教融合 政策 变迁 特征 展望

[作者简介]肖靖（1977- ），女，河南汝南人，郑州旅游职业学院，副教授，硕士。（河南 郑州 450009）

[中图分类号]G719.20 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）20-0005-07

职业教育是跨界教育，产教融合、校企合作是其发展的核心要义。产教融合政策实施的目的是为了更好地促进企业、行业、产业与职业院校在人才培养、教育教学、社会服务等方面的融合，进而打破校企之间、生产与教学之间的壁垒，更好地实现职业院校教学与企业生产之间的对接。2017年，国务院办公厅印发了《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》），对我国职业教育产教融合政策进行了全面梳理，系统总结了产教融合政策的发展模式与经验。故此，在改革开放40年之际，系统总结我国职业教育产教融合政策的发展历程，厘清职业教育与产业、行业之间融合的基本特征，对于未来完善我国产教融合政策具有现实意义。

一、改革开放40年来中国职业教育产教融合政策的变迁历程

1.产教融合政策的初步探索时期：1978—1995年。“文革”结束后，社会百废待兴。许多肩负着生产建设重任的青年劳动者及一线职工缺乏基本的文化知识与实践技能，难以适应中国经济社会发展战略的转变。因此，从改革开放伊始，就推进职业教育的恢复，实现职业教育与经济社会发展的结合。这是产教融合政策的探索时期。

第一，率先在技工学校中恢复职业教育。1979年，当时的国家劳动总局颁布了《国家劳动总局技工学校工作条例（试行）》，指出劳动部门所属的技工学校的教学工作应该结合生产过程，通过教学与生产的结合来提升学生的动手能力、操作能力以及解决实际问题的能力。为了保障实习教学过程，该政策还要求各地劳动局做好与技工学校学生实习的对接工作，各类企业要给予配合。这是继1978年邓小平同志在全国教育工作会议讲话之后，以政府名义颁布的第一个促进职业教育恢复的文件。1982年，教育部、国家劳动总局、中华全国总工会、共青团中央、全国教育职工管理委员会五部门联合下发了《关于切实搞好青壮年职工文化技术补课工作的联合通知》，要求各级企事业单位联合职工大学、技工学校做好青壮年劳动力的职业技术补课教育。随后，同年底，上述五部门颁布了《关于青壮年职工文化技术补课工作若干问题的补充意见》，明确了职工文化技术补课的具体形式：在职工学习形式方面，可以采取全脱产、半脱产、自学、夜校等方式；在办学形式方面，可以实施企业单独办学、与职业学校联合办学以及系统内自主办学等。这些措施尽管针对技工学校、职工文化技术补课等方面，但对职业教育的恢复起到了一定的作用，也在一定程度上突出了产业、企业在教育中的地位。

第二，将职业教育发展与经济社会发展相关联。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，认为中等职业教育是促进社会主义经济建设的支柱、建设社会主义经济强国的助推器。因此，该政策文件鼓励企事业单位、社会组织、个人与教育部门实施联合办学，探索通过多种形式兴办职业学校。1993年，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，指出要鼓励中等职业教育实施校企联合办学，逐步走上产教结合、以厂养校的道路。1995年，当时的国家教育委员会出台了《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》，指出要不断强化职业大学与产业部门之间的合作，建立清晰化的校企合作形式；同时要求职业大学按照自身的办学特色来发展校办产业模式，由此通过专业与产业的结合来提升办学活力，进而提升职业大学在区域经济社会发展中的影响力，加深产教融合的力度。

第三，鼓励产业部门全面参与职业教育。1991年，国家教育委员会印发了《关于加强普通高等专科教育的实施意见》，认为企业、行业及产业部门是专科学校办学的专业、行业基础，需要全面参与专科学校的教学及实践过程，全方位地参与专科学校的人才培养过程。该意见是我国第一个全面系统的关于产教融合的政策文件，对产教融合的实施方式及内容做出了明确规定。同年，国务院召开了第二次全国职业教育工作会议，并出台了《关于大力发展职业技术教育的决定》，要求企业积极参与各类职业院校及培训中心的实践活动，进一步强化产教结合、工学结合模式；要求产业部门、行业组织、企事业单位加强与各类职业院校之间的联合办学，探索多元化的联合办学模式。同时，要求职业院校在产教合作中的专业设置及学时安排等方面及时回应产业部门的实际需求。

