论中国行政的价值本真与时代气质

同满宏 李国玮

摘 要： 中国行政价值本真与时代气质是中国行政精神的高度凝结和体现。中国行政是中国政府性质和行政特色的反映，是行政学的中国话语表达。人民政府的主体性质及其为人民服务的行政宗旨决定了我国行政的方向、路线和使命，是思考中国行政学发展命运的实践根基。人民至上，依法行政，通力合作，为公奉献是中国行政价值理性反思的本真诉求及其時代发展的气质表达。

关键词： 中国行政； 价值本真； 时代气质； 人民至上

中图分类号： C93 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.012

Abstract： The real values and temperaments of the times in Chinese administration are embodiment and condensation of Chinese administrative spirit. Chinese administration is the reflection of the nature and administrative features of Chinese government， and also is the expression of public administration in Chinese discourse. The subject and the quality of people's government and the administrative purpose of serving the people both determine the direction， road and mission of Chinese administration are the practical basis for thinking about the fate of the development of Chinese administration. People supremacy， administration by law， cooperation and dedication to the public are the rational reflections of Chinese administrative values and the expressions of the temperaments of the times.

Key words： Chinese administration； real value； temperaments of the times； people supremacy

中国行政在不断改革中确立自己独立的价值和气质。当改革开放成为时代主题，全球化和网络化成为发展主流的背景下，只有对中国行政不断进行改革和创新，才能更好地彰显和实现行政的价值。

一、人民诉求是我国行政的唯一宗旨

人民利益高于一切不仅是我国政治的宗旨，也是我国行政的宗旨。全心全意为人民服务是一切行政的出发点，是所有行政人员的至高使命。

（一）国家性质决定行政宗旨

国家性质不同，行政指向不同。把人民利益放在首位体现了人民政府的性质和执政理念，全心全意为人民服务是所有行政机关、行政组织和行政人员的价值取向及其崇高使命。

人民民主专政的本质是人民当家作主。人民是历史的创造者，也是改革开放的主力军。毛泽东同志和邓小平同志都强调人民创造历史，人民推动历史前进。习近平总书记系列讲话强调最多的就是人民群众，一切为人民服务，保持同人民群众的血肉联系，因为人民群众是我们力量的源泉。习近平总书记多次引用郑板桥的一首诗“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声。些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情。”[1]追溯早期的管理哲学，英国人奥利弗·谢尔登主张管理哲学的基本前提是对社区的服务。[2] 时至今日，我们中国行政哲学的基本前提是对人民的服务，如何保证民主主体的广泛性、民主权利真实性的实现是每一位行政人员应该考虑的基本问题。中国行政哲学在任何时期都应该坚持人民创造历史、人民是历史的主人的基本观点。坚持以人为本，人民至上的价值观，坚持立党为公、执政为民的执政观、切实解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题，始终把人民放在心中最高的位置。始终把人民放在心中最高位置是我们中国特色社会主义的行政价值，也是所有行政机关矢志不渝的价值追求。

（二）行政宗旨反映了人民政府的特质

人民政府是国家权力机关的执行机关，是人民旨意的执行者和人民利益的捍卫者。中国梦的实质是人民梦，要尊重政府治理中的人民主体地位，加强民生建设，推进民主行政，建设服务型政府。我国倡导和建设的服务型政府把全心全意为人民服务作为自己的执政理念，把为公民提供公共服务和公共产品作为自己的职责和目标。

向人民负责的政府工作原则体现在以下三个方面：一是在工作态度上坚持为人民服务，始终把人民的利益放在首位；二是作风上追求客观公正，从实际出发；三是工作方法上树立群众意识，解决群众的迫切和现实问题。向人民负责就是要真抓实干，把各项工作一步一步落实好，努力使政府的各项工作赢得群众的认可和满意，经得起实践的检验和群众的检验。民之心，执政之旨。

（三）行政宗旨与爱民亲民的传统文化一脉相承

“爱民，是共产党人执政为民最重要的心理要素。”[3] 只有对人民群众怀有深厚的感情，才能做到执政为民，诠释人民至上的行政宗旨。1949年，毛泽东同志以一句“人民万岁”，向全世界表明了一个伟大领袖对自己人民怀有何等的深厚感情。1978年，邓小平同志领导和开创了中国的改革开放事业，心系祖国和人民。在每一次自然灾害灾难发生时，习近平总书记最关心的也是人民的安危，“救人”，始终是他强调的第一要务，灾后重建，总书记最挂念的是人民的冷暖和生活的幸福。

