国家监护权的实现与儿童福利机构的发展

◎邹明明

现代监护制度兼具私法和公法双重属性，一方面，监护的主体依然以亲属关系为主。另一方面，国家公权力作为监护制度的监督者和最后的责任承担者，要确保未成年人和其他无民事行为能力、限制民事行为能力人权益的实现。民法总则对我国的监护制度作了较大修改和完善，旨在构建起以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护制度。这是法律的完善，更是我们党“以人民为中心发展思想”的实践成果，是中国特色社会主义制度优越性的生动体现。其中，对未成年人监护的制度设计是民法总则监护一节的重点，既赋予了民政部门在解决监护争议过程中的地位，也强化了民政部门承担主要兜底性监护、实现国家监护的职责，为新时代民政儿童福利工作发展提供了依据，指明了方向。

一、国家监护权的界定和实现

监护制度是我国基本的民事法律制度之一，在民法总则乃至整个民法典中都占有重要地位。民法总则贯彻了《儿童权利公约》《残疾人权利公约》的原则和精神，对我国监护制度进行了完善，在强化家庭监护基础性地位的同时，对社会监护的补充作用、国家监护的兜底功能做了相应规定。

民法总则第27条是关于未成年人的监护人的规定：“父母是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。”第31条是关于监护争议解决程序的规定，相对于民法通则，这一条增加了民政部门指定监护人的内容，设计了临时监护制度。临时监护的主体是“被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门”。第32条是关于民政部门和居（村）民委员会担任监护人的规定规定：“没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。”对于未成年人，民法通则规定，没有依法具有监护资格的人的，由未成年人的父母所在单位或者被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。本条对此作了调整和完善，一是考虑随着经济社会发展，人员流动性增强，就业人员与单位关系的稳定性降低，删去了未成年人父母所在单位担任监护人的规定；二是强化了民政部门的职责，由民政部门担任兜底性的监护人。

实践中，“没有依法具有监护资格的人”的情况较为复杂，有的是父母死亡成为孤儿，有的是父母长期服刑或者一方死亡另一方失踪，且无其他法定监护人或其他法定监护人不具备监护能力等家庭监护缺失或监护不当的困境儿童。随着国家经济实力的增强和治理能力的提升，国家作为公民权益维护和社会保障的最后一道防线，理应强化国家监护职能，在监护人缺位时兜底监护，保障这部分陷入监护困境的儿童得到妥善照料。在这一条中，民政部门作为政府职能部门承担主要的兜底性监护职责，具有履行监护职责条件的居民委员会、村民委员会作为承担监护职责的补充主体。

二、儿童福利机构的定位

民法总则坚持了问题导向，在立法过程中，以困境儿童面临的突出需求确定了立法重点，又用实践取得的经验智慧破解立法难点。民政部门指定监护人、担任临时监护人和主要兜底性监护人的职责定位，就是在这样的实践过程和历史背景下确立的。民法总则中的监护制度与未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法等法律对监护的规定，共同构成了我国的监护制度法律体系。未成年人保护法明确规定：“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”

由此可见，我国已从法律上明确了民政部门及所属儿童福利机构承担国家监护的职责定位。事实上，监护权不同于法律规定的其他权利，它更多地体现为一种责任和义务。尤其是对困境儿童的国家监护，更具兜底性功能，最能彰显党和政府坚持人民立场、保障儿童权益的决心与力量。

儿童福利机构是孤儿等困境儿童保障的专业机构，是受民政部门委托代替党和国家履行监护职责、承担抚育任务的载体。认识到国家监护权的重要意义和民政部门的职责使命，我们就能够更深层次地理解儿童福利机构对孤儿、弃婴等困境儿童的养育是国家责任，不是慈善公益；是监护职责和法定义务，不是俯视与施舍。我们就会自觉对儿童福利机构的管理和服务工作绷紧弦，对家庭寄养监管不力、儿童抚育质量不高、康复特教薄弱等问题零容忍，进一步增强使命感和责任感，把兜底工作做实做细做好。

三、儿童福利机构的发展

民法总则对未成年人的监护制度作了总体设计，《国务院关于加强困境儿童保障的意见》（国发〔2016〕36号）对落实困境儿童监护责任也作出周密的政策安排，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24号）赋予民政部门申请撤销监护人资格及依法院指定担任监护人的权利，这些都为新时代儿童福利机构的发展提出了挑战和要求。

