国企改革的实践历程及待解决问题（上）

在中国改革开放40年历史中，国企改革是一个贯穿始终的头号议题。在1978年之前，中国是以全民所有制和集体所有制作为生产资料占有的基本形式，而这两种生产资料公有制的基本实现形式又从经济基础方面内在地规定了我国社会主义的本质特征， 改革之前，我们所学的教科书都是这样写这样说的，没有人怀疑它的正确性。从1949年新中国成立到1978年，我们大致用了30年时间在城市通过公私合营等社会主义改造手段，在农村经过互助组初级社、高级社最后到人民公社，基本完成城乡经济成分的社会主义演进，使得国营、地方国营这两种全民所有制和大集体、小集体这两种集体所有制成为普遍的生产资料占有方式，相应地，在生产、流通、分配领域与生产资料公有占有方式相适应的计划调控方式也形成了一套固定模式。在这一整套经济形态中， 国有企业是传统计划体制下的最基本最典型元素，它的行为运作方式和效率就是传统计划经济体制的缩影。当年，由于缺少国际比较，我们的决策层和经济理论界还没有形成对国有企业低效率的系统认识，只是表面化地感到国有企业存在产品质量较差，工人积极性不足等类似问题，因此，从1957年年底开始采取了企业隶属关系的调整，将中央各部管理的企业大部分下放到地方。虽然权力下放了，但国有企业的管理方式依然是行政性计划式管理，可想而知，这样的所谓改革不仅没有使国企的活力得到提升反而带来了混乱。有鉴于此，1960年初，大多数下放到地方管理的企业又重新被收归中央管理。1966年，我国进入十年“文革” 时期，国民经济开始陷入崩溃边缘。1970年国有企业又进行了第二次隶属关系的所谓改革，中央开始彻底下放所属工业企业事业单位，扩大地方计划权，这次地方计划权的扩大酿成了了被称为“三突破”（基本建设投资、工资总额、商品粮销售额突破了原来的控制线）的大混乱。

历史证明，如果计划经济体制不变，单纯从“收”和“放”着手进行隶属关系的简单变更，根本解决不了国有企业的弊端，所以国有企业的真正改革一定要以经济体制的根本性改革为起点。

1978年是中国改革开放元年。40年来，国企改革在方方面面的改革中一直居于显要地位，在改革的发展历程上，我们可以划分为四个阶段：（1）初期探索阶段（1978～1992年）；（2）朱镕基主导的攻坚脱困阶段（1993～2003年）；（3）胡温十年中在国企落实现代企业制度阶段；（4）十八届三中全会后国企改革落实新构想阶段。

国企改革初期探索阶段从扩大企业自主权开始（1978～1984 年）国务院于1979年7月13日颁发了第一个“扩权十条”，即《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。同时颁发的还有《关于国营企业实行利润留成的规定》《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个文件。这些改革文件的基本立意就是让企业在“计划调节为主，市场调节为辅” 的信条下提高积极性，到1982年年底，全国大多数国营工业企业都普遍施行了经济责任制。

放权让利和责任制的普遍施行虽然起到了调动企业积极性和改善财政状况的效果，但也随之产生了企业之间在利润和奖金分配上的“苦乐不均”现象。为解决这个问题，国家分别于1983年4 月24日和1984年9月对国营企业实行了第一步“利改税”和第二步“利改税”改革方案，试图以之创造公平的竞争环境，但由于该方案出台时机是经济过热后的宏观经济整顿和紧缩，加之该方案设计中的一些缺欠，使得全国国营企业出现利润连续22个月滑坡的局面，由此导致该“利改税”方案由承包经营责任制所取代。

