日本高等教育质量保障的发展历程：国内外框架

Rie Mori 著 孟卫青 译校

（1.日本学位和大学改革支援机构，日本 东京；2.广州大学 教育学院，广东 广州 510006）

一、日本高等教育质量保障的三个发展阶段

第二次世界大战之后，日本高等教育质量保障可以划分为三个不同的阶段：基于适龄青年人口的供求控制阶段、外部质量保障机制阶段和内部质量保障阶段。自20世纪40年代起“二战”结束后的60年间，日本高等教育质量保障的重点是基于适龄青年人口的供求控制上；接下来的15年内，又引入了外部的第三方认证和评估机制，但是其效力一直遭受质疑；到目前的第三阶段，一种新的质量保障方式应运而生，也就是基于高等院校自身努力的内部质量保障。

（一）基于供求控制的日本高等教育质量保障

在第一阶段，质量保障的主要机制是政府审批。基于1956年颁布的《大学设置基准》①在这里需要指出，《大学设置基准》最初为《大学基准》，是由大学基准协会（JUAA）于1947年颁布的。大学基准协会在日本设立了46所高等院校，作为美国高等教育质量保障理念在日本的据点。然而，协会成员只挑选少数高等院校，所以仅仅满足最低标准是不够的。参见：Mori R. Accreditationsystems in Japan and the United States：a comparative perspective on governmental involvement［J］. New Directions for Higher Education，2009，（145）.，政府负责所有新成立大学的审批，审批项目涉及课程内容、教师资格和规模、场地和设备、图书馆、招生人数等方面，这些都要符合《大学设置基准》规定的标准。一所新大学按照基准成立后，第一批学生毕业的年份叫作“完成年”。在完成年到来之前，大学需要接受比以往更为严格的政府监管，这种严密监管被称为“对计划实施表现的审查”。因此，在“二战”后的相当长时间内，甚至是在日本现代高等教育的前130年历史——从1877年东京大学成立算起，在日本的高等教育体系中，主要是由大学和政府负责质量保障活动，第三方评价机制还没有出现。

在日本适龄青年人口迅速增长的时代，政府通过供求控制来实行质量保障的策略有一定的合理性。然而，日本高等教育适龄人口的平均入学年龄为18岁，当日本适龄青年人口数量开始下降的时候（如图1［1］所示），市场机制开始逐步取代政府管控机制。在高等教育质量保障体系中，市场机制优先考虑院校的质量，实施优胜劣汰，尤其是当高等院校体系已经处于高度私有化的时期（见图2和图3）。因此，在20世纪90年代初期开始，公众开始对高等教育体系产生怀疑和不信任，认为学生是高等院校的主要收入来源，但是高等教育机构不重视学生的学术表现。在这种背景下，日本开始提倡另一种质量保障方式，即引入第三方团体实施对高等教育质量的监控，由此，日本高等教育质量保障进入第二个发展阶段。

图1 人口和高等教育入学率趋势

图2 不同类型的4年制大学数量（2017）

图3 不同类型的4年制大学学生数量（2017）

（二）质量保障的第三方认证和评估机制

自21世纪开始，日本高等教育引入第三方评估机制，这可以看作是政府更为严密的监督和引入市场机制来实行高等教育质量保障这二者之间所作出的妥协。

2001年4月，小泉纯一郎就任日本第87届内阁总理大臣，提出了此届政府的第一个改革初始目标和行动。小泉纯一郎政府提出的“结构性改革”旨在放宽政府管控，引入市场原则，在一些重要领域启动民营化改革。根据这一政策，政府逐步放宽对大学建立之初的事前管控以及事后审查的质量保证政策。因此，在2004年，日本推出了大学评估和认证（Certified Evaluation and Accreditation）体系。该体系规定，所有高等院校必须接受由日本文部科学省所认证机构的评估。参照美国的认证体系，日本发展了极为相似的认证和评估框架。这一评估框架的典型流程是：每所大学先行进行自我检查，评估自身表现；再把结果汇编成自我研究报告，提交给评估机构；接下来，基于机构评估标准，评估机构会组织大学职工，理想情况下还有商界人士来进行第三方评估。当时，所有大学每隔7年都需进行一次专业认证，专业研究生课程则需要每隔5年进行认证。

