土地利用规划本质、功能和战略导向

王森

摘 要：本文通过对土地利用规划的本质、功能、战略导向进行相关的研究，以便更好的进行土地规划，使土地得到合理的利用。在本文中，笔者研究的主要内容是土地利用规划本质、功能和战略导向，希望这些对于我国土地资源的合理利用有一定的帮助。

关键词：土地利用规划；本质分析；功能研究；战略导向

一、土地利用规划本质

1.土地利用行为的控制和引导

土地利用规划本质在行为控制和引导的具体表现是对自然的改善和改造，进而形成一种有效的目标导向。土地利用行为的控制和引导的主要内容是：第一，根据未来社会发展的需要，对土地资源的利用进行有效的控制和引导；第二，根据目标来引导相关的行为。可以说，对土地利用规划是对未来土地的利用行动的预判断和目标所进行的确定，通过合理的预算与估计来对目标行动进行及早的行动安排，做好规划内容和准备过程，以实现不断的接近目标最终结果。因此土地利用规划本质亦是对土地利用行为的控制和引导过程，对土地的未来发展具有极为重要的意义。

2.规划是一种有限理性的过程

对土地进行规划可以说是一种极为有限理性的过程，具体体现在两方面，首先是规划问题认定与规划目标确定的有限利弊。为了有效的解决土地利用问题，制定合理科学的规划过程，通过良好的规划来实施政府政策，并最终形成土地利用问题的指认汇总所必然包含的政府认定的问题。在具体的实施过程中必不可免的会导致其存在价值和利益相互冲突，并且所规划的目标一定会包含着内在价值与道德的意涵。因此在对土地利用过程的规划中应实现有限理性的过程，这样才能保证所指定的规划目标既可以解决所存在的问题又能与各行业之间的未来发展变化相互协调与密切相关，保证社会经济和秩序的稳定。而另一方面，土地规划有属于目标实现的有限理性，由于规划都是对目标进行预先的设定，是利用合理有效途径和手段来保证实现既定目标的过程，因此其属于决策过程和实施过程之间的特殊媒介，其是通过制定有效途径和措施来实现对未来规划的判断和估计过程。当然，对于未来的计划制定往往是不确定的，对人的知识深度和主观意识具有较为重要的影响作用，带有明显的人为性和随机性，也就是非完全理性的，这就导致规划再制定的过程汇总不仅需要理性的知识同时还需要责任、权威和控制，以保证对未来土地利用规划的准确性的判断。

二、土地利用规划的功能

土地利用规划的功能主要是用来对未来的土地利用方式和状态进行判断和向导的实现，对未来土地资源的分配和时间进行组织，其最大的体现就是对于各项约束条件的效率最大化控制。这四重框架分别是自然条件适宜性、经济可行性、社会制度的可容性以及生态系统的平衡性。我们不妨利用数学模型的方式来表达土地利用规划功能，在规划过程中利用大量的模型优化方式来实现现代土地的科学规划。土地利用规划系统的数学模型有很多种类，均由目标和约束条件两部分组成、规划，一味的在特定的约束条件下实现最佳目标的途径，函数系统的土地利用结构优化就是在特定约束条件下寻求这个函数的极限，或最大、或最小。根据不同的规划内容和每个系统要素之间的不同点，具体的规划问题就具有不同的目标函数和约束条件，在特定的约束条件下，利用不同的性质和形式可以有效的实现对不同规划的解决方式，包括线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划等等。当前土地利用规划模型的使用已经开始在规划编制过程中使用，逐渐发挥其独有的优势，帮助做好对土地利用规划功能的实现过程。当然在对土地利用规划功能的函数模型使用中，一定要对函数之间所处的实际关系进行比对和判断，保证依靠真实可靠的逻辑环境来进行真实土地利用规划。

三、土地利用规划的战略导向

1.“未来型”而非“现状型”