国有企业承包责任制是按照所有权与经营权相分离的原则， 将国有企业的财产授予企业经营管理，企业对财产享有占有、使用和依法处分的权利，使国有企业不再作为政府机构的附属物能够向自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人转变。在承包制推出之初，理论界鼓吹最力者莫过于国务院发展研究中心的杨培新研究员，杨本来是金融专家，曾担任过中国人民银行金融研究所所长后调到国务院发展研究中心工作。我当年在人大攻读博士学位期间曾看到杨培新写过一篇文章，标题好像是：承包制——社会主义建设的第二个伟大里程碑。不过，承包制很快就暴露了它难以克服的制度性缺陷，那就是：企业只负盈、不负亏，企业行为短期化和机会主义盛行，企业没有发展后劲、长期积累受到损害。国有企业普遍靠借钱过日子，国有企业之间你欠我的我欠他的，相互拖欠，有钱也不还，出现了世界经济发展史上难得一见的“三角债”风景。

朱镕基是邓小平亲手甄拔的官员，从上海到北京后，任国务院副总理兼中国人民银行行长。朱在国企改革方面发挥关键作用的十年可视为国企改革的第二阶段。我尝试把这一阶段的主题定为“攻坚脱困”。所谓“攻坚”就是清理三角债，“脱困”则是朱镕基在当上总理后的第一次记者会上发出的豪言“要在三年之内解决国企脱困”的问题。

“三角债”是个最令人头疼的金融难题。产生“三角债” 的原因很多，但根本原因是国有企业信用观念淡薄而导致的交易秩序混乱，朱镕基在1991年4月調入北京任国务院副总理后在充分调研的基础上提出“解连环，全面清”的措施，“解连环” 是指将固定资产投资拖欠作为突破口，试图解决连环拖欠问题。1991年8月31日到9月4日，国务院在北京召开了全国清理“三角债”工作会议，将清理“三角债”的思路概括为“三清”，包括（1）“两头清”，即以基建、技改项目拖欠债务为源头，一头清理债权，一头清理债务；（2）“两手清”，即一手清理固定资产投资拖欠，一手清理流动资金拖欠；（3）“思想清”，就是各级政府和企业要提高对清欠工作的重视程度。截至1991年年末，全国共注入清欠资金330.5亿元，清理欠款的基本建设、技术改造项目9026个，连环清理企业拖欠款1150亿元，但颇具讽刺意味的是，“三角债”现象不仅没有缓解，反而是愈演愈烈了。1993年年底，全国37万家国有大中型企业的“三角债”数额为3457亿元，1994年底增至6314.21亿元，到1995年年底该数值更高达8000亿元。

“三角债”问题的清理难度使许多人都看到了国有企业的改革难度，在全国普遍存在的国企效率低下、亏损严重的情况下， 其实，最有效的和最简单的改革也许就是外科手术式的切除，因此，中共十四届五中全会（1995年）提出了“抓大放小”的国企改革方针。所谓“抓大放小”，从事后看就是抓住大型企业中的资源性赢利性企业，而将那些不赚钱的中小型国企统统交由市场处置实际上就是关停倒闭。1998年3月的记者招待会上朱镕基在述说让国企三年脱困时，持怀疑态度的人恐怕占大多数，但通过这种外科手术式的“改革”大中型国企在三年后果然做到了扭亏为盈，这似乎是创造了一个奇迹。现在每当我们对改革40年中每个年代的全要素生产率提高幅度进行检查时都会发现，其中只有1990年代的全要素生产率提高幅度最大，什么原因呢？想来想去，不外两条：一是小平同志的南巡讲话让我们解放了思想，中国改革确立了社会主义市场经济这个正确的目标模式；二是朱镕基主政时期“抓大放小”这种大刀阔斧的外科手术式国企改革， 使中国卸掉了相当大一部分发展包袱，到2003年朱镕基卸任时， 全国大中型国企只有15万家，比1993年减少了22万家。放弃没有效益的国企，效益好赚钱的国企留下来掌握在国家手里，使我们避免了俄罗斯“休克疗法”式改革错误。朱镕基因年龄原因只担任了一届总理，但他果决强硬的执政风格从他主导的棉纺业“砸锭”到“抓大放小”外科手术式国企改革都给人们留下了难忘的印象。特别是朱任总理时形成的历史文件1999年十五届四中全会通过的那份《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》已成为里程碑式文献，这一点我在后面还要谈到。