对资金或价值转移服务商反洗钱监管的思考

程璞

[摘 要] 近年来，全球资金或价值转移服务（下称MVTS）行业快速发展的同时不断暴露出行业风险，尤其是给现有的反洗钱政策提出了新的挑战。基于资金或价值转移服务商概述，通过梳理FATF《资金或价值转移服务风险为本工作指引》提出的洗钱和恐怖融资风险，及降低洗钱和恐怖融资风险的国际监管经验，对优化我国资金或价值转移服务反洗钱监管措施提出启示：建立许可或注册登记管理制度；充分了解MVTS行业及服务商面临的洗钱风险；发布MVTS行业指引，规范和指导MVTS服务商反洗钱履职；积极开展MVTS行业的反洗钱工作培训；切实加强信息共享和信息互换；逐步将代理商纳入反洗钱监管范围。

[关键词] 反洗钱；资金或价值转移服务；监管；启示

[中图分类号] F831.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）05-0139-03

近年来，全球资金或价值转移服务（下称MVTS）行业快速发展，一方面给公众（特别是低收入群体）带来了安全，方便和可承受的金融服务，切实推进了普惠金融的发展；另一方面由于其隐匿、快速等特性增强了在资金转移方面的洗钱风险。基于上述特点，金融行动特别工作组（下称FATF）2012年在更新的《四十条建议》中，明确了对MVTS的反洗钱监管要求。2016年2月，FATF发布《资金或价值转移服务风险为本工作指引》，详细提出了对MVTS行业在国家层面的反洗钱监管措施。这对我国方兴未艾的MVTS行业来说，如何在复杂的新形势下消化和吸收新四十条建议的要旨，有效借鉴国际经验，通过新思路、新技术，更好的推进和规范我国MVTS行业的发展，弥补国内反洗钱规制的不足，具有十分重要的意义。

一、资金或价值转移服务商的概述

（一）资金或价值转移服务的定义

资金或价值转移服务是指接受现金、支票、其他货币性工具或其他储值工具，并用通讯、信息、转账的方式，或通过MVTS服务商参与的清算网络，以现金或其他形式向受益人支付相应数额的金融服务。这些服务进行的交易可能涉及一个或多个中介机构，以及一个进行最后支付的第三方，并可能包含新型支付方式。这些服务通常与特定地理区域有联系，有各种特定词汇对其进行描述，如哈瓦拉①（Havala）、汉帝（Hundi）和飞钱（Fei-chen）。

（二）资金或价值转移服务的特征

1.低成本。资金或价值转移服务对于需要快速汇款给他人的客户来说具有低成本的优点。

2.使用范围广。可经常在银行业务受限或无银行业务的地方使用。

3.运营形式多样。资金或价值转移服务商以不同形式运营。MVTS服务商可以是具有出口受限的小型组织（例如杂货店，药店或便利店），也可能包括邮局、银行或其他实体的区域联合体，这些实体可以是分支机构或代理商。

4.不同的付款方式。付款方式因司法辖区不同而不同，可能包括现金、支票、汇票、支付卡、手机钱包、银行存款或其组合。

（三）资金或价值转移服务商的结算方式

按结算方式可分为四种类型。

1.大多数持牌或注册MVTS服务商在银行持有账户，以便在国内和国际上处理转账和结算代理账户。

2.通过电汇结算，通常是通过国际银行系统处理。

3.通过第三方支付服务商进行结算。

4.MVTS服务商和代理商间的结算可以通过现金速递，净额结算或其他机制进行，而汇款人和收款人之间不需要直接电汇。

（四）世界各地有各种各样的MVTS商业模式

不是所有的MVTS服务商都是相同的，从小型独立企业到大型跨国公司的规模大小各不相同。按提供MVTS的机构类型分为三种：一是提供MVTS的银行机构；二是提供MVTS的非银行机构；三是代理商。

1.提供MVTS的银行机构。提供銀行服务的机构，包括接受公众存款和其他偿还资金；贷款；发行或管理支付手段。

2.提供MVTS的非银行机构。通过代理或网络提供MVTS服务，不接受公众存款和其他应付资金的任何自然人或法人（包括HOSSP）。在非银行MVTS服务商的市场中，服务商的规模和复杂性差别很大，采用了各种商业模式。服务商可以包括国际MVTS服务商、邮局、微型金融机构、移动网络运营商、支付机构、汇款运营商等。MVTS服务商通常专门从事零售、商业和批发业务。

