江苏省中职教育公共支出的受益分布研究

秦美萍 孙俊华

摘 要 2009-2013年江苏省数据的BIA收益归宿分析结果显示，江苏省各地区中职教育公共支出受益差距总体呈缩小态势，苏南地区是中职教育公共支出的主要受益者，苏南、苏中地区的生均受益程度高于人均受益程度，苏北地区的人均受益程度高于生均受益程度。政府的中职教育公共支出水平、地区经济发展水平和公共经费支出的方向是江苏省中职教育公共支出受益分布的主要影响因素。加强中央政策执行力度、继续加大省级中职教育经费总投入，增强省级财政对经济欠发达地区中职教育的转移支付力度，扶持民办中职教育、促进中职教育办学多元化发展，是进一步提高中职教育公平、实现均衡发展的有效途径。

关键词 中职教育；公共支出；受益分布；江苏省

中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）36-0059-05

职业教育承担着培养技术型、应用型专门人才，为高新技术转化、传统产业升级提供智力支持，为社会主义现代化提供高素质劳动者的重任。作为职业教育的重要组成部分，中等职业教育是近年来国家着力发展的重点领域。自2009年，国家为加快发展中等职业教育、促进教育公平，陆续推出一系列政策，如《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》等，并且在随后几年的时间里，政策力度不断加强，受益范围逐渐扩大。

在中央大力发展职业教育的精神指引下，江苏省对中职教育的拨款力度一直走在全国前列。2009年，江苏省将中职教育的补助标准由全国标准的2000元/生/年提高到2200元/生/年。2012年，补助标准针对学制改革将第三年补助扩大至75%的比例。在江苏省不断加大对中职教育拨款的情况下，中职教育的公共支出是否实现了教育公平？中职教育公共支出的受益分布如何？对这些问题的探索，有助于我们更加了解江苏省中职教育公共资源分配的公平问题。

一、公共支出受益归宿分析的BIA方法

公共支出归宿研究的是公共支出利益为谁获得及其引起的人际间收入分配的影响。自20世纪60年代开始，学者对公共支出的归宿进行了大量的研究。Gillespie（1965）和Bishop（1966）最先运用“成本法”模式来研究受益归宿，即将公共支出的成本直接作为受益者获得的利益。该方法具有操作简单、结果直观的优点，因此受到欢迎并且一直沿用至今。Aaron & McGuire（1970）对该种方法提出了质疑，认为公共服务利益评价应以使用者对公共服务的自我评价为基础，才能更准确地衡量受益者的获益量。然而，基于个人评价的公共支出受益分析使得评价过程的研究难度提高。因此，公共支出受益度量转而采用一种相对容易的受益归宿分析方法，简称BIA方法。这种方法将公共服务提供成本与公共服务使用信息联系在一起，量化公共支出受益分布[1]。Meerman（1979）和Selowsky（1979）开创了该种研究方法并被广泛运用[2]。

BIA收益归宿法通常基于入户调查数据确定享有公共服务的家庭或个人，并根据人口收入划分标准对个人或家庭进行分组，最后将不同群体享有的公共服务份额与该群体占总人口的比例进行比较。若某个群体享有的公共服务的份额超过其占总人口的比例，则该群体为这项公共支出的受益群体，反之则为受损群体。

由于我国城乡收入统计的二元制，无法按照统一的标准对收入进行分组，因此我国对于公共支出的受益归宿分析通常采用三种方法：第一种方法是假定收入分布满足的特征，根据该特征划分不同收入区间。第二种方法是根据全国抽样调查结果考察样本地区的受益情况。这两种方法都缺乏社会收入分布的准确数据，往往在分析受益分布情况的结果上出现差异。第三种方法是将城乡组别、职业组别等作为收入的间接衡量指标对个人或家庭进行分组。该方法自20世纪80年代开始便被广泛应用在教育利益归宿的分析上[3]，其研究结果也具有普遍意义。