土地利用规划的战略导向遵循的是对未来的宏观策划，而不是只看眼前的利益，土地利用规划对未来土地利用的超前调配与安排实现了有计划的实现对未来环境的管理与判断，因此在进行土地利用规划的过程中应以未来为立足点，以未来作为规划的主导，而以现状作为规划的基础和判断的出发点，也就是说规划内的内容应遵循现有的土地条件来逐渐的实现对制定规划目标的逐步实现过程，而不是必须保证规划目标在短时间内的快速实现。未来型，而非现状型是土地利用规划战略导向的第一要点。

2.“开放型”而非“封闭型”

土地利用规划是一个较为开放的系统，而不是封闭式的，往往在制定土地利用规划战略导向过程中只是一味的立足与本地区域资源的开发利用过程，并确定本地区的战略目标和产业结构，这样建立的土地利用规划战略是不全面的，在当今市场开放的条件下，只有合理的开发和开拓战略市场才能更好的实现对土地利用规划过程。在实际的规划管理和制定过程中，应充分保证土地利用的发散性思维，具有较为高瞻远瞩的战略眼光，从现状着眼，对未来土地利用格局做出合理的判断与预测，使土地利用规划具有较为开拓和开放的战略目标。

3.“动态型”而非“静态型”

由于经济社会的发展是动态的，不是静态的，土地利用規划应与经济社会发展的客观事实相符合，因此，土地利用规划应是“动态型”而非“静态型”。在土地规划实施的过程中，由于规划期限较长，受制约的因素多，可能会出现社会经济情况与土地利用规划不匹配的情况出现，随着市场的不断发展，土地的使用类型等地变化将会更多，所以应树立正确的“规划观”，即规订一实施一规划……如此反复循环，以达到土地利用规划与经济社会相符的目的。

4.“资源型”兼顾“资产型”

所有的土地资源都具有自然属性与经济属性，土地资源具有的生产性表明其自然属性，其使用价值反应了其经济属性，其中土地资产最能代表土地资源的经济属性，在追求土地在使用过程中土地资产的有效使用效率的同时，也应强调非资产的社会与生态效益。市场经济的条件下，土地资源的经济效益与自然生态效益存在着很大的矛盾，所以就必须要对土地的利用进行科学的规划。既要从“资源型”导向入手，又要兼顾“资产型”导向，以达到土地资源自然属性与经济属性的效益最大化。

5.“功能型”兼顾“指标型”

土地资源的合理规划，科学管理是十分必要的。“功能型”与“指标型”的双方面考虑才最为合理，按其重要程度排序为功能型第一，指标型次之。所以说，土地规划最注重的还是其功能，使土地资源能够得到合理的应用，指标只是配合土地合理规划，科学使用的手段。调整用地结构与优化用地布局，控制建设用地的增长，保护耕地与基本农田等是土地规划要达到的目的。为完成上述几点土地规划的作用，在规划时就一定要做到功能型兼顾指标型，这样既不会使土地资源有所浪费，又不会使所有的土地应用千篇一律，没有特性。

6.“调控型”兼顾“市场型”

要使土地资源能够得到合理的利用，在土地利用规划时就必须要做到“调控型”兼顾“市场型”。通过调控手段，来保护土地资源的自然性，使土地生态，耕地保护等能有所保障，利用市场的手段，使土地能够更大的发挥其经济效益，以促进社会的经济发展。建设用地性质、规模、结构、投放时序等信息必须要在土地利用规划时加以明确的说明，这样可以更好的来调节与控制土地的供需情况，这样就不会造成不必要的资源浪费与不利后果的出现。从宏观角度上来说，调控是保障土地的合理分配，在微观角度上讲，市场型可以更加合理的利用有限的土地资源。

参考文献：

[1]村级土地利用规划研究现状与展望[J].周洪吉.住宅与房地产.2016（36）

[2]关于村土地利用规划试点工作的几点思考[J].陈铭.浙江国土资源.2016（11）