2.产教融合政策多样化创新时期：1996—2010年。进入20世纪90年代后，社会对高技能人才需求的数量、类型、质量有了更多或更高的要求，客观上要求职业教育的结构、模式及类型不断走向多样化发展。正是基于這样的现实条件，在这一历史时段，国家开始不断对产教融合政策进行多样化探索，大力推进政策内容及导向的创新。

第一，强化产教融合的组织布局创新。1999年，全国第三次教育工作会议召开。时任国务院总理的李鹏同志指出，要强化教育主管部门对各类职业教育的统筹管理，逐步建立部门、行业、社会、教育部门共同兴办职业教育的局面。李鹏总理的讲话透露，职业教育的产教融合需要一定的社会基础，需要行业、部门、产业等多方面的支撑。由此，2002年国务院颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（以下简称《改革与发展的决定》）。该文件作为促进职业教育改革的纲领性文件，进一步明确了职业教育体制改革的现实意义，要求各级政府及各类职业院校大力推进其办学体制改革，力争形成政府主导、行业产业部门积极参与、社会力量多方支持的职业教育办学新格局。2005年，国务院在其颁布的《关于大力发展职业教育的决定》（以下简称《发展职业教育的决定》）中强调，在“十一五”期间，要不断推进职业教育办学格局多元化体系建设，进而最终形成政府主导、企业行业发挥主体作用、社会力量广泛参与的公立与民办职业院校共同发展的局面。

第二，明确职业教育“专兼结合”的教师队伍建设方向。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》为职业教育产教融合政策的实施与发展提供了法律支撑。尽管该法是一个总纲式法律文本，部分条款的规定较为粗放，但其部分条文的规定仍具有较强的现实指导意义，例如，在职业教育师资队伍建设方面明确规定了职业院校及社会培训机构应该聘请企业技术人员、管理人员及能工巧匠来担任兼职教师。此外，该法还对职业院校教师、学生到相关企业、行业进行挂职、实习等做了具体的规定，确保了师资队伍建设中的产教融合。2000年，教育部发布了《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，明确提出要积极落实职业教育法的制度安排，职业院校及社会培训机构应该积极聘请企事业单位的技术人员担任兼职教师，进而改善自身的师资结构，为产教融合提供师资支撑。

第三，推进人才培养模式改革。2000年，教育部在《关于制定高职高专教育专业教学计划的原则意见》中明确指出，企业可以按照自身发展的需要举办职业学校及培训机构，鼓励企业积极探索企业自主培训功能的发展。同时还要求企业在自主培训过程中不断强化与相关职业院校的合作，建立多种形式的联合办学体系，明确订单式培训的操作规范与流程。2004年，教育部颁布了《关于以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意見》（以下简称《若干意见》），明确提出了职业院校与企业之间应该开展订单式人才培养合作，建立产学研合作的长效实施机制。同时还明确了“工学结合、校企合作”为产教融合的基本模式，在此基础上探寻人才培养模式的多样化改革。2008年，教育部职成司在其年度工作要点中指出，当前职业院校需要明确以就业为导向，加强与企业之间的产教合作，逐步完善订单式人才培养模式。

第四，创新产学研合作模式。1998年，教育部颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确要求职业院校积极参与产学研合作体系，积极创新产学研合作模式，为产教融合打下基础。实际上，推进职业院校参与到产学研合作体系中，就是为产教融合注入了新的内涵。2004年的《若干意见》也明确了产学研合作的基本方向，即突出宗旨的服务性、就业的导向性、合作的互利性。随后，2009年教育部颁布的《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》进一步明确了产学研合作的关系，系统阐明了产业、专业、企业之间的关系，要求以产业发展促进职业院校的专业建设，职业院校依托于专业来举办企业或产业，通过专业教育促进产业发展，由此奠定了产学研三位一体式的发展方向。

