论延迟退休政策下公民基本权利保障

2018-06-29林迪

天水行政学院学报 2018年3期

林迪

（华东政法大学，上海 200042）

一、问题的提出

我国的退休制度实行至今已有六十余年时间，男60周岁、女55周岁的退休规定渐渐与时代产生了脱节，加上近年来人口老龄化趋势愈发严峻，退休年龄改革已经势在必行。早在20世纪90年代我国学术界就对延迟退休这一问题进行过探讨[1]。2012年，人社部正在研究延迟退休方案（下文简称“延退”）的声明和各机构的养老保险改革方案公布后，激起了社会的广泛热议，其中网民的意见和大多数学者、专家的看法形成了鲜明对立。近些年来，拥有不同学科背景的学者围绕这一热点进行了激烈的讨论和争辩，无论支持者亦或是反对者均立场鲜明、言之有据，这种针锋相对也使该理论研究持续升温。2015年，党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，其中明确提出“出台渐进式退休政策”，而在此之后，学界的研究重心也从讨论延退政策的可行性与必要性转向了可操作性以及如何在实际落实过程中保障公民权利。2018年1月9日，人社部部长尹蔚民在人民日报发表署名文章时再次提及：针对人口老龄化加速发展的趋势，适时研究出台渐进式延迟退休年龄等应对措施。一时间，该话题再次引起社会热议。延退作为一项涉及千家万户的重要政策，必须考虑到各个社会阶层的利益与需求，这样才能获得最大程度上的公众支持，达到令广大民众满意的实施效果。市场经济纠其本源是法治经济，市场和法治正如血肉和骨架，无法割舍，正如王利民先生所说的那样，法治是实现国富民强的根本保障，因此我们必须从法学视角对延退政策进行探讨。我国《宪法》在第四十四条将退休权规定为一项公民基本权利，而延退政策与退休权之间密切相关，延退政策的出台，必须合理借鉴世界各国和地区的经验，立足本国国情，在能够解决当前存在的诸多难题基础之上最终实现对退休者基本权利的保护。鉴此，本文拟对相关文献和资料进行梳理，提出自己对于该问题的拙见。

二、退休法律制度在我国法律体系中的变迁

我国最早涉及退休制度的规定是在1951年颁布的《劳动保险条例》中，不过当时并未使用“退休”这一表述，而是用了“养老待遇”这一说法，其在第十五条中明确规定了男女职工享受养老待遇的要求，条件如下：男性职工年满60周岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年；女性职工年满50周岁，一般工龄满5年；矿工等特殊工种的退休年龄规定为男性职工年满55周岁，女性职工年满45周岁，每工作一年，工龄按一年零三个月计算。1958年出台的《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》第一次明确提出了“退休”这一概念，并且区分了女职员和女工人的退休年龄，女职工退休年龄为55岁，女工人退休年龄为50岁，但其余绝大部分内容仍旧沿用1951年条例的规定，没有太大的差异。1978年6月2日，国务院又颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，进一步细分和明确了退休的条件，规定男女干部的退休年龄分别为60周岁和55周岁，而这两个文件也一直沿用至今，作为我国目前处理退休问题的主要依据和参照。1982年4月，国务院在其制定的《国务院关于老干部离职休养制度的几项规定》（国发［1982］62号）中，新增了“离休”这一概念，并与“退休”进行了明确区分，离休这一制度也成为中国的首创。而1982年《宪法》将退休权正式纳入正文文本的举措，则标志着退休权受重视程度的提高以及开始被真正作为一项独立的基本权利而加以保障。

之后，国家还陆续出台了一些规定和文件，旨在对我国的基本退休制度进行修改和补充，如《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》和《中央组织部、劳动人事部关于女干部离休退休年龄问题的通知》等等。2005年4月通过的《公务员法》对公务员的退休也做出特别规定，其中的第八十八条尤其值得关注，即公务员提前退休制度，在符合以下条件的情况下，公务员本人若自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（1）工作年限满30年的；（2）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满20年的；（3）符合国家规定可以退休的其他情形。

近年来，我国逐步在地方开始进行提高法定退休年龄、建立弹性退休制度的试点工作。2010年4月8日，中国妇女报社经内部研究决定自当年的5月1日开始实行正式在编人员男女同龄退休制度，全体员工无论男女一律60周岁退休，女员工在达到55周岁的国家法定退休年龄后，愿意退休即可办理相关手续，若没有提出申请，则默认与男性员工同龄退休。2010年上海市人力资源和社会保障局发布了《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领进本养老金手续的试行意见》，在符合一定条件的基础上可延迟申领基本养老金，其中男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁。2015年，中组部和人力资源社会保障部下发联合声明，明确规定党政机关、人民团体中的正、副县处级及相应职务层次的女干部，事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满60岁退休，若本人在55周岁时提出申请也可提前退休。