我国古代爱民亲民的传统文化源远流长。春秋时期，孔子提出了庶民、富民、教民的仁政思想，他讲仁政，要富民、教民，归根到底是为了使民；孟子继而提出了“民为贵，社稷次之，君为轻”[4] 的政治秩序理论，要求统治者要有“忧民之忧”及“与民同乐”的思想境界。“天之生民，非为君也。天之立君，以为民也。”；[5]荀子则更进一步提出这样的立君为民权力观，先秦民本思想基本形成。近代以来，康有为“国以民为本，不思养之，是自拔其本也。”；[6]孙中山“国家之本，在于人民”[7] 的思想深深影响了时代精神。

二、法治信仰是我国行政的时代气质

依法行政与建设法治政府不仅是中国行政发展的方向，而且构成中国行政的时代气质。依法行政与法治政府是实现政府管理国际化、现代化和规范化的重要目标。

（一）法治是行政的根本手段

法治是历史的选择和进步。人治是中国古近代社会一直存在的社会现象，中国几千年的封建历史，造就了中国根深蒂固的人治情结和人治成长的环境。正如卢梭所言，实行“人治”的封建政治制度，其实是“使‘人这个名字丧失尊严的，即罪恶而又荒谬的政府制度。”[8] 早在春秋战国时期，人们就认识到人治存在弊端。后来古希腊哲学家亚里士多德在与柏拉图辩论的时候提出了“法治”思想。诸侯争霸、百家争鸣和各国变法图强，促成了一个前所未有的动荡与变革的局面。在这个破旧立新的变革时期，法家思想家管仲、商鞅等人提出“依法治国”主张，并在实践中积极变法，建立法制，制定法令条例，树立规范，规定法则。《法经》《秦律》等就是古代中国重视法治的重要思想体现，是中国传统法治思想的智慧标志。

治国者必先受治于法。法治是政治文明发展到一定阶段的标志，凝结着人类智慧，为各国人民所向往和追求。随着经济改革的深入和政治体制的转型发展，法治的重要性日益凸显。邓小平同志提出法治，反对人治，是从历史经验教训中总结而来。依法规范行政权力、推进依法行政、全面建设法治政府，是建设法治国家的关键所在。“依法治国，建设法治国家”是党的十五大确定的治国理政的基本方略，并且写进宪法，成为宪法的基本原则。党的十六大、十七大都强调了依法治国的重要性，党的十八大则提出了全面推进依法治国。依法行政与国家治理现代化密切相关，都是在中国行政改革的历史实践中追求行政的规范与有序。

法治贯穿于依法行政的总过程，依法行政是管理的根本原则。依法行政管理理念是依法行政价值诉求的发展与延伸。要實现依法行政的价值，必须明确依法行政的管理理念。在实践中，依法行政的管理理念就是按照行政法律规定来实施行政行为和进行责任追究。在全面深化改革的关键时期，责任是民主治理的基础，建设责任政府是行政改革的重要目标。依法行政的本质是要实现政府行政的规范性，政府管理任何公共事务和公共产品都应当体现依法行政的管理理念，不以个人意志决定和影响政府活动，构建制度笼子，避免个体意志的任性。真正的服务型政府应该有三个阶段，一是依法行政的政府，二是责任政府，三是法治政府。[9]

（二）法治是管理的根本理念

管理实质上是人与人相互关系的反映与处置，只有完全确立“人”在社会和组织中的中心地位，才能最终达到管理的理想境界。以人为本，依法行政的管理理念是对素有“人本主义”历史文化传承的中国式管理的再创新与发展。

