乡镇政府公共服务供给及其能力提升分析

赵蔚琳

摘要：“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国现阶段深化改革的总目标，而治理体系的基石就是处于我国基层政权组织中最底层的乡镇政府。乡镇政府承担着规划和组织乡镇公共设施以及公益事业的建设、为乡镇提供公共产品和公共服务的重要职责。因此，在国家治理现代化的背景下，在农村公共服务需求日益增长的现实中，如何不断增强乡镇政府治理能力，提升公共服务及供给能力具有重要的现实意义。

关键词：乡镇政府 公共服务 治理现代化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）08-0224-02

在党的十九大的开幕式上，习近平总书记再次强调要“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。我国是农业大国，社会发展的各项事业都离不开“三农”问题，研究乡镇政府公共服务供给能力对于完善我国的公共服务体系，提高农村公共服务水平从而推进我国治理体系与治理能力的现代化具有非常重要的意义。

一、乡镇政府公共服务与国家治理现代化理论

在我国，乡镇政府是我国的基层行政建制，是乡级人民代表大会的执行机关；乡级政府承担着经济、社会、政治、文化等各个领域的基础性事务工作。①公共服务供给能力是一个地方政府能力的最终表现形式，同时它也是对地方政府能力进行评价的最重要的指标。②乡镇政府公共服务供给能力就是指乡镇政府通过各种方式方法，利用现有的各种资源，在其所辖区域内为当地的民众提供有效公共服务和公共产品的能力。

二、乡镇政府公共服务供给情况分析

（一）乡镇政府公共服务供给现状

当前，我国乡镇政府的公共服务主要集中在以下几个方面：一是修建道路，扩大村村通的范围。我国的大部分乡镇政府都投入了大量资金修建道路，解决了村民生产生活需要。二是兴建饮水工程，加大农业基础设施建设。使农民的生活质量得到了很大的提升。三是加大对于科教文卫事业的供给投入。对于各项教育投入明显增加，教育支出得到了良好的保障。整治农村生态环境，改善环境卫生。加强当地的医疗卫生体系建立。四是加强对农民的职业化培训。新型职业农民为农业创新发展注入了生机和活力。五是以民生改善为根本的社会各项事业不断发展。丰富群众文化生活，开展培训和娱乐活动评比，广泛开展以社会主义核心价值观为主要内容的传统文化学习。

（二）乡镇镇政府公共服务供给过程中存在的问题

1.公共服务供给总量不足，效率较低

当前我国农村公共产品和公共服务的提供主体仍是乡镇政府和村集体。由于涉及农村公共产品和公共服务供给的部门较多，很多乡镇在某种程度上还存在着“入不敷出”的问题。其次，由于乡镇政府垄断了公共服务，群众以及社会团体等社会力量介入不足，使得服务效率较低，造成了资源的浪费。

2.健身、文化娱乐等设施供给不足

随着前些年的农村发展建设，大部分的村都按照要求设置了健身器械以及文化娱乐设施。但是这些设施一般都被设置在了行政村的办公场所附近，村民难以有效地使用；而村文化室的设备普遍又比较简陋，收录的书籍杂志等种类单一，报刊更新缓慢，难以吸引农民前去阅读学习。

3.政府工作人员服务态度较差

目前，乡镇的工作人员绝大部分是通过公务员考试录用的，工作人员很多都是居住在城市里面的，对于工作的乡镇实际情况并不是很了解，这些工作人员与乡镇的百姓无论是空间距离还是心理距离都较远。因此，这些政府里的工作人员对于农民的实际需求并不是很了解，也很少主动去关心询问这些群众的真实处境和状况，提供的服务往往不能真正满足农民的期望，服务态度也难以改进。

4.农民对于政府公共服务的参与度低

中国几千年都处于封建社会，百姓和政府常常处于一种对立的局面，农民跟政府的关系往往比较紧张，他们对于乡镇政府的信任度较低。其次，很多青年劳力外出务工，留下的往往都是老幼妇孺，这些人的思想较为封闭，对于政治的参与性较低，民主意识也较弱，他们认为公共服务只是政府的事，与自己无关，所以镇里的百姓对于公共服务的关注度很低。再者，乡镇政府难以提供一条有效畅通的表达渠道，农民的意见也难以对政府的公共政策产生影响，使得政府提供的一些公共服务难以真正满足农民的真实需求，会造成一种“出力不讨好”的现象，导致公共资源的浪费。

（三）乡镇政府公共服务供给不足的原因

1.公共服务供给的自主选择权有限

我国目前的政府体制仍然是一种压力型体制，在这样的体制下，乡镇政府的绝大部分行为都还是在上级政府的指派、命令下进行的。这种压力性的政府体制分散了干部的精力，使其没有精力再主动地向乡村提供更多的公共服务。

2.乡镇干部考评机制不合理，公共服务内动力不足

人们的行为来源于他们的动机。当前对于乡镇政府的考评指标仍集中在财税、安全生产、招商引资等方面，相对于这些经济社会发展的定量指标，对于公共服务的供给量以及乡镇人民对其服务的满意度等方面的考评占比很低。这样的评价体系与指标难以对乡镇政府的领导干部和工作人员形成相应的经济和政治激励，简言之就是，乡镇政府志不在此。