三、退休权作为基本权利

（一）“退休”一词的语义分析

当我们试图去理解一项法律概念时，即使法律文本已经对其进行了较为清晰的阐述，仍有可能产生歧义和晦涩。正如郑成良教授说的那样，“若一个本身就被误用和滥用的概念被当做建构理论命题的基础时，词的暴政就在所难免”[2]。所以我们对于退休权的研究，首先要从对“退休”的界定着手，从所处的文本语境出发，这样才能避免误解，解决相关制度上存在的障碍和问题。

我国古代对于退休有许多表达形式，其中使用最频繁的为“致仕”一词，即交还官职。例如，《后汉书》：“永宁元年，称病上书致仕。”最早关于“致仕”的记载源于《春秋公羊传·宣公元年》：“古之道，不即人心，退而致仕。”《辞海》上对于退休的解释为，职工退出工作岗位养老的制度[3]。

在我国法学界，各方学者对于“退休”的阐释各不相同。夏正林教授指出，退休是指国家为丧失劳动能力或将要丧失劳动能力的老年职工离开工作岗位、安度晚年而提供的一种社会保障政策[4]。而在冯彦君教授看来，退休是指劳动者年老达到法定年龄或因工丧失劳动能力符合法定条件，退出劳动领域进行休养[5]。王全兴教授认为，退休是我国的职工基本养老保险形式之一，即职工因年老或病残而完全丧失劳动能力，退出生产或工作岗位养老休息时获得一定物质帮助的制度[6]。虽然学者都有各自不同的表述，但笔者通过对共同点的提炼，认为其均包含了主体、原因、机制、保障四方面，即退休是指：企事业组织的职工和国家机关工作人员在达到法定工作年限亦或是年龄达到规定标准或是丧失劳动能力无法继续工作从而退出工作岗位、受领退休金及获得物质保障的行为。

（二）退休权为特定主体所享有

我国《宪法》第四十四条规定，国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。这是我国退休制度的最高法律渊源与根本依据，从条文的内容看，宪法主要是对退休权的主体进行了直接规定，即将享有退休权的对象限定为“企事业组织的职工和国家机关工作人员”。笔者在前文已经对退休制度进行了条文梳理，发现主体特定的立法精神一直贯穿始终，从1951年的《劳动保险条例》到1982年《宪法》都不外如是，并没有对如农民、个体劳动者的退休权作出规定，这就使得退休权体现出了身份权的特质，即公民因其特定身份而产生的权利。我国当前还没有形成非常完善的农村社会养老保障体系，对于部分农民来说，虽然当前已经有了新型农保和地方政府的相关政策，但是从根本上来说“老有所依”中的仍然是依靠子女，退休权并没有覆盖这一部分群体。除此之外，由于改革开放40年来我国经济飞速发展，社会结构变化巨大，城乡二元结构被打破，大量农民工涌入城市。农民工流动性大的特点与养老保险长期稳定缴费需求之间的矛盾使得该部分群体往往无法享受与正常职工群体同等的退休权，亦或是福利差异巨大。以上两点说明了退休权并不仅仅是一种社会保障，更是由中国国情决定的经济体制下的必然产物，而这也是当前阻碍我国退休法律制度完善的最大掣肘。正如有学者认为，“退休权的主体是企业事业组织的职工和国家机关工作人员，从宪法解释的视角看待，现实中对于退休主体的解释宜采取扩张解释，即所有参加工作的劳动者都有一个退出工作岗位的退休问题，都是宪法所保护的主体。”[7]笔者对此表示认同，必须扩大享有退休权的主体范围，才能更好地保障公民的利益，为维护社会稳定、构建和谐社会打下坚实的基础。