3.代理商。国际MVTS服务商拥有在多个司法管辖区的广泛的代理网络。代理商可包括与MVTS服务商直接签订合同关系的小型独立实体。代理网络可在代表其已经建立的实体网络（例如通过一系列零售店）运行的代理，与MVTS服务商建立合同关系的分层结构上运行。根据有关国家的法律规定，代理商可能需要许可或注册。有些代理商可能是金融机构或有义务的实体，有些则可能只提供金融服务作为辅助业务。

二、资金或价值转移服务商的反洗钱监管

FATF建议26规定②，各国应建立对MVTS服务商实施反洗钱与反恐怖融资监管的有效机制。根据FATF建议释义26要求，监管者应在清晰地了解国内洗钱和恐怖融资风险，具备现场和非现场手段，获取与确定MVTS服务商风险状况所有相关信息的基础上，将更多的监管资源分配到洗钱和恐怖融资风险较高的领域。

（一）了解洗钱和恐怖融资风险

1.MVTS行业洗钱风险评估。为更好地开展MVTS行业风险评估，监管机构应清晰了解MVTS市场、结构及其行业在金融体系中的地位，以及本国的经济状况。为识别和评估洗钱和恐怖融资风险，监管机构应利用一系列资源，包括但不限于司法辖区或行业洗钱风险评估、国内或国际类型分析及监管方面的信息、金融情报中心的反馈信息。同时，各国应确保风险评估的时效性，并建立向所有相关的主管部门和自律机构、金融机构、特定非金融行业和职业提供风险评估信息的机制。

2.MVTS服务商洗钱风险评估。（1）对于单个MVTS服务商，监管机构应考虑MVTS服务商的产品和服务、业务模式、公司治理结构、财务和账户信息、销售渠道、客户状况、地域状况、经营业务所在国家，以及反洗钱与反恐怖融资合规状况的风险水平。监管机构还应考虑现有的监管措施，包括风险管理政策质量、内部监管机制运行情况等。其他反洗钱与反恐怖融资有关的信息包括管理的适当性以及合规状况。（2）在对MVTS服务商开展审慎监管的国家，还可获取审慎监管信息。当监管职责分属两个独立机构时，审慎监管者和反洗钱与反恐怖融资监管者可相互合作、信息共享。（3）在了解MVTS服务商有效应对其面临的洗钱和恐怖融资风险程度时，可从其他渠道获取信息，如其他监管机构（包括国外监管机构、支付系统和支付工具监管机构），金融情报中心和执法机关。

（二）降低洗钱和恐怖融资风险

FATF建议③规定，监管机构应将更多的监管资源分配到风险较高的领域。监管机构应根据MVTS行业及单个MVTS服务商面临的风险状况，确定开展风险评估的频率和强度，并重点关注高风险领域。监管机构调整监管手段如下：

1.调整反洗钱与反恐怖融资监管类型。监管机构应采取现场和非现场手段，掌握所有相关风险和合规信息。监管机构在对MVTS服务商开展监管时，可采取现场与非现场监管适当相结合的方式。对高风险状况不能仅使用非现场监管手段。对低风险MVTS服务商可采取非现场监管手段，如通过交易分析或问卷调查。

2.调整现行反洗钱与反恐怖融资监管的频率和性质。监管机构应根据识别的风险、定期检查记录和监管情况，调整反洗钱与反恐怖融资检查频率。其他还应考虑地域、客户群、现金密集程度、账户数量、代理商的性质和数量、收入、不合规记录、管理上的重大变化及收购等因素。

3.调整反洗钱与反恐怖融资监管的强度。监管机构应根据识别的风险，结合对MVTS服务商政策和程序的有效性评估，确定适当的评估范围和等级。强化监管措施包括：对系统和文件开展详细测试；确定MVTS服务商开展了充分的风险评估；建立了合理的报告和记录保存政策和程序；开展内部审计；与特殊业务条线上的操作员工、高级管理层和董事会成员进行面谈；开展反洗钱与反恐怖融资评估等。同时，根据FATF建议④27和35⑤规定，监管机构还应当拥有足够的权力，在MVTS服务商违反反洗钱监管规定时实施惩罚。