回应保障对象的拓展，发挥兜底性作用。儿童福利机构传统的养育对象是查找不到生父母的弃婴和没有其他法定监护人的孤儿，这部分儿童难以被国内外家庭收养，长期在儿童福利机构生活。他们残疾程度重、残疾种类多，面临的突出需求是抚育照料和康复训练。随着困境儿童保障意见的落实及儿童福利和保护工作的推进，儿童福利机构收留抚养的对象逐步向父母没有监护能力且无其他监护人的处于监护困境的儿童拓展。实践中，各地福利院逐步收留抚养了父母被剥夺监护权的儿童、长期服刑人员未成年子女、强制隔离戒毒人员未成年人子女、寻亲无着的打拐解救儿童、流浪精神病人未成年子女等处于监护困境的儿童。这部分儿童的需求不同于儿童福利机构传统对象，他们大多是肢体健康儿童，亟需接受义务教育和心理慰藉，面临的突出问题是心理困境和情感需求。对他们养育模式的选择是儿童福利机构面临的新任务，与司法和公安机关的沟通衔接、与儿童亲生父母和其他法定监护人之间的权责厘清、探索适合这类儿童的安置和养育方式，是儿童福利机构面临的新挑战。在这个过程中，要规范儿童的入院关，完善相关方协议和手续，既要切实、及时保障困境儿童权益，又要规范管理，约定权责义务，避免陷入被动甚至纠纷。要加强对入院儿童的专业评估，组织康复师、社会工作者等专业人员参与，组成综合性的评估小组，为在院儿童选择个性化的养育方式。既要保障他们的妥善安置，又要探索儿童心理矫治等方面的专业方法。

强化康复特教功能，提升辐射社区的专业能力。我国在院儿童的身心特点，决定了他们对医疗、康复、特教等服务高度依赖。随着“十一五”“十二五”规划的实施，儿童福利机构硬件设施全面改善。下一步的重点是强化康复训练、特殊教育等软件功能。以儿童福利机构特教班为载体的民政特殊教育，是我国特殊教育的重要组成部分，因与康复训练和抚育照料紧密结合，而区别于教育部门和残联的特殊教育工作，形成独特优势。随着儿童福利事业的发展和特殊教育提升计划的实施，一方面，儿童福利机构在婴幼儿抚育、残疾儿童康复、特殊教育等方面积累了大量经验，具备了相当的专业力量。这是儿童福利工作的阵地，更是资源。另一方面，遗弃儿童现象和机构内弃婴数量不断减少。有条件的儿童福利机构，可积极向社会残疾儿童拓展服务，缓解残疾儿童康复需求迫切与现有康复资源不足之间的矛盾，在儿童福利服务体系中发挥更大作用。

开展对家庭养育的指导和培训，探索对社会组织的引导和孵化。随着城市家庭小型化的趋势加深，农村劳动力的大量输出，家族纽带日渐松散，亲属家庭对困境儿童的监护责任逐渐淡化。政府给予孤儿等困境儿童相应的生活保障，很大程度上是避免亲属因为经济问题放弃对这部分儿童的监护职责和抚养义务，让困境儿童在原有的亲缘环境中成长。但仅有经济补贴还不够，还要加强对这部分家庭的支持和指导，提高家庭抗风险能力和抚育水平。民法总则赋予居民委员会、村民委员会作为承担兜底监护职责的补充主体，也是考虑到具备履行监护职责条件的居民委员会、村民委员会可以不改变儿童已适应的生活环境，采取寄养、代养等方式，最大限度消除孤儿等标签身份的影响。可见，我国的立法和政策都关注到家庭环境对于儿童成长不可替代的作用。长期以来，儿童福利机构在遴选、培训、评估和监督寄养家庭方面，做了大量工作，积累了丰富经验。未来开展家庭养育的指导、培训和评估工作，具备较好基础和相应条件。实践中，也有相当一部分儿童福利机构挂牌儿童福利指导中心，对区县儿童福利机构和社区孤儿等困境儿童家庭开展指导评估工作，支持家庭功能建设。以儿童为中心、以家庭为重点的儿童福利政策取向不会变，儿童福利机构未来能够在家庭支持、指导和评估方面有所作为。民法总则第二十七条第2款规定了其他“愿意担任监护人的组织”担任监护人，但是须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。随着我国公益事业的发展，有监护意愿和能力的社会组织不断增多，由社会组织担任监护人是家庭监护的有益补充，也可缓解国家监护的压力。但监护不同于简单的生活照料，还要代理被监护人实施民事法律行为，对未成年被监护人的侵权行为承担责任等，自愿担任监护人的社会组织要具有良好信誉、一定实力和资质。为了充分保护儿童权益，这些条件都须在实践中严格掌握。一方面，民政部门及所属儿童福利机构在评估这类社会组织方面，要承担相应职能和任务。另一方面，我国社会组织发展还处于相对初级的阶段，各地民政部门在政府购买服务的过程中，往往难以遴选出具备条件的社会组织。儿童福利机构处在养育儿童、评估家庭的一线，还要有意识地引导和支持社会组织发展，依托现有资源，提供场所和设施，引入和孵化专业的社会组织，以自身的示范作用和专业力量帮助社会组织发展，与专业的社会组织共同成长，促进政府主导和社会参与的优势互补与良性互动，共同推进儿童福利事业发展。