本研究将采用第三种方法，基于2009-2013年的数据，对江苏省三大区域（苏南、苏中、苏北）中职教育的受益归宿进行分析。其中，各地区人均GDP、总人口及中职在校生数来自《江苏统计年鉴》（2010-2013），各地区中职财政预算内教育拨款、生均教育经费来自《江苏省教育经费年度发展报告》（2010-2013），见表1。本研究通过两个指数来分析中职教育公共支出的受益分布，见表2。EPI指数（Education Person Index），即某地区中职教育公共支出占全省的比例与该地区总人口所占比例的比值，反映的是人均受益程度。ESI指數（Education Student Index），即某地区中职教育公共支出占全省的比例与该地区中职在校生数所占比例的比值，反映的是生均受益程度。若EPI/ESI指数大于1，则该地区是中职教育公共支出的受益者，数值越大，受益程度越高；反之，则是中职教育公共支出的受损者，数值越小，受损程度越高。

二、江苏省中职教育公共支出受益分布特征分析

由表1可知，2009-2013年间，江苏省人均GDP、中职预算内拨款、生均教育经费的地区间差距在不断缩小：苏北地区人均GDP由苏南地区的0.34提高到0.41，苏北地区中职教育预算内拨款由苏南地区的0.63提高到0.93，苏北地区中职教育生均经费由苏南地区的0.41提高到0.59。由此可见，江苏省中职教育公共支出规模的扩大，有利于苏中、苏北中职教育支出的提高，促进了地区间中职教育的均衡发展。

注：苏南地区包括南京市、无锡市、常州市、苏州市和镇江市，苏中地区包括南通市、扬州市和泰州市，苏北地区包括徐州市、淮安市、连云港市、盐城市和宿迁市。人口比例和在校生比例为各地区与江苏省的比值。

（一）江苏省各地区中职教育公共支出受益差距总体呈缩小态势

从EPI指数和ESI指数来看，2009-2013年间，江苏省中职教育公共支出的地区间受益差异总体呈现下降趋势。其中，EPI指数的极差（最高地区与最低地区之差）由2009年的0.60降低到2013年的0.05；ESI指数的极差由0.65降低到0.17，见图1。

2012年，由于苏中地区ESI指数的大幅度上升，造成ESI指数的极差波动较大，可能原因有二：一是为了完成“4%”的目标，各级政府教育经费投入增大；二是由于高职院校注册入学政策的实施，苏中地区对生源的吸引力下降，造成其中职招生数的大幅下降（仅占全省的14%）。2011年，江苏省高职院校面向中职学生实行注册入学政策，确定符合政策的民办中职学校20所，公办中职学校1所，苏南、苏中和苏北地区各14所、2所和5所；2012年，符合注册入学政策的中职学校增加了5所，苏中地区仅增加1所。

（二）苏南地区是中职教育公共支出的主要受益者

从EPI指数和ESI指数来看，苏南地区是中職教育公共支出的主要受益者。

从EPI指数来看，2009-2011年，江苏省中职教育公共支出的受益者为苏南地区，其他地区均为受损者，苏中地区受损程度最大。2012年，苏中地区开始成为人均公共支出受益者，因为其人口比例保持不变，但预算内拨款增幅达到53.9%；苏北地区为利益受损者，但受损幅度较小。2013年，苏南、苏中和苏北地区EPI指数分别为0.99、0.97和1.02，苏中地区受益程度最低。见表2。整体而言，江苏省各地区的EPI指数与人均GDP呈现“U”形关系。除2012年外，苏中地区EPI指数均为最低，其可能原因在于：一是苏中地区第一产业所占比重高于苏北地区[4]，单位农业产值对财政收入的贡献较低，造成本级人均财政收入较低[5]；二是由于苏中相较于苏南，国民经济和财政收入劣势，而相较于苏北则获得更少的省级财政补贴支持。

