河南省学前教育资源配置瓶颈与破解策略

张一楠

(洛阳师范学院，河南洛阳 471934)

《易经·蒙卦》云：“蒙以养正圣功也。”学前教育作为学制体系之起始，教育阶段之根基，日益受到社会、政府、家庭等重视。随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(简称“教育十二五发展规划纲要”)的颁布和学前教育3轮三年行动计划的推进，学前教育已成为“办人民满意的教育”之又一教育资源投入重点。河南地处“一带一路”倡议沿线，人口过亿，总面积虽占全国总面积1.73%，但耕地面积占全国耕地总面积6.25%。因此，河南省是典型的农业大省和人口大省。国家“一带一路”建设为河南教育带来了很多期待，河南省学前教育水平提高，对于提升国家整体教育质量，促进区域内教育均衡发展，推进国家“一带一路”倡议实施具有积极意义。

教育资源投入与产出之间并非简单的线性关系，更涉及到多维度的资源配置问题。本研究聚焦河南省学前教育资源配置中的物力和财力资源，从幼儿园规模、办学条件和财政投入等维度进行数据搜集与田野调查，呈现近五年河南省学前教育事业发展状况，从中探寻制约河南省学前教育资源配置的瓶颈、特征，分析其产生机制，并为建立公平、公正、普及、普惠的学前教育公共服务体系提出相应的建设策略。

一、河南省学前教育资源配置现状分析

(一)学前教育规模

根据《2012年-2016年河南省教育事业发展统计公报》中的数据显示，河南省幼儿园数量从2012年的12912所增加到2016年的18695所，5年间增加5783所幼儿园；在园幼儿数量从319.74万人增加到408.68万人，增加88.94万个幼儿园学位；学前3年毛入学率从66.63%增加到85.14%，增长19个百分点，超额完成《河南省第二期学前教育三年行动计划》85%的学前3年毛入学率目标。基本普及学前三年幼儿园教育，幼儿园教育已成为大多数家庭的刚性教育需求。

从园所性质看，民间资本是河南省幼儿园办园主体力量。长期以来，民办幼儿园占据我省幼儿园总数比例的75%以上，高出全国民办幼儿园所占比例十个百分点(截至2016年我国民办幼儿园占全国幼儿园总数的64.30%[1])。但是从图1中可以看到一种趋势，我省民办幼儿园比例随着时间的推移有下降趋势。一定程度上反映出政府对公办幼儿园的扶持力度在增加，在积极引导支持民办幼儿园发展的同时，增加了对公办幼儿园的投入力度，提高了公办幼儿园的覆盖率。

图1 2012-2016年河南省民办幼儿园数量占幼儿园总数比例图

河南省是农业大省，城镇化率远低于全国平均水平。2015年我省城镇化率是46.85%，全国平均水平是56.1%。根据《2012-2015中国教育统计年鉴》，幼儿园按照区域可以划分为城区幼儿园、城乡结合区幼儿园、镇区幼儿园、镇乡结合区幼儿园、乡村幼儿园。课题组对园所规模、质量、师资和国培省培机会等多维度考量，把城乡结合区、镇乡结合区、镇区、乡村幼儿园统称为农村幼儿园。2012年农村幼儿园9780所，在园人数245.18万人，农村园幼儿人数占幼儿总数比例76.68%，到2015年农村幼儿园增长到13737所，在园幼儿数307.07万人，农村幼儿园数量占总数的78.58%，农村园幼儿人数占幼儿总数比例78.06%。

(二)幼儿园办园条件

2012-2016年河南省幼儿园办学设施条件取得了长足进步。2012年全省幼儿园校舍建筑面积11292156平方米，教学用房8226590平方米，绿化面积3524924平方米，运动场地面积8222524平方米，图书资源11693076册，教学类电子资源1708635.22部；2016年全省幼儿园校舍建筑面积20242094.15平方米，教学用房14898399.87平方米，绿化面积5912879.35平方米，运动场地面积13088799.99平方米，图书资源22201067册，教学类电子资源4755085部。5年间全省幼儿园校舍建筑面积增加了8949938.15平方米，教学用房增加了6671809.87平方米，绿化面积增加了2387955.35平方米，运动场地面积增加了4866275.9平方米，图书资源增加10507991册，教学类电子资源增加了3046449.78部。