3.产教融合政策深化发展时期：2010年至今。由于在前一阶段就明确了职业教育产教融合的形式、方向与内容等，凸显了产教融合对于职业教育发展的重要作用，因此，2010年以来，深化产教融合成为推进职业教育改革的关键，也是促进职业教育发挥对产业结构转型升级的引领作用的核心问题。产教融合政策的不断完善，为职业教育发展及未来走向奠定了基础。

第一，推进校企合作、工学结合的制度化建设。主要出台了以下政策：一是建立校企协同育人机制。2014年，国务院发布了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《建设规划》），明确提出了要建立以校企协同为基础的个体技术技能积累模式，为校企协同育人的产教融合指明了方向。2015年，教育部在《关于深化职业教育教学改革，全面提升人才培养质量的若干意见》中对完善校企合作、工学结合等模式做了细致的规定，特别是在人才培养过程中，要求职业院校的教学过程与区域性的产业结构转型升级保持衔接，产业部门强化对职业院校教学过程的指导、评价与服务，进而建设三位一体式的校企协同育人机制。2017年颁布的《意见》再次重申了校企协同育人的宗旨、目标、实施方式及配套保障，为深化校企协同育人做出了明确的规范。二是建立企业、行业融入职业教育的参与机制。2011年，教育部在《关于充分发挥行业指导作用，推进职业教育改革发展的意见》中就行业、企业参与职业教育的招生、教学、评估、监督、改革等环节做出了一定的规范，要求职业院校与企业积极开展基于联合招生、联合培养的现代学徒制建设，明确了现代学徒制建设在校企协同育人中的主体地位，特别强调了企业作为办学主体与受益者在职业教育评估体系中应占主导地位。2014年，国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《现代职业教育的决定》）中就产教融合的原则、校企合作的规则、企业主体作用发挥等问题做出了具体的规范，明确了企业参与职业教育发展的具体介入方式与机制。三是完善校企合作、工学结合的培养机制。2014年的《建设规划》要求完善校企合作过程中的职业院校治理体系，完善校企合作的各项制度及规则，通过制度与规则建设推进职业院校的人才培养过程与企业生产过程的融合。2016年，中共中央办公厅印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》就产教融合、校企合作等人才培养模式改革提出了具体的指导意见，并将其作为新时代人才培养机制改革的典型工作。2017年，教育部在《关于开展现代学徒制试点工作的意见》中也明确了职业教育专业设置与产业需求对接，按照产业需求做动态调整的现实价值，要求将现代学徒制作为产教融合的一种典型机制，努力推进现代学徒制在招生、培养等方面的改革。

第二，推进“双师型”队伍建设，提升教师的专业化水平。2013年，中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，推进职业教育改革、建立现代职业教育体系的关键就在于推进“双师型”队伍建设。同时，“双师型”队伍建设也是实现校企合作、产教融合的关键。因此，推进职业教育的“双师型”队伍建设是促进产教融合的政策导向之一。具体而言，一是倡导共建“双师型”教师培养基地。2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《发展规划纲要》）指出，要加大职业院校“双师型”教师培养力度，鼓励企业与职业院校合作，共建“双师型”培养基地。二是完善“双师型”教师培训体系。2014年的《建设规划》明确了职业院校师资定向培养体系以及强化“学历教育+企业实训”的培养办法，明确了职业院校教师轮训制度。三是落实职业院校教师聘任自主权。职业院校在用人方面享有一定的自主权，可以聘任企业、行业中具有丰富实践经验的专业技术人员、工程技术人员、企业管理人员担任专职、兼职教师。