从ESI指数来看，苏中地区自2011年开始也成为受益者，但受益程度低于苏南地区，苏北地区一直都是受损者，江苏省中职教育各地区的ESI指数与人均GDP呈现正相关的关系。

（三）苏南、苏中地区的生均受益高于人均受益，苏北地区的人均受益高于生均受益

2009-2013年，通过对EPI指数及ESI指数5年均值进行比较，发现苏南地区享有的公共支出份额平均是其人口比例的1.11倍，苏中地区平均享有的公共支出份额相当于人口比例的85.8%，苏北地区享有的公共支出份额相当于其人口比例的95.2%。由ESI指数可知，苏南地区平均享有的中职教育资源份额相当于其中职学生数的1.19倍，苏中地区平均享有的中职教育资源份额相当于中职学生比例的1.06倍，苏北地区平均享有的中职教育资源份额为学生比例的82.2%。

因此，苏南与苏中地区中职教育的公共支出生均受益程度明显高于人均受益程度，而苏北地区的生均受益程度明显低于人均受益程度。例如，2013年，苏南、苏中和苏北地区EPI与ESI比值分别为1.09、1.04和0.90。这主要是因为苏北地区中职在校生所占比例高于其所占人口比例，苏北地区中职教育需求明显高于苏南和苏中地区，而各地国民经济和产业发展规划在其中可能扮演着重要角色。

三、江苏省中职教育公共支出受益分布的成因

中职教育公共支出的受益分布主要取决于两方面因素：一是中职教育公共支出的规模，公共教育支出规模扩大，有利于低收入群体享有更多的公共教育资源[6]；二是中职教育公共支出的方向，即哪些属于中职教育预算内经费支出的重点领域。

（一）中职教育公共支出规模的提高促进了教育均衡发展，但总投入仍然不足

自2009年起，为促进职业教育发展，我国对农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行中职教育免学费政策。2010年，教育部进一步扩大了中职教育免费的范围，将城市家庭经济困难学生也纳入享受范围。2012年，国家4部委联合发布对所有农村学生以及城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费的政策。同年，根据四部委关于“中职免学费”的精神，江苏省财政厅等4部门联合发布了《江苏省关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》。这一系列中职教育免费政策的出台，对促进教育公平、缩小地区间教育资源分配差异起到了重要作用。

随着免学费政策范围的扩大，江苏省政府对中等职业教育的重视程度日益增加，对中职教育经费的投入也不断增长。然而中职教育在所有教育层次中仍然处于较为薄弱的环节。2013年，江苏省在中职教育的总投入仅为教育经费总投入的7.64%，占GDP比例不足0.3%，也仅为普通高中投入的69.93%。此外，生均教育经费是衡量教育经费投入增长的重要指标。2008-2012年间，江苏省中职生均教育经费虽然保持着较为快速的增长，但与其他省市相比，生均经费投入的绝对值较低[7]。其次，就江苏省而言，虽然中职生均经费绝对投入量逐年增加，但与普通高中相比，总体投入仍然偏低。这可能是江苏省中职教育公共支出受益仍然存在不公平的一个重要原因。

（二）教育经费投入与区域经济发展的共生互动，造成中职教育公共支出有利于经济发达地区

中职教育的具体财政投入分担是在中央财政分担中等职业教育免学费和国家助学金的基础上，省财政按相应标准和比例与市县财政分担免学费补助资金和国家助学金[8]。由于中职教育的财政投入主要由地方政府承担，各地级市经济发展的不平衡直接造成了中职教育发展的失衡。苏南的经济发展要优于苏北，因此苏南地区有充足的资金配置优质的教育资源；苏北地区财政收入较低，缺乏用于职业教育发展的教育投资，因此不论是职业学校的硬件还是师资条件，苏北地区都要落后于苏南地区[9]。而因为苏南、苏北的地方经济发展水平的差异造成的中职教育公共投入的不均衡，一方面可以由省级财政通过加强经济欠发达地区中职教育的转移支付力度予以弥补矫正，另一方面省级政府也应当加强对各地级市在中职教育上的财政支出落实情况的有效监督，保障中职教育经费落到实处。

