北京市网络预约出租车事前监管制度评析

摘 要 网约车的出现，逐步填补国内交通服务市场的空白。与之相伴的是其层出不穷的监管问题。由此，2016年国家出台网约车的暂行管理办法，北京紧随其后也颁布《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称实施细则），来应对北京地区的网约车监管问题。本文将评析北京的监管办法，并在评析中比较与借鉴国外的先进的监管举措。因篇幅有限，故仅就事前监管这一部分分三个方面论述，即网络平台和网约车驾驶员以及网约车车辆的监管。

关键词 网约车 监管 国外监管办法

作者简介：张延悦，北方工业大学文法学院法学本科生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.021

网约车是共享经济①的产物，随着其蓬勃发展②，数据显示，2018年中国网约车市场用户规模预计可达2.83亿人。但由此而带来的隐患，使得世界范围内对网约车进行监管的国家，枚不胜举。这些国家对于在网约车监管过程中采取的先进的举措是值得我们学习的。在本文中，笔者将会以实施细则为例子，并结合国外的先进举措，在比较借鉴二者之后发表自己的观点。在本篇文中笔者仅对事前监管作出评析，至于事后与事中监管，它文另作评述。

一、 网约车平台的事前监管

对于网约车平台监管的评析，笔者会对目前北京市已经出台的实施细则做出梳理与归纳，接着笔者会针对具体在实施细则中所体现出来的问题发表自身的看法。

根据实施细则第七条第一款的第一条至第六条的规定，笔者对于网约车平台在京运营资质归纳出以下几点，首先网约车平台应具有独立的运营资质，具备法人资格。其次，北京市对网约车平台的服务能力以及其自身的监管能力也提出了一定的要求。网约车平台不仅是对乘客与司机负责，其还承担保障社会秩序的责任安全。再加之决策部门考虑到网约车与互联网的紧密结合，对其网上支付的功能也做出了相关的限制。

笔者认为对于网约车平台的事前监管方面已经是面面俱到。但政府全面监管，市场准入门槛被加高，市场自由竞争的活力降低。虽然严格的网约车平台监管，能保障乘客与司机的权益，但也应适当调整一部分的监管项目，使其由网约车行业协会来制定，将协会制定的事前监管的准入条件向政府报备即可，若日后在实践环节中出现问题，再由政府部门依职权开展备案审查制度。由此既可以释放市场活力，也可以节约行政监管的成本。这一举措可以借鉴新加坡的监管模式，新加坡网约车监管路径是鼓励市场创新，对网约车实施注册备案管理，放宽网约车设置准入门槛。政府不能使得网约车平台公司在运营网约车服务时，“戴着镣铐跳舞”。

二、对驾驶员的监管

对于驾驶员监管的法律规定评析，笔者会现将相关的法律规定进行归纳总结，然后会发表自己的评析的观点。

依据实施细则第八条的规定，政府对于网约车司机的约束与限制是严苛的，但是笔者认为此项规定是符合政府利益的。笔者通过归纳总结实施细则第八条第一款第一项至八项，得出以下几点：首先是对户籍做出了严格限制，对驾驶员的驾驶能力作出了一定的规定。并对其劳动能力、刑事与行政的相关违法行为做出了限制。但是在此实施细则中，对于出租车司机从事网约车并未作出禁止性规定。既然法无明文规定不为罪，那么这无疑扩大了网约车司机的范围。使更多的人可以从事网约车，并将其纳入监管范围内。

首先笔者讨论问题争议最大的有关“北京市户籍”的规定，即第八条第一款第一项的规定，有许多法学界的学者，对此项规定持反对意见，但是笔者却支持这一规定。北京市的规定是符合行政法中的比例原则。第一点是这项规定却与目前北京市疏散城市人口、缓解交通压力、发展公共交通、提倡绿色出行、保障乘车人安全的发展目标是相吻合的。北京作为北方地区网约车的一大市场，其本身独特的人口、经济、环境优势吸引许多外来的网约车司机。随着大量外地网约车司机的涌入，从事这项稳定职业，随之而来的是加剧疏散人口压力，还有教育，医疗，交通，卫生等一系列由此而引发的问题，长此以往，如没有适当的控制，则会逐渐发展为另一个突出的矛盾点。第二点，这项规定直接造成的影响是北京市网约车的数量会减少，由此促使大家使用公共交通的频率增加，减少尾气排放，改善环境；并且会增加目前现有北京市出租车的使用率，进而增加北京出租车司机的收入。总的来说，北京市户籍这项要求，笔者认为是符合北京市本地区的现行治理目标，这项准入门槛，是利大于弊。除了对于户籍争议比较大，笔者认为第八条第一款第四项的规定所涉及的人群过于狭窄。应该将受过其他刑事处罚的人员也纳入到网约车的排除范围之内。笔者认为，至少曾经有过性侵性质的罪犯也应被排除于网约车驾驶员的范围。我认为对于第四款的规定可以借鉴美国的规定。依据美国加州对于网约车司机的规定，凡在以往 7 年内有以下情形的人不得成为 TNC （是美国对于网约车平台的简称）的司机： 因以下行为被判处重罪： 因服用毒品或饮酒导致交通事故、詐骗、驾车实施犯罪、暴力侵害或实施恐怖行为； 有性侵犯行为； 有损害他人财产的犯罪行为或盗窃行为。当然，如果要是达到像美国这样的标准，这需要全国联网进行形式审查，需要公安，交通，法院，检察院等多部门的协同合作。