第三，按照产业布局，推进职教集团办学模式的发展。2010年的《发展规划纲要》明确指出，到2020年，在全国范围内建立职业教育动态监控体系，将职业教育办学数据指标纳入各地的产业发展规划，最终实现经济社会发展变化、产业结构调整与职业教育发展的互动体系。2014年颁布的《现代职业教育的决定》鼓励按照区域、部门或产业的需求建立相关的职教集团，发挥职教集团中的产业优势，实现职业教育链条与产业链条之间的衔接，为校企合作、工学结合提供平台支持。2014年颁布的《建设规划》对我国职教集团的发展思路、方式以及国际合作等问题做了具体规范。为了回应《建设规划》的要求，2015年教育部发布的《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》鼓励中央企业、地方骨干企业、行业龙头企业与职业院校组建职教集团，明确企业与职业院校在组建职教集团中的具体操作方案。此后颁布的《中国制造2025》《制造业人才发展规划指南》等政策文件均要求各行各业的重点企业加强与职业院校的联合，共同组建一大批深度融合、特点突出，能够衔接教育链、产业链、岗位链的职教集团，推进产教融合向纵深发展。

第四，探索共建共享的职业教育产教融合信息化发展体系。职业教育资源的信息化发展是促进职业教育资源共享共建的手段，也是推进教育公平及产教融合的技术支撑。2017年，刘延东同志在推进职业教育发展现代化座谈会上指出，推进职业教育产教融合信息化体系建设，是实现“中国制造2025”战略的基础，也是推进职业教育服务社会功能转换的关键。同年9月，教育部发布了《关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》，明确指出了云计算、大数据、人工智能等技术在促进校企合作、产教融合中的突出地位，鼓励职业院校、企业行业积极参与构建区域性的职业教育信息化平台，推进区域范围内职业教育优质资源的共享共建。

二、改革开放40年我国职业教育产教融合政策变迁的基本特征

1.在价值取向上不断追求职业教育的长效发展。实际上，产教融合政策在改革开放伊始注重的是短期效率。职业教育在改革开放之初被界定为经济社会发展的助推器，产教融合政策偏重于其经济价值的展示，将政策定位为促进社会主义生产建设，提升社会生产力水平，适应国家对外开放的大局需求。随着改革开放的不断深入，产教融合政策开始从注重短期效率到注重长效发展，从追求短期内的效率提升到注重职业教育的长远发展。当前我国产教融合政策集中于“五位一体”的总体布局以及“四个全面”的职教战略，在校企合作、工学结合过程中实现协同育人。在追求产教融合长效发展的过程中，要不断提升企业、行业、产业等部门的主体地位与积极性，明确产教融合过程中双方的供需对接，拓展产教融合的服务范围及功能，实现产教融合政策的稳定发展。当然，在未来政策制定过程中，还需将产教融合与终身教育体系结合，将产教融合作为推动个体生涯持续发展及职业发展力的手段，使政策的覆盖范围、领域、深度等方面逐步发生变化，逐渐成为促进职业教育转型的主导型政策之一。

2.注重倡导多元主体在产教融合中的参与。在产教融合政策的激励下，逐渐形成了政府、行业、学校、社会等多个主体共同参与兴办职业教育的格局，充分发挥了各个主体的合力与优势。职业院校在产教融合政策的鼓励下开始注重办学过程与经济社会发展、产业结构调整之间的联系；产业部门也意识到自身参与职业教育的职责与价值。参与职业教育的各方在政策的激励下，发挥各自的优势参与职业教育，对产教融合的组织、协同等起到了较好的推动作用。事实上，产教融合政策本身就倡导多元主体合作参与。通过产教融合，实现了职业教育教学链、产业链、人才链等方面的衔接，使得职业教育过程与人才培养、产业发展、技术创新等结合起来，延伸了职业教育的发展过程，最终形成了由职业院校与相关企业主导的、按照契约或资产联合起来的职教集团。职教集团的出现是产教融合政策发展的最高形态，是教育部门与产业部门融合的典型例证。

