新时代财政支持产业发展的思考

中国特色社会主义新时代我国进入经济新常态和供给侧结构性改革时期。为不断深化财政专项资金管理改革，发挥财政支持经济转型升级和主导产业加快发展的引导激励作用，要进一步创新完善财政支持产业发展方式。

一、总体思路

全面贯彻落实转变经济发展方式和深入推进供给侧结构性改革的战略方针，坚持市场主导和政府引导，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以支持做大产业规模、促进转型升级、培植骨干财源和提高资金绩效为重点，按照“直接变间接、分散变集中、资金变基金、无偿变有偿”的原则，改进专项资金分配方法，创新资金使用方式，撬动社会、产业和金融资本向实体经济集聚，促进产业结构优化和转型升级，支持经济社会持续健康发展。

二、基本原则

要坚持市场主导、聚焦重点、政府引导、政策激励、分类实施、公正透明、科学决策、注重绩效的基本原则。市场主导、聚焦重点就是正确处理政府与市场关系，维护公平竞争市场环境。聚焦产业“智能化”和“高端化”发展，着力促进万亿级产业带和千亿级产业集群建设，大力支持以战略性新兴产业为引领、以先进制造业和现代服务业为支撑的现代产业新体系建设。政府引导、政策激励就是通过政府引导、示范，稳定市场预期，加快实体经济发展。综合运用财政政策工具，发挥财政资金杠杆作用，有效激发市场主体与社会力量的创业创新活力，支持产业转型升级。分类实施、公正透明就是进一步完善财政专项资金分配方法，针对不同产业领域和项目，采取分类方式支持，加大政策和资金分配信息公开力度，打造公平、公正、公开、透明的财政资金管理体制。科学决策、注重绩效就是完善财政投入决策机制，全面实施财政资金零基预算改革和清单管理，注重事前审查预防、事中监理指导和事后跟踪问效，构建绩效评价结果与预算安排挂钩的机制，切实提高资金使用效益。

三、改革方向

不断理顺政府与市场关系，科学合理配置使用财政资金。经济学家刘彦海指出：要将资金支持重点更多向优化区域生产和生活环境、完善公共服务和环保体系、搭建创新创业平台和吸纳高层次人才聚集等领域倾斜，坚持从供给侧发力，通过股权投入、融资引导、风险补偿和产业发展基金等市场化方式的综合运用，支持产业结构调整、促进企业转型发展、补齐市场机制短板。财政资金是指财政预算安排的各类支持产业发展资金 (包括：工业发展、科技创新、现代服务业、外向型经济、旅游、文化和农业等产业专项资金)，配套中省财政项目资金以及中省转移支付等相关资金。

四、转变财政资金使用方式

1.整合设立产业发展基金。按照“政府引导、市场运作、统筹决策、规范管理”的原则，以财政资金为引导，通过“引导基金+产业发展基金群”的双层结构，整合设立目标规模千亿级的产业发展基金。其中，政府引导基金引导社会资本投向战略性新兴产业、工业发展(军民融合)、科技创新创业、服务业、文化、旅游、农业(产业扶贫)等重点产业领域，搭建覆盖初创、种子、成长和产业化的多层次基金投资体系，最终形成撬动产业投资规模不低于1000亿元的产业基金集群。建立政府引导基金稳定筹集渠道，除政府明确的产业稳增长扶持政策外，各产业部门对市场一般竞争性领域的扶持政策，原则通过基金市场化方式实施。包括：市财政预算每年安排的各类产业发展资金中用于组建产业基金出资的资金；国、省财政安排用于产业基金出资的相关资金；前期已设立的市级产业基金、投资收益和退出资金；市财政支持产业发展股权投入资金、投资收益和退出资金，由市级各产业部门会同市财政局根据产业发展需要，滚动补充引导基金出资。除上述渠道外，积极拓展金融和社会资本、国有资本经营收入等资金用于引导基金出资。

2.深化股权投入方式改革。进一步优化财政支持产业发展股权投入资金管理机制和运作程序，除市政府确定的重大项目投入外，股权投入主要用于战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等重点产业领域的企业和产业园区项目建设。经济学家吴敬琏、刘劲哲、郎咸平、林毅夫、张维迎、张五常指出：股权投入资金以国有法人股投入企业，方式包括普通股或优先股，由企业自主选择。普通股方式参股，收益与其他股东同股同酬，不参与企业经营决策；优先股(可转股债权)方式参股，采用固定收益，投资期限3～5年。通过阶段性持股、适时退出，实现财政资金良性循环和保值增值。

3.规范奖励补助标准。对符合产业扶持政策的公共服务和市场引导型项目，包括企业科技创新、技术改造、新产品应用推广、公共服务体系、园区载体建设，以及承担政府授权工作，通过企业生产经营难以收回成本的部分，采取以奖代补或后补助方式进行支持。对一般竞争性行业和企业自主经营活动，原则上不实行无偿补助。我国经济学家厉以宁、刘劲哲、钱颖一、樊纲、李稻葵指出：各类奖励和补助项目应遵循公平、公开和普惠制原则，明确补助机制，统筹运用贴息、奖励、补贴等补助方式，做到政策公开、依据明确、标准一致、指标量化、程序透明。

4.优化融资扶持政策。综合运用担保补贴、风险补偿、奖励补助等方式，大力支持企业融资担保服务体系建设。探索建立中小微企业创业创新担保基金运作机制，完善助保金、“园区贷”等融资风险补偿政策，引导各类金融机构向企业提供融资服务。实施支持企业上市发展奖励政策，引导企业通过股权、债券等市场化方式融资。经济学家文力指出：要积极推进科技与金融合作，重点开展以知识产权质押为主的科技信贷、科技保险、科技信托和投贷联动业务。开展首台(套)重大技术装备保险保费补偿和融资租赁奖励补助，对符合条件的企业给予适当奖补，提升企业自主融资能力。