（三）省级中职教育投入偏向“公立学校”，进一步加剧中职教育公共支出不公平的程度

江苏省民办中职学校远远超过公办中职学校的数量，但省级财政更加关注公办中职学校，大多数民办中职学校都游离在公共财政体制之外。2012年，江苏省4部门联合发布了《江苏省关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》，对公办中等职业学校和符合国家标准的民办职业学校学生免除学费。2014年，针对公办中等职业学校，江苏省财政厅和教育厅联合发布了《关于提高公办中等职业学校生均拨款标准的通知》，将省定公办中等职业学校年生均财政拨款基本标准提高到6000元（含学费补助），而这一补助标准并未惠及民办中职学校。作为中职教育重要组成部分的民办中职学校在促进社会公平、为更多学生提供教育机会、促进教育机会均等方面做出了重要贡献，但在享受政府投入和扶持方面“处境不利”。对于中职教育，省级政府一方面在资源的投入上还有欠缺，另一方面存在越位现象。这不仅使得学校办学自主权丧失，更导致社会力量投入办学、行业办学的积极性受到冲击。民间资本难以进入，无法实现多元化的投资，从而阻碍了社会资金对中职教育的有效补充，也加剧了教育公共支出不公平的程度。

四、改善江苏省中职教育公共支出公平性的政策建议

（一）增强中央政策执行度，继续加大省级教育经费投入

根据《职业教育法》的规定，各省份应当制定本地区职业学校生均经费标准，江苏省虽出台了该项标准，但无论与普通高中投入相比，还是与其他省份相比，都明显不足。因此，江苏省还应继续加大省级教育经费投入，重新调整生均经费标准。保证中职教育财政经费投入的增长，要确保落实三个增长。第一，直接投入增长。中职教育直接投入，亦指国家财政性中等职业教育经费（包括各级财政拨款、城乡教育费附加、校办产业减免税等项目的拨款）。促进直接投入的增长，要保证财政性教育经费增长的同时，提高中职教育经费在财政性教育经费中所占的比重。第二，间接投入增长。即保证直接投入增长之外，尝试在其他项目如城市建设资金中提取适当比例用于中职教育投资。第三，对于中职教育免学费的政策，各地区根据实际情况明确财政分担方法，建立中等职业教育经费增长的长效机制。

（二）强化省级财政对经济欠发达地区中职教育的转移支付力度

由于中职教育经费受到区域经济发展的影响，苏南、苏中、苏北地区之间中职经费投入差异较大使得中职教育的受益分布在地区之间存在差异，三大区域间中职教育发展失衡。因此，省级政府应当在保证教育公平的前提下，加大政府转移支付力度，重点支持苏北经济欠发达地区，缓解中职教育公共支出的受益不均。一方面，省级政府可以建立针对苏北地区的专项经费拨款制度，实行适度差异拨款，重点扶持弱势、贫困地区中职学校，加强生均经费的转移支付力度；另一方面，加强省级政府对地方市级中职教育经费筹措结果的监督。建立各地市政府的中职拨款评价指数，明确各地级市、县在发展中职教育方面的责任，防止地区经济发展水平与中职教育公共支出发生错位。第三方面，可以探索多种方式，通过加强南北合作、实现优质资源共享、设立区域发展调节资金等来缓解经济不发达地区中职教育经费的短缺问题。