（三）退休权权在权利义务视角下的辨析

我国法学界对于权利义务有不同的看法：以张光博和张文显教授为代表的一批法理学家认为权力与义务是不可分割的，两者对立统一，相互依存又相互转化，并且无论每个个体具体享有的权利和承担的义务的多少，权利和义务在总量上总是等值的。最有代表性的说法即“权利和义务不可分割，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”[8]童之伟教授认为权利与义务关系理论仍然存在值得商榷之处，权利与义务不可分割的观点不能成立。在童教授看来，该理论有简单化演绎辩证唯物思想的观点，义务只是伴随着权利而来的附属现象，并不是权利产生和发展的前提条件，而且两者之间没有质的同一性，若要说相互转化则只能在权利和权力之间[9]。董保华教授指出，社会法上的权利义务存在一种不对称性[10]。权利实际上被义务所严格限定，即在一般法律关系中，一方的权利并不像我们通常所认知的那样与另一方的义务相对应，受益人不再是传统观点中的权利人，反而应该是义务人。在林嘉教授看来，具体到劳动法，劳动法律关系具有传统民事法律关系所不具备的社会性，即劳动法对劳动者实现“权利本位”，对用人单位实现“义务本位”，权利与义务两者之间明显不相对称，劳动者的权利多于义务，而用人单位则是义务多于权利[11]。

退休究竟是一种权利亦或是义务？从法律文本进行分析，国家在《宪法》第四十四条规定了享有退休权的主体，在第四十五条则规定了物质保障权，即当公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，此外，《劳动法》第三条规定了退休者在退休之后具有享受社会保险和福利的权利。所以从文义解释的角度理解，退休是企事业组织职工和国家机关工作人员依据宪法所享有的权利。对此，夏正林教授和陈雄教授均持相同看法。但是在地方立法实践中却出现了不同声音，与宪法上的规定不相适应，认为退休并不仅仅是一项权利，同时也是一项义务，如《公务员法》第八十七条中“应当退休”的表达，就极容易产生“退休是义务”的误解。郑尚元教授就认为这表示着劳动者在达到法定退休年龄之时就必须退出劳动岗位，为一项强制性义务[12]。

郑教授的观点有待商榷。何谓权利？即特定主体拥有为或不为某种行为的资格。支撑权利概念最重要的思想即天赋人权，其基本概念是生命、健康、平等、财产等权利都是人天生就有的，不可剥夺的。而基本权利是实定法意义上的概念，由制宪者将其认为最重要的权利写入宪法，并对其进行保障。我国将退休权写入《宪法》表明其和其他基本权利一样处于核心地位。劳动者年满一定年龄退休并不应该是一项义务，因为所有劳动者都是自愿退休而非被迫，现实中曾在国企股份制改革时出现企业强制劳动者内退的情形，导致了错误的劳动者履行“退休义务”的现象，但这并不能抹杀退休的权利属性。此外，当劳动者达到法定年龄之后，并非从此丧失了劳动的权利，依然可以继续进行工作，发挥自身的价值，所以提出退休的开始是劳动的结束并不可取。最后，立法是国家借助法律程序实现自身价值选择的一种表现，而在退休权立法过程中明确体现了倾斜性保护原则，实现了对弱势群体退休者的保护，退休权的权利属性更加突出。所以否定退休的权利属性，误认为其是一种义务，未免有失偏颇。

四、对于实施延退政策的几点看法

（一）必须对退休年龄进行综合性考量

我国退休年龄制度始于1951年《劳动保险条例》，在20世纪70年代最终形成，至今已有几十年的时间。而随着当前人口老龄化问题愈发严峻、退休金“空账”现象[13]的出现、老年人口抚养比的上升，改革当前的退休年龄制度已经势在必行。

延退作为一项牵涉千家万户利益的政策，平等权理论的运用可以更好地兼顾各个阶层和群体的利益诉求，推动政策的落实。平等权是由成文宪法、宪法性法律、人权公约、宪法解释、宪法判例、宪法惯例等确认或默认的，要求国家机关或其他公权主体对作出差别待遇的行为须承担举证责任的宪法权利规范，是一般平等权和多项具体平等权的统一体[14]。其基本含义是指不论公民的国籍、肤色、财富、政治立场，在宪法上都拥有同等的地位，平等地享有权利并且承担义务，但该平等又不是绝对意义上的平等，它秉持着相同情况相同对待，不同情况不同对待的原则，而且所谓的不同情况必须有令人信服的理由。

前文已知，退休权设立的目的在于对弱势劳动者权益的保护，使他们在达到法定年龄无法继续工作后可以老有所依。从这个角度来看，除去特殊情况（因疾病等丧失劳动能力），年龄是决定一个人何时可以享受退休待遇的最重要因素，所以延退政策想要改变现有的法定退休年龄，必须综合考虑政治、经济、文化等各方面因素，广泛征求民意，充分吸收民智，找到各方利益的平衡点，这其中尤为要考虑以下几个因素：