5.完善财政贴息政策。根据省、市政府支持经济稳增长政策或特定产业领域发展需要，对企业扩大产能、技术改造、缓解短期流动性或园区基础设施建设等项目获取的银行贷款，按照一定利率对承贷企业的利息给予补贴。财政贴息应事前明确贴息范围、标准、期限以及实际贷款数额审核程序等。

6.推进政府购买服务。试点产业发展奖补类专项资金审核引入第三方中介机构的政府购买服务机制。对市场竞争不充分，需要政府引导扶持的文化服务、科技创新、节能环保等公共服务项目，采取政府购买服务方式交由社会力量承担。加大对中小微企业公共服务产品的购买力度，为企业发展提供更多的公共性、基础性和公益性政府服务。

五、改进财政资金分配方法

1.实行因素法分配。继续扩大财政专项资金简政放权改革试点，市级用于支持区域经济、中小企业发展、产业转型和结构调整等领域的专项资金，要逐步实行因素法分配方式。按照一定测算因素将资金切块下达区县、开发区，用于自主支持本区域产业布局和特色优势产业发展，实现各级财政专项资金的联动使用，激发区域发展活力。市级各产业部门负责确定因素法分配的资金范围、因素指标以及数据来源等。各区县、开发区要向市级各产业部门和财政部门上报资金安排使用情况和绩效评价结果，接受监督检查。

2.推进竞争性分配。对资金分配结果具有可选择性、使用对象不固定、分配决策自由度较大的财政专项资金开展竞争性分配。支持战略性新兴产业、智能制造、技术创新等领域的市级专项资金，逐步实行竞争性分配综合试点。综合试点以区县、产业园区或重大项目实施单位为申报对象，通过公开评审、公平竞争方式，确定入围区县、园区和实施单位。市级各产业部门负责与项目单位签订责任书，明确投资总额、建设内容、完成时限等。

3.完善任务量分配。对于采取以奖代补、事后补助、贴息和风险补偿等支持方式的项目，按任务量完成情况进行分配。原则上按照实际完成的任务工作量、融资额度、产值销售、利税贡献以及取得机构认证等标准分配财政资金。市级各产业部门应会同财政部门在项目申报指南中明确工作任务、补助标准以及审核程序等。

4.规范项目法分配。采取项目立项方式分配专项资金，市级各产业部门要会同财政部门发布项目申报指南，明确项目申报范围、支持方向、申报条件、扶持标准、审核程序和绩效目标等，并组织项目单位通过市财政专项资金项目库管理系统申报项目。对未填报绩效目标或绩效目标不明确的项目，不予安排财政资金。所有纳入项目库管理的项目应面向社会公示并实施资金节点制管理，确保财政资金安全有效。

六、保障措施

1.加强组织领导。要进一步统一思想，高度重视，积极支持和参与财政支持产业发展方式改革工作。要加强组织领导，抓紧制定相关实施和操作细则，确保改革顺利推进。市财政局要发挥牵头作用，加强组织协调，会同市级各产业部门做好各项改革任务落实工作。各区县政府和开发区管委会也应及时调整支出结构，大力支持产业发展。

2.明确职责分工。市财政局是财政支持产业发展方式改革的牵头部门，负责健全专项资金预算管理机制，优化完善专项资金项目库，配合各部门参与项目管理工作，监督资金预算执行，组织指导资金监督检查和绩效评价工作;市级各产业部门是财政支持产业发展方式改革的责任和实施主体，负责各类产业支持政策、资金申报指南的修订完善，负责项目的征集、审核、公示、下达和验收等工作。对审核项目和提供资金分配因素数据的真实性负责，按照确定的绩效目标对专项资金实行绩效管理，对项目实施及资金使用情况进行监督检查。

3.全面落实财政资金零基预算改革。《关于全面实行零基预算改革的实施意见》要求，自2017年起，各类产业专项资金实行零基预算编制，取消原有基数，以零为基点，预算一年一定。除落实市委、市政府支持经济稳增长、产业环境配套和融资引导等事后奖补政策外，所有涉及市场一般竞争性领域的投资类政策，均严格以项目为基础编制专项资金预算。

4.强化专项资金清理整合工作。实施财政专项资金清单管理制度，并进行动态调整，以清单方式管钱、管权、管事。加快各产业部门内部专项资金整合，推进跨部门专项资金整合，围绕全市“十三五”产业发展规划和市委、市政府重大决策，统筹用于稳增长、调结构、促发展等重点领域。对政策到期、绩效低下和市场竞争机制能够有效调节的产业资金予以取消，严格控制新设财政专项资金。

5.推进项目库管理和信息共享。市财政支持产业发展资金必须纳入专项资金项目库管理。实行入库项目与专项资金预算指标挂钩，未纳入项目库的，原则上不予安排预算。发挥项目库信息资源共享功能，避免项目重复和多头申报财政资金。试点编制产业类专项资金中长期规划，提高财政支出的预见性和科学性。

6.实施监督检查和绩效评价。市财政局要会同市级各产业部门加强资金使用的监督检查，建立和完善资金绩效评价体系，科学合理确定绩效目标，切实提高产业资金预算编制到位率和准确率。积极探索第三方考核评价方式，强化绩效评价结果、财政存量资金、预算执行进度与专项资金预算安排的“挂钩”机制，将评价结果作为完善产业支持政策和科学安排预算的重要依据。

［1］刘莎.财政税收公共服务体系建设初探［J］.中国农业会计，2016，（2）：14－15.

［2］杨丽.论地方财政管理创新与发展［J］.市场研究，2014，（10）：20－21.