要实现依法行政的管理理念，应当做到：第一，完善行政立法。完善行政立法源自于依法行政的管理意识，是实现行政法治的基础，逐步完善行政立法，是我们进一步发扬社会主义民主，健全社会主义法治建设的客观要求。第二，明确行政责任。行政责任是一种责任形式，是以“人民主权”为政治信念，以“法治”治理政务，推崇理性与责任。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”伴随着民主政治革命的胜利，主权在民，责任面前人人平等原则已经成为政府责任的逻辑起点和当代民主政治的理论基石。第三，强化行政问责。国家治理是多元社会主体的共同治理，行政问责是国家治理的重要技术，是“维护政治体系合法性”行之有效的工具，对提升政治体系合法性的认同有一定帮助。同时，行政问责能够满足公众参与政治的诉求，扩大公众的政治话语权，是法律面前人人平等实现的途径之一。有效的行政问责不仅可以督促政府认真履行其职责和义务，而且可以监督和引导社会主体遵纪守法，依规管理，减少行政滥用和腐败。

依法行政管理理念的实质，是法治思维规范行政行为，实现从理性自觉到行为自觉。从完善法律的视角分析，打造一个程序正义、民主平等的制度的笼子，体现出法治的公平性，确保大面积行政执法在依法行政轨道上有效运行和健康发展，是我们现阶段的根本举措和努力方向。总而言之，依法行政，无论从价值诉求还是管理理念，都要强化责任意识，不要责任不清，职责不明，问责不力。无论是坚持依法行政的根本手段，还是坚持依法行政的管理理念，都是实现中国行政的规范化、公平化、效率化，克服懒政，消极行政痼疾的良药。

三、合作意识是我国行政主体的基本要求

行政效率是一种合作效率，离开合作，行政效率难以形成与提高。行政不合作，行政人员的推诿与内耗，是造成行政效率低下的根本原因。因此，树立合作意识，全力配合与通力合作是所有行政主体的基本要求。

（一）科学分工是提高行政效率的前提

“劳动生产力上最大的进步，以及所有劳动指向和应用的地方展现出的熟练程度、技能和判断力的提高，似乎都源于分工。由于分工的存在，各行各业的产量大幅增加，在一个政治修明的社会里，人们都能过上富裕的生活。”[10] 在马克斯·韦伯看来，各个成员按照组织的任务要求严格履行职责，成员间的活动与关系都受规则限制，相关人员需要履行的岗位职责及组织运作的规范，具有规定性特征，有助于提高组织的工作效率。[11]

我国行政改革的重点之一是强化科学分工与有效合作，唯有如此，才能最大限度提高中国行政效率。改革开放以来，从我国政府改革和行政实践的视角分析，部门职责不清和部门合作不力的问题异常突出，成为制约我国行政效率提升的主要瓶颈。问题产生的真正原因既有部门职责交叉，也有部门职责分工和职责边界确定的标准不统一。针对多头管理造成管理成本加大、人力资源浪费的现象，政府机构改革应该科学划分职能，提高宏观管理效率，如“注重精细化管理政府职责和流程”，[12]以服务为导向并关注人民群众感知，对政府部门职责进行重构，并划分主次责任，完善部门间协调配合机制的制度细节。在制度规则基础上，“增进部门之间基于信任和合作的行为模式培育”。[13]我国政府部门职责分工和深化行政体制改革之部门分工合作，基于政府部门职能分工与合作，推动国务院部门加快职能转变，使得中国行政效率更高。

（二）有效合作是提高行政效率的根本要求

作为科学管理时代和社会人时代之间的桥梁，在政治哲学家玛丽·帕克·福莱特看来，整合是可以应用于所有生活层面的一项原则。并且，一个组织的目标应该与个体和群体的目标进行整合。另一位科学管理时代和社会人时代的桥梁人物巴纳德同时也强调了协作系统的重要性。[14]