3.注重产教融合过程中的“双师型”队伍建设。推进“双师型”师资队伍建设始终是产教融合政策的主题之一。产教融合政策在推进职业教育与产业融合中，实际上就对职業教育师资队伍建设提出了综合性、融合性的要求。一方面，通过产教融合政策来激励职业院校教师参与到企业、产业体系中，在企业生产、实训过程中提升教师的实践经验及操作能力；另一方面，通过产教融合来丰富职业院校的教师队伍，鼓励建立一支专兼职教师相结合的师资队伍。显然，“双师型”队伍建设本身就是产教融合的重要内容。在改革开放40年的发展历程中，不同时期的产教融合政策均突出了“双师型”教师队伍建设的重要意义，明确了“双师型”队伍建设是产教融合的成果与手段之一。在不同的政策文本中，对“双师型”教师队伍建设的思路、平台、制度、体系、机制等做出了系列规定，充分体现了“双师型”教师队伍在产教融合中的重要地位，也是新时期高技能人才培养的制度基础之一。

4.不断推进职业教育与产业的精准衔接。产教融合本身追求的就是职业教育与产业发展的对接，对接程度精准与否，最终会影响政策执行的效果。随着改革开放的不断深入，客观上要求职业教育与产业需求之间实施精准对接。我国经济的高速增长不仅体现在增长速度上，还体现在经济产业链的延伸、经济结构的升级以及产业形态的变革等方面。产教融合政策在不同时期根据经济社会发展的实际状况不断调整，按照产业发展需求来调整职业院校的培养目标、专业设置、教学过程，进而保证产业需求侧与职业教育供给侧之间的对接与平衡，最终使得职业教育更好地服务于社会的人力资源改革及区域经济社会发展。产教融合政策是职业教育与产业对接的黏合剂与平衡器。通过具体的政策措施，可以改变职业教育需求与供给不平衡的局面，进而使得产教结合成为职业教育发展的主导形式及稳定的办学联合体。

三、中国职业教育产教融合政策完善的未来展望

1.未来产教融合政策应逐步法律化、制度化。政策的法律化、制度化是保障政策持久稳定的基础，产教融合政策要获得持久稳定的效力，必须在制度化、法律化方面下功夫。对于我国而言，要将产教融合政策作为职业教育发展的常规制度，需要做好以下几方面的工作：第一，制定促进产教融合的专门法律规范。全国人大常委会以专门立法的形式确立了产教融合各方参与主体的权责义务关系，提升了法律条文的规范性与可操作性，建立了产教融合的监督、考核与评价机制，进而实现了政策的法律化，获得了稳定的法律效力。第二，出台相关促进产教融合政策的实施文本。客观地说，在过去40年间，产教融合尽管是职业教育领域的重要政策，但其相关内容及条款基本上寓于其他政策文本中，缺乏产教融合的专门政策文本。其他政策文本对产教融合政策的描述大多数是原则性、宏观性及全局性的，缺乏可具体操作、可供量化与执行的政策内容。因此，国务院应在相关法律的指引下，按照我国经济社会发展的现状以及职业教育发展的实际需求，制定可量化、操作性强的产教融合促进条例或实施办法，以弥补法律的不足，丰富产教融合的制度内容。第三，积极完善产教融合政策的配套制度体系。产教融合政策本身是一项吸纳性较强的政策，其制度建设也是一个综合性的体系。除了自身的专门法律及政策文本之外，还需要其他的职业教育制度体系来保障、配套及协调，需要职业教育领域的制度体系达成一致，以推进产教融合政策的落实。