由于河南省适龄幼儿基数大，办学条件整体提升的数据并不能掩盖生均教学资源紧缺的实际。截止《2015年中国教育统计年鉴》中的数据，河南省幼儿园生均占地面积、建筑面积等数据与1988年国家教育委员会、建设部颁布的《城市幼儿园建筑面积定额》[2]中规定的生均用地面积还存在较大差距：国家规定的生均园舍建筑面积是8-10平米/生；河南省城区幼儿园生均园舍建筑面积最高仅为6.59平方米，城乡结合区、镇区、镇乡结合区、乡村幼儿园生均园舍建筑面积更低，如图2，图3所示。

在生均教育资源紧缺的背景下，城市与农村幼儿园教学条件的不均等显得尤为突出。根据课题组实地调研资料显示，河南省农村园存在超大班额的现象。如郑州某城乡结合部幼儿园中班班额62人；信阳淮滨某幼儿园中班班额达到73人。新建或改扩建幼儿园配套条件并未跟上入园率的提升速度。因此，我省部分农村幼儿园还存在场地狭小、活动空间局促等问题，难以保证优质高效的保教质量。

图2 2012-2015年河南省城市与农村幼儿园生均园舍建筑面积

图3 2012-2015年河南省城市与农村生均教学用房面积

根据《2012-2015年中国教育统计年鉴》中的数据测算，河南省城乡教育资源在生均绿化面积、生均运动场地面积、生均图书册数、生均电子资源数方面存在一定差距，如图4-图7所示，从城区到乡村整体呈下行走势，即乡村生均教育资源较城市有明显下降。

河南省幼儿园生均绿化面积整体呈现上升趋势，但与2015年全国生均2.05平方米/人的绿化面积还存在一定差距。从图4还可以看出，2012到2015年间城区生均绿化面积增长速度没有乡村生均绿化面积增长速度快。一方面由于城市园所用地限制，另一方面也体现了我省在课程建设方面的引导初见成效。农村园所越来越重视幼儿园课程的生态优势，通过挖掘乡土资源、农耕资源来寻找园本课程生长点。

宏观数据显示出我省幼儿园办园条件有了明显改善，绿化面积、运动场地面积、图书册书、电子资源数量有较大幅度增长，但以庞大的在园幼儿群体做基数，生均教学资源占有量显得捉襟见肘。从2012年至2015年，我省幼儿园运动场地面积均未达到2015年度全国4.09平方米/人的平均水平。如图5所示，2012年-2015年河南省城区和镇区生均运动场地面积并未显现出明显提升，但城乡结合区、镇乡结合区、乡村幼儿园运动场地面积仅显示1平方米的提升。

图4 2012-2015年河南省城乡各区域生均绿化面积

图5 2012-2015年河南省城乡各区域生均运动场地面积

图6 2012-2015年河南省城乡各区域生均图书册数

图7 2012-2015年河南省城乡各区域生均电子资源数量

图6显示，我省生均图书册书存在较大的地区差异。2012年城区幼儿园生均图书册书为5.9本，乡村幼儿园生均图书册书为2.44本，差距是3.46本。2015年城区幼儿园生均图书册书为7.2本，与2015年度全国幼儿园生均图书册书7.57还存在0.37本的差距。我省乡村幼儿园生均图书册数是3.9本，与我省城区幼儿园生均图书册书差距是3.3本。城区幼儿园生均图书册书是乡村幼儿园图书册数的2倍左右。

2015年全国幼儿园生均电子资源是1.91部，我省幼儿园生均数字资源未达到全国平均水平，并存在较大城乡差异。2012年城区幼儿园生均数字资源是乡村幼儿园生均数字资源的4.4倍，是镇区幼儿园的3倍左右。2015年城区幼儿园生均数字资源是乡村幼儿园生均数字资源的3.2倍，是镇区幼儿园的2.6倍左右。