1.是否拥有继续工作的能力。由于各行各业所需要的体力、智力、精力各不相同，所以对退休年龄一刀切的制定标准必定是不恰当的，这体现了“不同情况不同对待”的平等权原则，即若对本质不同的事物采取相同的措施，反而会造成实质上的不平等。早在1978年，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》就有所体现，“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工作满十年的”可享受退休待遇。但随着社会科技不断进步，许多新兴职业纷纷涌现，很多职业的工作强度较小，对身体的负担也不是很高，这部分劳动者完全可以工作更长的时间；但是对于部分体力工作者来说，我国当前就业竞争压力巨大，就业市场需求有限，若这部分群体不愿意退出就业岗位，会使得年轻从业者无法获得就业机会，市场活力降低，而且对于他们自身权利的实现也没有益处。所以延退政策需要进一步细化标准，针对不同就业人群应该有不同的细则出台，包括男女异龄退休的问题也值得去讨论。

2.老龄化问题与就业情况的平衡。老龄化问题是当前每个国家都面临的严峻考验，只不过程度有所差异。全球老龄办政策研究室副主任李志宏在2016年京津冀养老论坛上指出，四年后我国的失能（失去生活自理能力）老年人将达到4200万，80岁以上高龄老年人将达到2900万。与此相对应的是就业难问题，根据教育部公布的数据，2017年高校毕业生数量将达到795万，比上年增长了22万；当前仍处在经济下行压力下，部分公司经营情况并不乐观，对用工需求造成一定影响；农村转移劳动力数量仍旧非常庞大。上述两个问题能否达到合理平衡决定了能否维持稳定的经济发展速度，因为通常情况下，退休年龄提前可以给年轻人创造更多的工作岗位，加快企业的新陈代谢循环速度；但对于老年人来说，延迟退休年龄可以给他们发挥剩余价值的机会，也可以减轻子女的负担。所以政府更应该审慎对待该问题，若综合各项数据认为社会就业压力偏大，就可以适当提前退休年龄，若老龄化程度加重，就适当延迟。

3.寿命增长。2017年世界卫生组织发布了《2017年世界卫生报告》，数据显示1990年中国人口平均寿命68.3岁，2017年将提高到76.1岁，其中女性77.6岁，男性74.6岁。当一个国家的平均寿命相比于三十年前有了十岁左右的增长，但是退休年龄仍旧沿用六十年前的规定时，显然是不合时宜的。我国当前法定退休年龄是男性60周岁和女性55周岁，在现在社会的许多岗位上仍然是黄金年龄，经过几十年的奋斗，这个年龄段的工作者往往都已处于单位的中高层，工作经验和人际关系在此时发挥着更大的作用，随着医疗条件的改善，生理上也允许工作时间的延长。所以，政府在考虑实施延迟退休政策时必须充分考虑此点，让劳动者可以发挥最大的自身价值，创造社会财富。

4.国外经验。近些年来，世界各国都开始制定法律和出台相关政策进行退休年龄改革，美国最初选择将65岁作为退休年龄，但现在对于1943-1954年出生的劳动者规定为66岁，对于1960年后出生者规定为67岁；德国决定自2012年开始每年向后延迟一个月的退休时间，当从65岁延迟至66岁后，每年延迟两个月直至67岁；丹麦计划从2024年开始逐步在2027年将年龄推迟至67岁；日本决定将男性退休年龄从60岁延长至65岁，女性从56岁延长至60岁；澳大利亚从2017-2023，将年龄从65岁推迟至67岁[15]。一般来说一部法律每隔几年就需要进行修改以适应社会发展情况，如《消费者权益保护法》20年修改一次，《行政诉讼法》25年修改一次已经非常少见，而我国的退休年龄自1978年以来没有进行过大的修改，未免有立法不作为的嫌疑。

（二）延退政策是一把双刃剑

马克思说：“社会不是以法律为基本的，那是法学家的幻想。相反，法律应以社会为基础。”[16]即法律最终是由社会物质条件所决定的，我们要从法学领域分析延退政策，首先须置身于社会现实。