2.未来产教融合政策应更注重产教联动机制建设。产教联动工作机制是推进产教融合政策深入实施的关键，在未来的政策文本及导向中，必须将产教之间的合作作为其主要问题，如此才能避免政策变化带来的合作形式及模式的不稳定。纵观发达国家职业教育产教融合政策的发展历程，其间均经历了政府、行业企业、社会组织、职业院校、学生等对方主体的博弈，充分体现了利益各方在这个过程中的合作与参与。从这个意义上看，产教融合并不是学校与产业部门两个主体的事情，而是多个主体共同参与、广泛合作乃至利益共享的事情；不仅需要国家法律的支撑，更需要将这种合作平台体现在具体的政策文本中，进而便于在实践中执行。故此，在未来的政策发展中，第一，强化政策文本的引导功能，突出产教融合的驱动效应，建立稳定的产教融合机制。第二，在政策中明确各部门在产教融合中的支持方式、具体措施、实现途径等，构建外部驱动机制。特别需要指出的是，政策在引导中需要对多个主体的参与方式予以规范；产教融合联动机制不是教育部门、产业部门的“自留地”，而是其他部门、主体的权利之一。第三，在产教融合政策文本中要鼓励产教联动机制建设的国际合作，注重吸收国外的先进经验。可以仿效日本，在大学、职业院校建立专门的产学研合作机构，专门负责产教融合过程的实施。

3.未来产教融合政策应侧重于产教融合治理模式的创新。产教融合治理模式创新是确保产教融合能够在实践中落实的基础。在当前我国积极推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下，产教融合政策应该侧重于推进产教融合的治理模式创新，通过明确政策职责及完善职业院校的治理体系来促进产教融合治理的现代化。具体而言：第一，在政府方面，要积极落实党的十九大报告提出的“放管服”目标，明确政府部门在产教融合治理中的角色定位。坚持以人为本的治理理念，确保产教融合过程中各方主体的利益与需求；坚持政府的服务导向，重视产教融合过程中问题的解决；坚持落实产教融合的监督约束机制，确保其治理模式的方向稳定。第二，对于职业院校而言，也要改进其在产教融合中的治理模式，实现行业、企业参与职业院校治理的多主体治理模式，进而从根本上调动外部力量参与职业院校治理体系，最终使得职业院校治理体系改革实现产教融合。第三，在产教融合治理模式创新中，还需要关注教师、学生、家长代表、职教集团、校企合作机构等在治理体系中的具体地位及权责关系，理顺各个主体参与产教融合的参与渠道，确保产教融合中各个主体合力的发挥。

4.未来产教融合政策应关注产教融合激励机制建设。从政策上完善产教融合的经费投入体系并建立相关的激励机制，是推进产教融合的重要动力。因此，在未来产教融合政策方面，应侧重于激励机制的构建。具体而言：第一，完善政府在产教融合中的投入机制。政府投入是促进产教融合发展的关键，美国、德国、澳大利亚等发达国家均设有促进产教融合发展方面的专项经费。对于我国而言，在供给侧改革的大背景下，加大政府对产教融合的经费投入是推进我国产教融合实践发展的基础。故此，在未来的政策制定中，应明确各级政府在产教融合中具体经费投入比例及经费分配机制。第二，以政策鼓励来促进多元化的社会投资。吸纳多元化的社会投资进入产教融合领域，不仅能够建立稳定的经费来源，还能够缓解政府投入的压力，降低产业部门参与产教融合过程中遇到的各种风险。因此，未来的产教融合政策应侧重于政策激励，通过政策鼓励社会力量参与产教融合过程，加大对产教融合实践的经费支持。第三，完善校企合作的优惠政策。要切实推进产教融合，就必须制定可行的优惠政策来提升产业部门的积极性与主动性。因此，我国未来的产教融合政策体系需要关注相关优惠政策的制定，并完善这些政策的可操作性及执行性，确保政策顺利落实。

[参考文献]

[1]罗汝珍.职业教育产教融合政策的制度学逻辑分析[J].职业技术教育，2016（16）.

[2]姜大源.论职业教育体制机制改革的应然之策——关于《职业教育法》修订的跨界思考[J].中国職业技术教育，2015（27）.

[3]苏华.关于深化产教融合、加快发展高等职业教育的思考[J].教育与职业，2018（2）.

[4]王文，陈东莲，方雷.基于产教融合的现代职业教育体系构建[J].教育与职业，2016（5）.