“科学合理的中央集权与地方分权，是不断与外部环境和各种社会因素保持良性互动的产物。”[15] 中国封建社会的中央集权制度，伴随着秦、汉、隋、唐、明、清时期，与其当时的封建生产方式是相匹配的，中央高度集權是社会发展的必然结果。在我国建国初期，依据国内外发展形势，我国形成了中央集权为主导的行政权力格局，中央和地方均高度集权。实践证明，中国要完成工业化和现代化，就必须坚持中央集权。中国的发展速度与强大的中央政府和实行中央集权是分不开的。1978年改革开放以后，我国从多方面强调分权和放权，既消解了中央集权，又激活了地方的积极性。随着市场经济的发展壮大与人民生活水平的不断进步，我国开始不断发挥地方作用，分权化成为中央和地方关系发展的趋势。为积极发动、鼓励地方的能动性与创造力，分权成为地方与中央关系发展的总趋势。“正是由于这种向地方分权的改革，加上引入了市场经济体制，释放出了庞大的经济发展活力，进而推动了中国持续高速的经济增长。”[16] 2014年，国务院第一次常务会议主题是“简政放权”。随后，国务院取消下放的行政审批等事项已逾500项，本届政府任期内至少要取消、下放现有1700多项行政审批事项的三分之一。打破纵向间政府关系，协调横纵间政府关系。这种相互间调整与协调合作有助于突破一直以来中国政府“上下对口，左右对齐”的纵向格局。

行政管理体制改革是目前中国行政实现有效合作的关键抓手，其建设的主要任务就是要行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。“优化行政组织结构的设置离不开政府管理与体制机制的创新。”[17] 首先，在风险社会背景下，各级政府间建立合作与组织协调已成为共识，经济全球化和网络化的态势，使得这种合作与组织协调愈加鲜明。其次，中国行政应立足本国，博采众长，广泛吸收各国成功经验，在全球政府治理合作中发挥积极作用。

四、甘于奉献是中国行政人员的精神境界

一切为公，甘于奉献是中国行政人员的最高境界，是行政人员自觉的精神追求。为人民服务是中国行政的出发点，为公奉献则是中国行政的归宿。

（一）为公是行政的道德底线

服务理念是一种将民主平等意识镶嵌入公共服务行动之中的文化观念集合。[18] “服务型政府”的提出，为行政管理体制改革指明了方向，如何能够使“公共服务”真正体现在制度设计中，落实到权力运行的全过程中，切实转变思想，是我们为之履行的重要职责所在。[19]

“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，[20]从四个维度解读了服务型政府的基本内涵。这就要求政府及其公职人员立足公共服务，做好本职工作，全心全意为人民服务，天下为公。我们可以把公共服务理解成一种企业哲学、一种领导形式、一种集体的精神。服务的优化表达了某种卓越文化的精髓，政府及工作人员也需要学习这种精神与文化。为公是行政组织和行政人员的职业操守，是公职人员的道德良知与本分。任何行政组织和个人都要恪守为公服务的道德底线，绝不能假公济私。非公即是不道德。

（二）奉献是行政的精神自觉

奉献是行政人员的职业境界，是组织重要的精神资源，是推动组织发展和前进的强大精神动力。为公是本分，奉献是精神。奉献并非高不可攀的境界，追求无私奉献，旨在唤醒人们心底的勤勉、友爱和善良，无私奉献是一个人对社会的馈赠，无论是何种行政岗位，无论是哪种形式，都是国家、社会得以进步的最伟大能源。习近平总书记指出，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”需要依靠广大青年的不断努力。[21] 在服务型政府中，永远需要最优秀的人才去传播与承载服务精神。“一位管理者能重视‘服务与‘贡献，是人才发展最大的动力，因为人可以随着外界的要求调整自己。重视贡献的管理者还能够帮助那些与他们共事的人将眼光放得更远，这样就提高了他们的工作水准。”[22]

奉献就要全心全意为人民服务。爱岗敬业、无私奉献、恪尽职守、兢兢业业，既表达了为公的职业操守，也昭示了行政人员的崇高追求，像焦裕禄、孔繁森等这些优秀的人民好公仆、干部好榜样，将爱民亲民、艰苦奋斗、无私奉献、迎难而上的精神发挥得淋漓尽致。他们与人民群众的关系是那样亲密无间，水乳交融。他们用实际行动为所有公职人员树立了全心全意为人民服务的典范，是所有行政者追求的精神境界。

任何行政改革，离开了价值牵引和终极关怀，就会偏离政治初衷和理想目标，不管中国行政改革如何进行，还要经历多么复杂的过程，但人民至上，法治信仰，通力合作，为公奉献的价值关怀将贯穿始终。总结中国行政改革的实践经验，反思中国行政改革的理论成果，对于探讨中国行政的未来方向意义重大。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]