(三)学前教育财政投入

近年来，为落实国家发展学前教育的战略部署，河南省启动实施了第一期和第二期学前教育三年行动计划，强力推进河南省学前教育的发展。根据《2012-2015年中国教育统计年鉴》，5年来共完成89.7195亿元公共财政经费投入到学前教育建设和发展中，其中中央拨付专项建设资金三十多个亿，带动各级地方政府投入资金五十多个亿，并带动民间资本参与普惠性幼儿园建设，使学前教育发展态势得到大幅度加强。

图8可见学前教育公共财政投入中，无论是国家还是河南省都十分看重对农村学前教育的财政投入。河南省近两年对农村学前教育的财政投入力度超过了全国的平均水平，2014年河南省农村学前教育财政投入比例为48.86%，全国农村幼儿园公共财政投入占学前教育财政投入比例为43.84%，我省高出全国5个百分点；2015年河南省农村学前教育财政投入比例为57.78%，全国农村幼儿园公共财政投入占学前教育财政投入比例为53.15%，我省高出全国4.6个百分点。

庞丽娟指出，学前教育公共财政经费投入占全国财政性教育经费比例是衡量学前教育投入规模的重要指标，对各级政府学前教育财政投入起着重要的引导、规范、评价和约束作用[3]。根据OECD的研究报告，大部分发达国家和发展中国家学前教育财政投入占总教育财政投入的比例平均为7%。而我国学前教育公共财政经费所占全国公共财政教育经费的比例如图9所示，2012年为2.17%，2013年为3.02%，2014年为3.42%，2015年为3.53%，远远低于世界平均水平。而我省学前教育公共财政投入所占比例则更低，没有突破3%。

图8 农村幼儿园公共财政投入占学前教育财政总投入比例

图9 学前教育公共财政经费投入比例

生均教育经费是反映学前教育财政投入的第二个重要指标。根据《2016年中国教育经费统计年鉴》显示，河南省学前教育的生均公共财政投入为1930.54元，远低于全国4843.43的平均水平，只达到全国生均公共财政投入的一半，与北京学前教育生均财政投入24441.54元和上海19312.81元形成鲜明对比。与同为人口大省的山东和四川比较(山东学前公共财政投入为3120.58元，四川为3923.72元)也存在不少差距。全国生均农村幼儿园公共财政支出为3620.82元，河南省为1318.28元。我省生均幼儿园公共财政支出经费远低于全国平均水平，甚至低于全国农村幼儿园公共财政经费。这反映了我省人口大省的客观省情，公共财政投入力度的不断攀升，掩盖不住生均偏低的实际情况，也成为制约我省学前教育发展的一个重要因素。

根据《中国教育统计年鉴》的教育经费统计指标说明，教育经费包括国家财政性教育经费、民办学校中举办者的投入、社会捐赠、事业收入(例如保教费)和其他收入等。2012年河南生均学前教育经费与生均公共财政经费差额为1087.39元，2013年差额为1271.55元，2014年差额为1432.99元，2015年差额为1642.97元。差额增加反映了民间资本投入力度的提升，无形中把学前教育运营成本部分转嫁给家长与社会群体，也衍生出一些逆学前教育普惠发展的问题。

二、河南省学前教育资源配置的瓶颈

河南省学前教育规模急剧扩大，政府的经费投入逐年增加，毛入学率逐年攀升，基本解决了“入园难”问题。但由于底子薄、历史欠账多，学前教育资源配置方面仍存在如下问题亟待解决。

(一)民办园比例高，公办园学位无法满足日益增长的入园需求

河南省“入园难”问题主要指的是“入公办园难”。由于公办园师资流动性不强、保教费用低廉、课程教学接受正规教育部门监管等原因，家长对公办园的需求普遍高于民办园，于是纷纷“择公办园”。但公办园属于稀缺教育资源(2016年河南省共3952所公办园，公办园在园幼儿数达到139.93万人，相当于占幼儿园数量21%的公办园，需要容纳河南省34%的幼儿)，因此导致公办园普遍存在“大班额”现象。如课题组在信阳淮滨调研时发现，某幼儿园班额为触目惊心的109人；许昌地区某教育集团王园长介绍说：“我们这里的情况是公办幼儿园班额普遍高于民办幼儿园，公办幼儿园一个班五六十个人，我们民办园一个班三十个人左右。”随着“全面二孩”人口生育政策的落地，我省公办园学位紧缺将成为制约我省学前教育发展的最大问题。