三、对于车辆的监管

在评析北京市对于网约车车辆监管的相关规定时，笔者依然会采用上述的方法，先对北京市实施细则的规定，进行总结归纳。接着笔者会对其中的具体实施细则进行具体的评析。

依据实施细则第九条第一款第一项至第七项，笔者通过归纳总结后，对实施细则对北京市网约车的车辆的规定与限制主要在以下几个方面：首先，其规定车辆的地域限制，必须为北京市本地号牌。除此之外，还对车辆的安全问题作出规定，要求从事网约车的运营车辆没有违反刑法与行政法的规定。接下来，其规定网约车必须有具体规格的要求，和相关的配置要求。对车辆的用途也作了严格的限制。

首先笔者认为对于第九条第一款第一项是值得肯定的。因为其规定私家车也可以在网约车的监管范围内，使得很多“黑车”被合法化，纳入到监管体系中。北京地区 “黑车”数量不在少数，安全隐患一直存在。很多“黑车”一直以私家车的名义从事运载乘客的营生。笔者认为，这一规定是对英国的网约车的借鉴，伦敦交通局并不禁止私家车从事网约车营运，只要符合伦敦交通局设定的准入门槛，私家车一样可以顺利申请到“网约车执照”（ Private Hire Vehicle Licence） 。对于本条中的第一款第二项，对于网约车的监管规定过于僵化，目前规定的网约车的型号限定为5座和7座，而且型号规定的比较具体。随着科技的不断进步，对于无人驾驶的车辆能否成为网约车内？对于适合于残疾驾驶的小型汽车能否成为网约车呢？随着未来科技改进，生产出科学技术水平更高、安全性更好、速度更快的汽车，但却不符合第一款第二项规定的小汽车，能否成为网约车呢？笔者认为这一规定过于具体，这项规定，可以由网约车内部行业协会来制定标准，而非政府来做此事。因为如果由行业标准来规范网约车的标准，可以更加及时、灵活的应对市场行情，科技的变化，以及政策的调整。

四、改进建议

在分析北京市监管规范以后，再结合国外的先进经验，我认为北京市地区的网约车监管还应该作出如下的修改。第一点，事前信息公示制度应该扩大，应该借鉴美国学习的监管规定，美国规定交交通网络公司的手机 App 应当在预约成立之时，明确告知乘客前来服务的司机及其车辆（ 包括車牌号码） 的照片进一步保障乘客的利益。笔者认为我国也应当向乘客或者是网约车司机告知对方的联系方式，并且应当向乘客公示网约车司机的照片，车牌号。因为这样做有利于乘客的安全保障，也利于乘客可以找回遗失物，尽管这是这项举措的负影响，但是确实有此功能。除此之外，还应公布大数据测算的相关功能，时间、距离、行车路线等一系列的信息。使得公众可以提前预知，作出事前判断与合理选择，不至于会被司机蒙骗，进一步提升司机的服务质量。第二点，我认为应当对于网约车公司要求为乘客提供保险作为网约车平台的准入条件之一。而且网约车公司购买的保险应该既能保障一部分司机的权益，又可以保障乘客的利益，而且在司机和保险不足以完全赔付的情况下，网约车公司可以先行赔付一部分以保证乘客权益。第三点，对于网约车价格制定的监管，是由政府直接定价，还是由行业协会依据市场情况制定价格呢？如果是市场定价，如何避免企业垄断价格？自从滴滴收购优步以后，滴滴的市场份额不断扩大，长此以往，会形成行业垄断。若是行业定价，可能会导致以下现象，在用车的高峰期，网约车市场的价格上涨，但基于网约车的便利条件，群众被迫消费网约车。但是如果仅由政府单方制定，虽然会控制价格，但是也不利于市场的自由发展。政府何时出击进行价格管控，这是一个新的探索之路。笔者认为，至少在价格制定方面应该使更多的主体参与进来以此平衡各方市场利益。

五、结语

本文中笔者就网约车的事前监管事项分三个部分依次进行评析，即网约车平台、网约车司机、网约车车辆。在本文中笔者并未涉及网约车的乘客监管，是因为笔者认为北京市地方对乘客的要求规范几乎是大同小异，不如前三者显著。故而并未将乘客的监管纳入本篇文章中。网约车是共享经济的产物，而北京是网约车在中国较早发展的城市，也是其发展的热点城市，其对网约车的监管有一定的代表性。所以笔者以北京这一典型区域为例进行探索。北京制定实施细则，既有处于地方政府的现实状况的考量，又有对于国外制度的借鉴与应用。就整体而言，仍应是各地立有关监管方面立法的典范。

注释：

“共享”一词最早由美国耶鲁大学法学院教授 Benkler 提出，他认为共享经济是一种具有非身份属性或联系松散的个人之间， 通过更大规模、 更有体系地提供私人商品、 服务和资源的模式参与社会活动的经济形态。

至2016年12月，我国网约车用户为3.92亿人，其中网络预约出租车用户规模为2.25亿人，网络预约专车用户规模为1.68亿人。在2014年时，网约车市场曾迎来一次大爆发，用户规模增长率达559.4%，而随后用户规模也保持增长。

参考文献：

[1] http：//tech.hexun.com/2018-04-17/192844176.html（最后一次浏览时间为2018年4月17日）.

[2]侯登华.网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》.北京科技大学学报（社会科学版）.2015，31（6）.

[3] http：//www.xinhuanet.com/legal/2016-11/12/c_1119897641.htm（最后一次浏览时间为2018年4月17日）.

[4] http：//auto.qq.com/a/20161009/030687.htm（最后一次浏览时间2018年4月17日）.