根据日本新的高等教育质量保障体系的要求，日本文部省共认可了三个大学认证与评估机构，分别是大学基准协会（JUAA）、大学评价与全国学位授予机构（NIAD-UE）和日本高等教育评估机构（JIHEE），这三家机构成为日本四年制大学认证评估机构。其中，大学评价与全国学位授予机构是一家独立的行政机构，日本大学基准协会和日本高等教育评估机构后来成为公益财团法人。

另外一所机构——短期大学基准协会（JACA）成为短期大学评估的组织。在四年制大学专业认证机构方面，日本大学基准协会、大学评价与全国学位授予机构（后来重组成为学位和大学改革支援机构）以及日本高等教育评估机构之间承担的责任如图4［2］所示。在图4中可以看出，评估与认证是定期举行的。

图4 2014—2015年经过评估和认证机构认证的四年制大学数量

现在的问题是：引入第三方评估的新体系是否真正地改善了日本高等教育的质量？在高等教育质量保障领域，要想确定国家层面的质量保障体系的成功程度并非是一件容易的事情。日本科学技术政策研究所（NISTEP）以学术产出作为质量提升的一个重要指标，通过国际比较，发布了一系列针对日本科学和技术发展的客观、定量数据。［3］这些数据显示：在过去十年内，日本的科学出版物数量已经从世界第二降至了第四（如表1［3］所示）；引用频率也从第五降至了第十（如表2［3］所示）。这一改变的时期正好与日本实施高等教育评估与认证的实施阶段相吻合。

表1 不同国家的科学出版物数量

表2 不同国家前10%引用出版物的数量

在高等教育认证与评估时代，尽管大学的学术产出出现下降趋势，但这并不意味着评估和认证没有提高学术产出。不过，高等教育评估与认证体系的确受到各种批评，包括对其效力的质疑。按照《学校教育法》规定，高等院校要定期接受评估和认证，但是该法律并未对规定作出具体阐述，只明确了对受到消极评价的院校要采取措施。在这种情况下，人们便开始审查高等教育认证与评估的效力问题。

（三）对院校层面的内部质量保障体系的期望

第三阶段的高等教育质量保障的特征是引入内部质量保障。尽管第三方机构实施的认证和评估体系是基于院校的自我检查和自我评估，但重点仍是在外部评估上，这也是外部认证和评估的实质所在。2013年，日本学位和大学改革支援机构发布了针对内部质量保障的指导原则，这些原则提倡以下八项重点［2］：

1.确定内部质量保障政策，并明确实施的不同责任。

2.批准针对教育项目的定期审查和完善。

3.提升对教职员工和行政人员的监督和能力。

4.监管和完善学习环境和学生援助。

5.监督与完善教育目的及目标。

6.让学生和外界利益相关者参与质量保障过程。

7.收集和分析教育绩效信息。

8.公开教育和相关活动表现的信息。

学位和大学改革支援机构指出，只要高等院校消极应对第三方评估，就无法实现高等教育质量保障和质量提升。因此，至关重要的是，高等院校自身要积极主动地争取更佳的表现。其他的高等教育认证与评估机构也表明了同样的观点。因此，日本高等教育质量保障目前正处于一个转折点：在质量评估和提升方面，正在从以外部第三方机构实施的认证和评估为重点，转向以建立和完善院校内部的质量保障体系为重点。

二、跨国高等教育的质量保障

在高等教育国际化向纵深发展的背景下，跨国高等教育的迅猛发展日益成为一种全球性的教育现象。但是，跨国高等教育的质量问题和潜在风险同样为全球的学习者所担忧，也为各国政府和国际组织带来了诸多挑战。经济合作与发展组织（OECD）曾谈到：“国际学生、教学人员、研究员的增加和专业人员流动性的加强已经将学术和职业资格的认证问题提上国际合作议程。”［4］针对这一趋势，自2010年以来，中国、日本和韩国三国政府合作开展了国际学生交换和外部质量保障项目，由这三个国家的三家质量保障机构来实施。

（一）旨在促进国际化的项目

日本文部科学省参与的一项旨在促进学术国际化的项目就是“亚洲大学生集体行动交流计划”（Collective Action for the Mobility Program of University Students），现在称为“亚洲校园”计划（CAMPUS Asia）。“亚洲校园”计划是中日韩三国之间于2010年4月达成的政府协议，旨在促进三国高等院校之间的学生交换：这一计划鼓励选定院校为学生提供学历课程项目。该计划列出了10个试点项目①这些项目的财政支持由各国政府提供，财政支持的数目、管理和期限在每个国家各不相同。，来自中日韩三国的入选高等院校可以接受针对该项目实施的特殊援助（如表3［5］所列）。