公办园学位紧缺也反映了部分地方政府对关系百姓民生的学前教育重视程度不够，存在懒政、怠政思想，个别地方没有明确的地方配套财政经费指标，甚至逆国家大力发展学前教育政策走向，从而影响了学前教育的公益性和普惠性。

(二)学前公共财政投入相对不足

曾几何时，推崇学前教育市场化的主张者一再鼓吹学前教育的民间资本和家庭的成本分担，学前教育公共财政投入不足一定程度上深受这一观念影响。根据《2012-2016中国教育经费统计年鉴》，河南省幼儿园公共财政经费投入无论在绝对数量还是相对数量上，都存在较大提升空间。其次，学前公共财政投入相对不足还体现在生均办园条件局促、生均教育经费紧张方面。由于河南省适龄幼儿基数大，学前教育底子薄、历史欠账多等原因，公共财政投入和办学条件整体提升的数据并不能掩盖生均教学资源紧缺的实际情况。河南省学前教育生均财政投入、生均园舍建筑面积、生均运动场地面积、生均图书册数、生均数字资源明显落后于全国平均水平。河南省学前教育公共财政投入相对不足，也成为制约中国教育均衡发展、关乎民生的紧迫问题。

(三)城乡学前教育资源配置失衡

河南省是农业大省，农村幼儿园数量比例较高也是我省学前教育特色之一。但由于城乡经济二元化等原因，我省城乡区域学前教育资源配置存在较明显的失衡现象。有研究指出“学前教育经费投入比例不高是不争事实，有限的投入主要投到城市和县镇幼儿园，占70%的农村学前教育机构没有固定财政预算，省、市、县财政没有专项资金投入农村学前教育，致使学前教育机构仅靠收费来维持运转。”[4]

城乡教育资源配置不公，加大了城乡、乡镇、园际之间教育质量的差距，城镇园和公办园能接受更优质的公共教育资源，财政投入相对高，教学设施设备较齐全，保教质量能够得以保证。而农村园大多为民办幼儿园，公共财政投入力度小，办园条件差，大多是“圈养式环境”或“小学化环境”；即使农村公办幼儿园，由于价格低廉，家长纷纷“择公办园”，而地方政府没有通过新建、扩建幼儿园方式进行幼儿园学位扩容，导致“大班额”现象普遍存在，严重影响学前教育保教质量。

三、优化学前教育资源配置，构建学前教育公共服务体系

(一)加大公共财政经费投入，完善学前教育政绩评价机制

财政投入水平是政府重视学前教育程度的重要指标之一。学前教育的健康长效发展需要政府持续、稳定的财政投入作保障。国际经验①表明，无论在发达国家还是发展中国家，政府都应是学前教育经费的主要来源，社会资金只能作为补充。改变制约河南省学前教育发展的瓶颈首先应解决财政投入问题，积极争取中央财政学前教育专项资金的同时，提升地方政府对学前教育财政投入的责任担当。“从现代公共管理的视角不断认识和改进政府对学前教育的领导、组织、协调与干预，强化中央政府对学前教育事业发展的领导职能，加强地方政府在学前教育发展中的地位与责任，进一步明确各相关部门的职责与权力，推进部门间协作与整合”[5]147-148强化政府主导责任，通过政府主导，教育部门负责，地方发展与改革委员会、财政、土地、人力资源与社会保障、卫生、财税等职能部门共同参与、分工负责的工作机制，合力推动学前教育的良性发展。