前文已经提到对于延退政策观点的激烈碰撞。赞成者认为该政策的实行可以带来以下积极作用：首先，据中国统计年鉴（2017）统计结果，2017年全国65岁及以上老年人口占比已达到10.85%，比2010年第六次全国人口普查上升约2个百分点，延迟退休年龄可以有效降低老年抚养比（每100名劳动年龄人口需负担多少名老年人），减轻社会负担；其次，由于人均寿命的延长，处于当前退休年龄的老年人实际上并没有想象的工作负荷，相反，他们的工作经验、人际关系、知识储备可以创造更大的财富；最后，延退政策可以缓解当前紧张的退休金给付压力，相关数据显示，退休年龄每延长一年即可减缓基金缺口两百亿元[17]。

反对者认为该政策会带来明显的消极影响，具体如下：其一，延迟退休使得原本60周岁（指男性退休年龄）即能够获得的退休待遇不能及时兑现，损害了劳动者的休息权和其他权益；其二，对于从事体力劳动或缺乏有效工作技能的低收入者来说，繁重的工作负担和较差的工作环境实际上无法支撑他们工作至法定退休年龄，此时如果继续延长退休年龄，会加重他们缴纳养老保险的经济压力；其三，延退政策想要落实必须匹配相应的法律规范，我国当前仍缺少立法层面对于劳动者权益的保障，执行难的问题确实存在；其四，对于部分老年人来说，希望退休后可以在享受养老补助的同时再寻求一份清闲的工作，获得双份保障并继续实现自我价值，而退休年龄的延迟无疑增加了其再就业的难度。

出于对上述积极和消极因素的综合性考量，我国当前虽然确定了实行延退政策，但是具体的方案迟迟没有公布，目的也是希望在企业、劳动者、政府三者之间达到一种利益平衡。我国现行的退休法律制度本质上是对退休者这一弱势群体的权益保障，从退休权被作为一种基本权利写入宪法即可看出其立法侧重，所以在看待退休这一问题时并不能简单的从社会经济效益的角度出发，需同样考虑如何才能使劳动者在年老或失能状态下更好地获得生活保障。此外，在退休者内部，诸如男女异龄退休、离休与退休待遇差异、国企职工与私企职工区别对待等问题也急需法律进行更平等的规制。虽然三方利益不可能完全均等，但在协调各方利益时，若能贯彻比例原则，进行充分的利益衡量，使得一方获利非以对另外双方造成较大损失为前提，同时运用合理的差别待遇原则，赋予那些最少受惠者合理的差别待遇，或许可以真正实现对退休者的权益保障。

（三）延退政策需要谨慎缓行

1.必须贯彻“渐进式”的政策精神。十八届五中全会已经提出“出台渐进式延迟退休年龄政策”，这也将“渐进式”确定为未来立法的方针。“渐进式”意味着这次改革不能寄希望于一蹴而就，一举解决当前存在的所有问题，这并不符合事物发展的客观规律，而且还会造成相反的效果。社会公众普遍认为一个渐进的过渡时期要比突然性改变来的公平[18]。所以首先，政府应该广泛吸收民意，充分采纳民智，要在征询各方意见的基础上开展下一步政策的实施；其次，要通过对大数据的搜集分析，设置一个合理的过渡期，让民众对政策的实行有一个心理预期，了解自己的利益得失；最后，过渡期的设置对于临界退休年龄的退休者来说是一个很好的缓冲，通过“老人老办法，新人新办法”的方式可以消弭一部分的争议，如德国从2012年开始将退休时间每年延迟一个月直至从65岁到66岁，后来加快速度，从延迟一个月到延迟两个月至67岁，预计用17年的时间完成延迟退休年龄计划，我国也可以通过这种阶梯式的时间设置完成整个退休政策的变革。

2.对于弹性退休制度应该客观看待。所谓弹性退休是指当劳动者到达法定退休年龄时，可以在弹性期内自由选择继续工作还是申领退休金，而根据选择退休年龄的不同，领取退休金的比例也不同。当前我国很多专家呼吁实施弹性退休制度，地方上弹性退休制度的试点工作也开展的如火如荼，江西、广东、北京、上海都依次出台了有关政策进行实践探索，《社会保险法》第十六条也明确规定了缴纳基本养老保险不足十五年的个人在退休时可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。确实，在理想状态下，该制度可以满足不同阶层对于退休年龄的不同需求，实现从工作到退休的良好过渡，但是我国当前缺乏专门的退休性立法，弹性退休制度的适用效力和范围极其有限，仅仅通过修改现行的法律达到的作用杯水车薪。如果要在全国范围内推广弹性退休制度，除了立法要尽快配套之外，政府应该营造宽松的退出环境，建立奖励机制，鼓励退休者选择弹性退休；企业则应该通过增加对职员专门技能的培训，增加退休之后再就业的可能性。