3.政务公开流于形式，监督机制缺乏

目前，一些乡镇政府仍然没有专门的政府网站，政务公开仍采用原始的公示栏等方式。并且公开的主要是各种政策信息，项目审批情况，招商引资信息等，内容比较宏观，而对于农民比较关心的一些问题却很难在公告栏上看到。政府内部的信息例如镇政府的机构设置、各办公室的办公电话、人员信息却几乎没有对外公布。这样政务公开流于形式，没有使政府行为纳入群众的监督之下，政务公开的真正目的难以实现。

4.农民缺乏有效而畅通的需求表达机制

我国的乡镇公共服务供给基本上还是依赖于上级的行政命令，也就是上级政府要求提供什么才提供，而不是关注當地的村民对于公共服务的诉求，从当地的农民和农村的需要出发来决定公共服务供给的类型等。这样的供给方式就造成了乡镇政府公共服务的供给和需求不对应，供给无效等现象。

三、提升乡镇政府公共服务供给能力有效途径

（一）完善乡镇政府公共服务的资源获取能力

一方面，各乡镇政府要自主创收，转变发展观念，充分发挥本地优势，发展特色产业。同时乡镇政府要完善各项经济制度，为市场经济的发展营造一个良好的制度环境。另一方面，乡镇政府要积极响应国家治理现代化的要求，不断拓宽资源的获取渠道，引入市场机制，积极培养引导社会组织、民间组织的发展，实现治理主体的多元化，充分发挥民间提供公共服务的能力。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

当前我国的治理主体依然是一种政府“一元化”的状态，乡镇政府职能十分宽泛，影响了乡镇政府公共服务供给能力的提升。同时又过度重视经济职能，忽视了社会管理职能的履行。因此，要想提高乡镇政府的公共服务供给能力，就必须转变政府职能，把乡镇政府从管理型向“少、小、优”的服务型转变，牢固树力以人为本、以服务为本的管理理念。

（三） 健全监督制度，抑制行政腐败

乡镇政府可以通过设立监督电话、监督邮箱等，建设一个畅通的监督渠道，完善监督制度。一方面加强政府的内部监督，定期自检自查，及时发现问题并及时纠正。另一方面，加强民众、媒体、社会团体等外部力量的监督，引导社会公众形成对乡镇政府进行监督的意识，发挥社会监督的优势，避免监督工作出现“空白带”。

加强行政问责制度。对于在公共服務供给过程中出现失误的工作人员进行问责，对于情节严重的要责令其辞职甚至免职。通过实行问责制，减少失职、渎职的现象发生，从而真正提高乡镇政府的公共服务供给能力。

（四）规范行政人员管理，树立公共服务意识

“公务员的素质决定着政府的管理水平”。对于乡镇公务员的选拔与录用，必须按照相关法律法规中的要求和程序进行。在录用后要及时对新公务员开展就职教育，建立定期培训的长效机制。一方面使其学习现代公共管理理念，形成全面的公共管理知识结构，培育乡镇公务员为人民服务的责任意识，牢牢树立“以人为本”和“民本位”的思想，端正自身的定位认识；另一方面，对乡镇政府的工作人员进行农业、法律、管理等知识的培训，增强政府人员为广大农村群众提供公共服务的本领。

同时，乡镇政府的工作人员也要深入农村，与群众多接触多沟通，不能每天封闭在办公室里做工作。要深入到农民群众当中，了解当地农民的真实想法与要求，从而更好地服务“三农”。此外，对于一些专业领域的问题，可以聘用一些兼职性、临时性的专业人士来提供专业的公共服务，进行公共项目的运作，优化乡镇政府工作人员的结构，提高公共服务供给能力。

（五）健全乡镇政府绩效考核机制，增强服务动力

绩效考核制度是否合理严重影响了政府干部人员提供公共服务的积极性与创造性。因此，要促进乡镇政府公共服务供给能力的提升，就必须加快对以公共服务供给能力为导向的绩效评估体系的建立，明确规范公共服务的范围、数量、质量等标准。在上级政府对乡镇政府的考核中加大政府公共服务供给能力的权重系数，弱化对经济指标的考核。引导政府职能转变为经济发展与管理社会事业并重。同时，要把农民引入到乡镇政府的考核主体中来，将农民的意见诉求以及对于乡镇政府公共服务能力评价作为政府工作的重要评判标准。

（六）畅通民众的需求表达渠道

对于乡镇政府来讲，它的管理对象是广大的农民群众，乡镇政府想要提供适当的公共产品就必须置入民本内涵，充分了解农民群众的真实需求。因此，乡镇政府应该构建一个畅通有效的信息沟通平台，建立有效的农民需求表达机制，使得村民可以表达自己的需求，增加农民的参与程度，尊重农民的意愿，使有限的财政资源能够用于广大农民最急需的公共产品供给上，从而提高乡镇政府公共服务的能力和效率。

注释：

①谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社，2003.

②雷玉琼.乡镇基层政府的公共服务供给能力研究[J].乡镇经济，2009（9）.

参考文献：

[1]闫丽萍.关于乡村基层治理的几点思考[J].东岳论丛，2013（11）.

[2]董江爱.角色定位于职能转变[J].中共福建省委党校学报，2014（11）.

[3]向孜.论乡镇政府公共服务能力的构建[J].改革与开放，2014（5）.

责任编辑：孙 瑶