明晰各级地方政府的责任，完善学前教育政绩评价体系，既要从纵向上考察各地方政府每年在学前教育经费的投入上是否有增长，又要从横向上考察是否在政府财政支出中所占的比重有所增加。与此同时，省级教育管理部门还要完善政策、制定标准、充实管理力量和教研力量，以实现真正意义上加强对学前教育的统筹、监督和管理。继续依照《河南省学前教育三年行动计划》的相关要求进行建设，城区按照3万-5万人设立1所不少于12个班的公办幼儿园；镇区、城乡结合部按照每5000人为单位预留6个班的幼儿园建设用地；乡镇人口大于3万的至少举办2所标准化公办幼儿园，乡镇人口低于3万的至少举办1所标准化公办幼儿园。小学设置的附属幼儿班或学前班应逐步剥离，独立设置，按标准配备公办幼儿教师[6]。在经费投入和创建幼儿园过程中，采取省、市、县三级管理模式。省教育厅、财政厅谋划蓝图；以市为单位合理布局、承上启下；县级政府为乡村学前教育建设的主力军，严格执行建设项目责任制，任务细化，责任到人。从而解决省市鞭长莫及和乡镇管理重心过低、难以统筹的问题。

(二)完善学前教育法制建设，引入第三方财政监督机制

法律是具有强制性的社会准则，是对公平正义理念的维护。学前教育资源的优化配置，教育立法无疑起到关键作用。财政政策可以优化学前教育资源配置，而法律法规能够有效保障财政政策的实施，法律性保障提高了财政政策的实施效果。近几年来，我国出台了许多促进学前教育发展的“意见”“通知”“决定”等，但并非是国家宏观层面的专项法律，与学前教育资源配置的相关性不大，针对性不强。因此，有关学前教育的专项法律、地方性法规以及配套的规章制度等可以使我国学前教育走上从依靠“教育政策”向依靠“教育法律”的道路。尤其是制定专门适用于农村学前教育资源配置的专项法律条文，形成强制性法规，避免各级部门相互推诿，为城乡教育资源均衡配置提供必要的法律保障。当然，我国幅员辽阔，发展欠平衡，河南省学前教育又有独特的地方区域特征，在全国学前教育立法缺失前提下，省政府应立足实际，探索创新，在地方政策上应进行更多积极探索，秉承公平正义的原则，出台更细致的法规条例保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育资源的均衡配置。

美国行政学家盖伊·彼得斯提出了政府治理的四种模式分别为“市场化政府”“参与式政府”“弹性化政府”“解制型政府”。其中市场化政府强调通过市场杠杆来进行管理，参与式政府主张更多人参与政府管理，弹性化政府强调政府需要更多灵活性，解制型政府要减少政府的内部规制[7]。在教育资源配置范畴内，政府为了体现民主与公平，应向参与式政府靠近，让更多人参与到公共事务治理的过程中。第三方财政监督机制对于健全学前教育资源配置监督和评价体系，保障教育资源规范化配置，起到至关重要的作用。通过政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方审计师或会计师担任资金监督专员，按照标准化工作流程来进行项目建设的跟踪监督和不定期抽查，确保中央和地方的公共财政教育经费使用能落到实处，使学前教育经费使用更具透明性、科学性、合理性。

(三)兼顾公平与效率，建立城乡学前教育资源统筹机制

木桶原理揭示出最短最薄弱的环节往往是制约全局发展的重要环节。“学前教育管理的一项基本职能是要对资源进行合理配置。在资源配置上贯彻‘弱势补偿’的原则，可以直接促进教育公平，改变资源分配的天然不均。而且由于对弱势群体提供单位成本能够比给一般群体提供同样成本收益更大，弱势补偿也可以说是最兼顾公平与效益的一种资源配置原则。”[5]91河南省是生均教育资源极其紧缺的地区，在教育资源配置方面狠抓效率，兼顾公平是基本要义。财政经费投入要坚持必要、急需、有效、适度等原则。同时，资金投入要考虑均衡，增加对农村、县镇的投入力度，改善这些地区办园条件，加强县镇幼儿园建设力度，在项目和资金分配方面给予一定倾斜。

当前河南省事实上已经存在的区域间、城乡间、园际间学前教育发展不均衡现象，既与地区经济发展的天然差距和教育资源总量不足有关，又与政策设计中的城市偏向以及各级地方政府投入不均衡有关。河南省学前教育资源配置必须根据省情实际，克服学前教育城乡分割和治理的弊端，避免重城市轻农村的倾向，按照统筹规划、合理布局的原则因地制宜，在综合考虑当地经济社会发展、城镇化进程、人口流动、二孩政策等诸多因素的基础上，精准测算入园需求，合理确定城乡幼儿园布局及规模，形成区域间、城乡间学前教育协调发展新格局，切实解决乡村地区、留守儿童集聚地区学前教育资源配置短缺的问题。