（四）延迟退休立法的几点建议

1.必须在法律框架下解决社会重大问题。十八届四中全会审议通过了全面推进依法治国的决定，其中提及了以科学立法为首的十六字方针，这也是实现依法治国的前提，不光要立法，更要立“良法”，所以在进行延迟退休的相关立法时必须充分考虑到公民的合法权益。以上海为例，2010年10月上海市人力资源和社会保障局开始进行延迟退休年龄的试点工作，该试点有无相关的法律依据？与现行的法律、行政法规是否有冲突？冲突时若坚持上位法优于下位法的法律位阶原则，该试点能否继续存在？这些问题都需要得到回应，并在法律上对其合法性作出解释。放眼世界各国，因延迟退休年龄造成法律争议的案例屡见不鲜，以法国为例，2010年7月萨科齐政府通过了新的退休年龄改革法案，计划将现行的法定退休年龄延迟至62岁，这引起了全国范围内持续数月之久的罢工浪潮，多达300万民众上街示威。这说明虽然延长法定退休年龄已经是大势所趋，但是在具体立法和实施中仍旧需要厘清现存的问题以及未来的发展走向，结合我国国情，制定出一部能够确实反映民意的“良法”。

2.当前退休年龄立法层次需要提高。从我国当前的立法现状来看，虽然退休权是一项基本权利，但是国家并没有出台专门性的法律着重保障它的地位，即使存在大量的行政法规、规章和规范性文件，但仍反映出立法不系统，层级不高，与现实脱轨的问题。我国目前退休制度的主要依据是1978年由国务院颁布的两个“暂行办法”，性质为行政法规，姑且不论其具体内容主要是沿用1951年的《劳动保险条例》中的相关规定，仅这两个暂行办法而言也已经实施了近四十年时间，与当前的社会现实存在着严重的脱节状况。其次，退休制度的具体构建涉及财政、人力资源、税收、社会保障等方方面面，这就使得与其相关的法律文件往往需要多个部门联合商讨制定，根据主导部门的不同，利益分配比例也存在差异，这必然导致退休法律体系缺乏连贯性、系统性。最后，从立法逻辑上来看，既然我国当前已经存在《劳动法》这类保障公民工作权益的法律，自然也应当通过专项立法来保障公民退休之后的权益，以此实现权利保障的有效对接。所以，提高退休年龄制度的立法层次需要纳入专项考虑，但这是否意味着应该直接以“延迟退休”为名进行立法，仍有待商榷。因为“延迟退休”本身更接近于一项国家政策，并不适宜直接转化为立法，所以不如将其作为未来退休制度专门立法的一部分，这样不但可以解决延退政策本身缺乏立法基础的问题，也可以对存在的其他症结进行梳理。

3.引入合宪性解释方法。有权利必有救济，退休权作为一项基本权利被写入宪法文本，当作为义务主体的国家没有积极履行相应义务时，是否可以通过宪法诉讼的方式获取救济呢？很遗憾，答案是否定的。

我国当前没有规定违宪审查制度，法院在审理具体案件时不能直接适用宪法，当退休权被侵犯时，相关主体只能根据《立法法》第九十九条的规定对有关规范性文件提出建议，这就使得退休权因为无法获得法律救济而流于形式。近年来，也有公民因为自身退休权受侵害提起违宪审查，如2005年的河南平顶山争取男女平等退休权案等，虽然最后都是诉求被驳回，但不能否认其出现的积极意义。而面对上述困境，可以在实际个案中引入合宪性解释这一宪法权利的间接适用方法，所谓合宪性解释是指，以宪法的基本精神和基本规范来解释法律条文[19]。它实际上是作为一种与文义解释、体系解释、目的解释并列的解释方法出现在普通法院适用法律过程中，目的是为了解决个案纠纷，体现宪法的价值和精神，营造出一种“超越法律但未超越宪法”的情形。延退政策未来的具体实施涉及的核心利益问题无疑是退休金的发放，而根据我国现行的法律规定，对于退休金给付没有专门立法进行保障，当相关主体提起诉讼时，由于存在立法模糊的的情况，势必会增加法律解释的环节，此时为了限制法官的自由裁量权，防止“法官造法”，应该进行合宪性解释，使裁判依据合乎宪法之基本价值，不逾越法律框架。这在根本上是使设立退休权的初衷得到维护，切实保障公民的合法权益。●