三、对MVTS反洗钱控制措施的启示

（一）建立许可或注册登记管理制度

根据FATF建议14和26规定，我国应建立许可或注册登记管理制度，全面加强对MVTS服务商的许可或注册登记方面的管理，确保MVTS服务商在其主管部门进行许可或注册登记，并受到有效系统的监测。

（二）充分了解MVTS行业及服务商面临的洗钱风险

人民银行要全面了解高、中、低风险业务条线，尤其要全面了解高风险业务条线，能对反洗钱与反恐怖融资控制措施的适当性和有效性做出正确评价。一是在履行职责时，应考量MVTS服务商采取的风险为本的控制措施。对MVTS服务商为遵守法律和监管框架规定而需要采取的措施，应将其监管要求明确传达到位；对MVTS服务商间的反洗钱与反恐怖融资措施开展对比分析，支持人民银行对MVTS行业措施整体强度的深入了解。二是实施风险为本监管方法，应重点关注MVTS服务商在风险评估时，是否合理、公平地测定本行业的风险、单个MVTS服务商的商业环境。三是确保MVTS服务商采取的反洗钱与反恐怖融资合规措施和风险管理政策要符合监管规定，能适当、有效地管理和降低风险。

（三）发布MVTS行业指引，规范和指导MVTS服务商反洗钱履职

MVTS行业反洗钱工作起步较晚，MVTS服務商识别相关洗钱和恐怖融资风险的能力或经验有限，因此根据FATF建议34⑥规定，我国要在充分了解洗钱风险的基础上，根据实际情况发布MVTS行业的反洗钱工作指引，指导MVTS落实国家有关打击洗钱和恐怖融资的措施。同时，要加强监管部门间的沟通联系，联合发布工作指引，确保对法定义务的解释一致。

（四）积极开展MVTS行业的反洗钱工作培训

人民银行应加强对反洗钱监管业务人员的工作培训，重点关注在MVTS服务商风险评估质量评价、审查方面的培训，确保监管人员对MVTS服务商的风险评估质量、反洗钱与反恐怖融资控制措施的充分性和恰当性作出适当评价。

（五）切实加强信息共享和信息互换

1.加强MVTS行业间公共部门和私人部门间的信息交换。在MVTS服务商缺乏经验，或没有能力开展有效的风险评估时，公共部门可采取风险提示等形式分享风险信息，帮助MVTS服务商更好地开展风险评估。根据FATF发布的工作指引，公共和私人部门间可分享的信息类型包括：（1）洗钱和恐怖融资风险评估。（2）洗钱者或恐怖融资者滥用MVTS的类型。（3）对可疑交易报告的反馈和相关报告。（4）非机密情报。在特定情况下，按照保密协议，有关部门可与MVTS行业或单个企业共享特定保密情报。（5）按照FATF建议6⑦定向金融制裁要求，应冻结国家、个人或组织的资产或交易。

2.加强与其他监管部门间的信息互换和情报交流。切实加强在银行业和MVTS行业主管部门间、人民银行和MVTS主管部门间，金融情报中心和MVTS主管部门间的开展国内合作和情报交流，对有效开展MVTS行业监管非常重要。

（六）逐步将代理商纳入反洗钱监管范围

MVTS服务商通过代理商在多个司法辖区开展业务。当代理商本身不属于金融服务行业时，使用代理商会产生漏洞。因此，应逐步将代理商纳入反洗钱监管范围。一是将代理商纳入许可或注册登记管理。二是应逐步完善对MVTS行业的反洗钱监管框架，确定各相关行业的主管部门，明确人民银行与各主管部门间的职责，在督促MVTS行业履职反洗钱义务的同时，要求MVTS行业对其代理商行为负责，逐步将代理商纳入反洗钱监管范围，并对其合规情况开展监测。

[参考文献]

[1]金融行动特别工作组.评估反洗钱/反恐怖融资工作合规和体系有效性的方法[EB/OL].FATF网站，（2013-02-22）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/key/fatfissuesnewmechanismtostrengthenmoneylaunderingandterroristfinancingcompliance.html.

[2]金融行动特别工作组.打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF建议[EB/OL].2012，FATF网站，（2012-02-16）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html.

[3]金融行动特别工作组.资金或价值转移服务风险为本工作指引[EB/OL].FATF网站，（2016-02-23）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/rba-money-or-value-transfer.html.

[4]童文俊.货币服务商洗钱风险分类与管理研究[J].金融纵横，2013（10）：19-24.