要以政府引导为主着力优化全省幼儿园空间布局，促进资源配置的合理化和高效率，通过进一步充分利用农村中小学闲置校舍及其他富余资源改扩建公办园或集体园。在新型农村社区和城镇新增社区建设普惠性标准化幼儿园，努力实现适龄幼儿不仅能就近入园，还能入好园。落实城镇小区配套幼儿园政策，大的行政村和新型农村社区实现独立办园，小的自然村联合办园或建分园等举措，充分整合县、乡镇、村三级农村学前教育网络，统筹城乡学前教育资源，实现区域内学前教育资源的重组与共享。通过农村幼儿园标准化建设，出台农村幼儿园标准化建设指导标准。高标准、高起点重点打造一批具有辐射、示范作用的农村幼儿园带动和提升农村学前教育的办园品质，缩小城乡教育差距。

(四) 规范民间资本捐资办园，探索民办园转制机制

当前我省学前教育在“政府主导、社会参与、公民办并举”政策指引下，民办幼儿园数量占据我省幼儿园大半壁江山，但质量参差不齐和监管缺失也造成了局部地区的民生矛盾。在对待民间资本捐资办园方面，政府应秉持更审慎的态度，强化政府监督管理权限，规范民办园办学资质，改变当前民办园鱼龙混杂的乱象。

一是多部门联动，完善并落实民办园资质年审制度。教育作为国家公器之一，不应遵循单纯市场化运作方式，还应受到教育理想、社会主流价值观引导，政府在其中应起调节监督作用。通过工商、卫生、消防、教育、财政等多部门联动，对民办园教育资质进行审核评估，从而保障民办园的保教质量和科学健康的保教方向。二是认真贯彻《民办教育促进法》政策，对优质民办园采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等多种帮教促学形式，提升民办园教育质量。三是筹划普惠性民办园改制项目，给予自愿转制为公办园的民办园一定教育补偿，制定民办教师身份转变标准与考核政策等，加快普惠性幼儿园推进力度。四是落实学前教育家庭资助项目，包括教育券资助项目、贫困地区幼儿资助项目等，满足百姓子女入托刚需。

探索民办园资质年审、民办园转制等项目，激发民办幼儿园定位于普惠教育的积极性，调动民办幼儿园教师工作积极性，使教师专业发展有盼头，百姓子女入托少绊头，从而促进学前教育均衡发展。

[注释]

① 根据OECD的研究报告，在发达国家中俄罗斯、匈牙利、法国、捷克的学前教育公共财政投入超过了国家教育财政投入的10%以上，其中俄罗斯高达14%；丹麦、德国、奥地利、意大利、爱尔兰、英国、瑞典、泰国的学前教育公共经费投入占教育总经费的8%-10%之间；葡萄牙和芬兰达到了6%；发展中国家墨西哥学前教育公共经费占教育总经费比例也达到了9.7%，巴西学前教育公共经费占教育总经费比例为8%。

[参考文献]

[1] 中华人民共和国教育部发展规划司.2016年教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/.

[2] 中华人民共和国教育委员会，建设部. 《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》(88)教基字108号[EB/OL].https://wenku.baidu.com/view/37cdf542a8956bec0975 e330.html.

[3] 夏婧，庞丽娟，张霞.推进我国学前教育投入体制机制改革的政策思考[J].教育发展研究，2014(4)：19-23.

[4] 张岩莉.中部地区学前教育发展现状：河南省的分析[J].上海教育科研，2013(8)：94-96.

[5] 钱雨.公平·质量·反思全球化视野下的学前教育政策研究[M].南京:南京师范大学出版社,2015.

[6] 河南省人民政府办公厅.关于印发《河南省学前教育三年行动计划(2011—2013年)的通知》[EB/OL].http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2011/06/30/010255896.shtml.

[7] 盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.