表3 “亚洲校园”计划的10个试点项目

“亚洲校园”计划始于2010年，并在2015年财政年底完成了第一期的实施。项目一开始就指出，该项目面临的一个紧迫任务是如何保持项目的延续，因为目标期限是5年，很有可能一些学生还正处在项目当中，援助期限就已经到了。实际上，一些项目院校已经要求各自政府继续提供援助，其他院校则决定在没有政府援助的情况下也要继续进行。①因项目的延续是基于申请和选拔，所以并非所有现行“亚洲校园”计划项目都能得以延续。在申请了第二期计划的30所院校中，只有8所是基于现行试点项目。选拔结果于2016年秋季公布。2016年，日本文部科学省延长了援助项目，使得现行“亚洲校园”计划项目得以继续。

（二）国际交换项目的质量保证：来自大学生的建议

“亚洲校园”计划旨在促进参与院校之间的国际合作，同时通过不同国家的质量保障机构来验证质量保障合作的可行性。“亚洲校园”监督机构由三家质量保障机构组成：日本学位和大学改革支援机构、中国教育部高等教育教学评估中心（HEEC）和韩国大学教育协议会（KCUE-KUAI）。作为监督机构的一个组成，日本学位和大学改革支援机构在2013年主持了一个学生工作坊，探讨和研究学生的海外学习经历。这一工作坊的最终目的是为研究学生的经历和观点，以便更好地进行观察和比较。

参与“亚洲校园”计划的来自三个国家的19名学生组成了学生委员会。学生委员会需要对他们参与的项目以及“亚洲校园”计划本身给出改进建议。表4是基于参与学生的经历，学生委员会指出的改进建议。这些建议表明，即便“亚洲校园”计划已经得到政治领导人的认可和推广［6］，开展的项目也是由各国中央政府援助，但交换项目的设计、筹备和财政支持方面仍然可能存在缺陷。在这方面，那些相对资助水平较高的学生交换项目很有益处，这类项目可以让教育提供者和政策制定者收集学生提供的评估信息。这些评估对未来国际学生交换项目的课程设计、资源分配、援助筹备和国际政策制定均有帮助，但这些需要大量预算拨款来支撑。

表4 参与学生对“亚洲校园”计划给出的建议

三、结语

在亚洲，日本的高等教育第三方认证和评估体系建立的时间最长，历史最久。然而，自日本引入覆盖整个高等教育体系的第三方认证和评估机制到现在，也仅仅是短短15年时间。在过去15年里，日本评估体系随着高等教育而发展，但这一体系仍存在着许多缺陷，包括缺少对内部质量提高的重视。今后，在关于高等教育第三方评估的学术研究中，最为重要的是，如何建立一种最佳的高等教育质量保证模式，从而能够使大学生——高等教育的最大获益者——受益。在这方面，高等教育质量保障的国际合作平台尝试倾听学生的看法和建议，如参与“亚洲校园”计划的来自中日韩三个国家的大学生组成了学生委员会，这点可以给国家内部的质量保证改进提供有益的参考。在一个国家内部，要建立和实施院校层面的内部质量保证，学生应该是关键力量。

［1］MEXT. School basic survey：digest of 2017 survey results［EB/OL］.［2017-08-01］. http://www.mext.go.jp/component/b_menu/other/_icsFiles/afieldfile/2017/08/03/1388 639_3.pdf.

［2］NIAD-UE. Guidelines for establishment of internal quality assurance system for education［EB/OL］.（2013-03-21）［2017-08-01］. http://www.niad.ac.jp/n_kenkyukai/no13_20130321_gaidorain_6.pdf.

［3］NISTEP. Japanese Science and Technology Indicators 2017［EB/OL］.［2017-08-01］. http://hdl.handle.net/11035/3178.［4］OECD. Guidelines for quality provision in cross-border higher education［EB/OL］.［2017-08-01］. http://www.oecd.org/edu/skills-beyond-school/35779480.pdf.

［5］CAMPUS Asia Monitoring Student Committee. CAMPUS Asia proposals［EB/OL］.［2017-08-01］. http://www.niad.ac.jp/english/campusasia/caproposal.pdf.

［6］Li Xueren. CAMPUS-Asia Launched in Beijing［EB/OL］.（2012-05-14）［2017-08-01］. http://english.sina.com/china/p/2012/0513/467234.html.