（三）扶持民办中职教育，促进中职教育办学多元化

截至2014年，江苏省共有中等职业学校（不含技工学校）260所，其中民办中等职业教育学校仅有25所，民办中等职业教育的发展处于劣势。因此，就江苏省而言，省政府应当加大对民办中职教育的扶持力度。首先可以通过加强对职业教育的宣传以及税收优惠等政策倾斜调动企业、行业兴办职业教育，鼓励社会团体对中职教育进行捐赠。其次，适时放权，增强学校办学自主性与积极性。再次，鼓励参与办学形式的多样性。除现金投资以外，用人单位可以通过提供教学硬件、软件设施、固定资产或者提供实践机会等多种方式参与办学。最后，政府扶持民办中职教育要做到“规范”。因此，应当制定相关地方性法规，明确规范企业投入职业教育的方式，制定和完善中职教育财务管理制度，建立健全包括公立、私立学校在内的中职教育多元筹资机制。

参 考 文 献

[1][5]赵海利.我国学前教育公共支出的受益分布——基于BIA方法的分析[J].教育发展研究，2013（Z2）：62-68.

[2]Selowsky Marcelo. Who Benefits from Government Expenditures？A Case Study of Colombia[M].New York： Oxford University Press.Meerman Jacob.Public Spending in Malaysia： Who Benefits and Why[M].New York： Oxford University Press.1979.

[3]蒋洪，马国贤，赵海利.公共高等教育利益归宿的分布及成因[J].财经研究，2002（3）：8-16.

[4]王维婷，黄宝章.江苏省职业教育与区域经济共生互动的策略研究[J].江苏教育研究，2014（24）：5-9.

[6]赵海利.中外公共教育资源分配公平性比较研究[J].教育研究，2013（8）：133-141.

[7]陈向阳.中等职业教育生均经费地区差异的实证研究——基于江苏2008—2012年的面板数据分析[J].中国职业技术教育，2014（27）：38-49.

[8]高春梅.中职教育免费政策实施状况的研究——基于江苏省宿迁市宿豫区的调查[D].南京：南京师范大学，2015.

[9]陆静.江苏省职业教育规模与城市化水平相互关系研究[D].苏州：苏州大学，2016.

Benefit Distribution of Public Expenditure of Secondary Vocational Education in Jiangsu Province

——Analysis Based on BIA

Qin Meiping， Sun Junhua

Abstract Based on the method of Benefit Incidence Analysis（BIA）， this paper analyzes statistical data of Jiangsu Province from 2009 to 2013. The results show that public expenditure gap of secondary vocational education in all regions of Jiangsu has narrowed in general. The main beneficiaries of Jiangsu Province secondary vocational education of public resources is the south area of Jiangsu. Benefit per student is higher than benefit per capita in north and central area of Jiangsu. While in north area of Jiangsu，benefit per capita is higher than benefit per student. The level of public expenditure， regional economic development and the direction of public expenditure are the main factors that influence the public expenditure distribution of secondary vocational education in Jiangsu Province. To promote secondary vocational education fairness and achieve balanced development of education，strengthening the implementation of policies， increasing the total investment， strengthening the provincial fiscal transfer of vocational education in underdeveloped areas of payments， supporting private secondary vocational education and promoting diversified vocational education are the effective ways.

Key words secondary vocational education； public expenditure； benefit distribution； Jiangsu province

Author Qin Meiping， postgraduate of Nanjing University（Nanjing 210093）； Sun Junhua， associate professor of Nanjing University

作者简介

秦美萍（1992- ），女，南京大学教育研究院教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育财政（南京，210000）；孙俊华（1982- ），男，南京大学教育研究院副教授，博士，廈门大学教育研究院博士后，研究方向：产学研合作，大学生就业创业教育，教育财政

基金项目

教育部人文社会科学研究青年基金项目“企业家社会资本、多元化战略与经营绩效关系研究”（15YJC630112），中国博士后科学基金面上资助项目“省域高等学校分类体系研究——以江苏省为例”（2016M602062），江苏高校哲学社会科学研究基金项目“大学生创业服务载体和活动载体实践探索”（2017SJB0001），主持人：孙俊华