改革开放以来我国社区教育政策发展的梳理、评析及展望

[摘要]纵观改革开放以来我国社区教育政策的发展历程，可以分为起步、探视、发展、完善四个阶段，不同时期的政策有不同的特征。从社区教育政策变迁历程来说，其价值取向从单一走向多元，内容中的主体地位逐渐人本化，实施过程的保障机制不断完善。展望未来，我国社区教育政策应在价值取向上更加多元化，在内容上更加体系化，在保障机制上更加明确化。

[关键词]社区教育 政策 变迁 逻辑 展望

[作者简介]丁红（1966- ），女，江苏苏州人，苏州工艺美术职业技术学院，副教授。（江苏 苏州 215104）

[中图分类号]G720 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）24-0066-07

社区教育对于提升社会个体素养、促进社会稳定发展具有重要作用。改革开放40年来，随着我国社区治理体系的逐步完善，社区教育在社会治理进程中的作用日渐突出，社区教育逐渐成为社会治理的支撑手段。由此，各级政府对社区教育的发展极为重视，制定了诸多推进社区教育发展的政策措施。在社区教育政策的推动下，我国社区教育发展取得了巨大成就，社区教育体系基本建立。尽管目前尚有一些不完善之处，但这正为将来社区教育政策的发展提供了现实基础，成为社区教育政策完善的推动力。本文以40年社区教育政策文本为基础，分析我国社区教育政策的变迁过程以及变迁中的演变逻辑，并为将来社区教育政策的走向提出具体展望方向，进而为社区教育实践提供政策支撑。

一、改革开放以来我国社区教育政策的变迁历程及阶段特征

整体而言，按照社区教育政策的关注重点、重要政策文本颁布时间等标准，可以将我国社区教育政策的变迁历程分为起步、探索、发展及完善四个阶段。不同的历史阶段，社区教育政策有着不同特点。

（一）起步阶段：1985—1990年

我国社区教育的起源并不是在实践中出现的，而是在教育政策中伴随着解决中小学校外教育问题出现的。为了更好地配合学校教育，为学校教育营造一个良好的外部环境，国家开始意识到社区教育的重要性。在社区开展校外教育活动，能够为学校教育打造一个完整的外部环境，这是制定社区教育政策的初衷。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，这是改革开放以来中央颁布的第一个纲领性教育文件，首次提出了学校教育需要与校外社区教育资源相结合，社区教育资源可以成为学校德育教育体系的一部分。实际上，这一时期我国社区教育政策还处于起步阶段，国家对社区教育实践的认知还不够深刻，相关的政策文件数量不多。1988年，中共中央发布了《关于改革和加强中小学德育工作的通知》，提出建立社区教育的管理机构，成立“社区教育委员会”一类的管理组织，以此来提升社区教育资源对中小学德育工作的供给力度。尽管该政策的本意是提升中小学德育教育效果，但其对社区教育的论述仍具有现实意义。正是在这一通知的推动下，一些具备社区教育基础的城市如上海市开始注重社区教育地方政策的制定，推进社区教育的地方实施。1990年，上海市政府制定了《上海市社区教育工作暂行规定》。在这一政策的推动下，上海市的区（县）、街道（乡镇）两级社区教育委员会开始成立。当年5月，上海市辖区内的区县、街道两级社区教育委员会全部组建完成，大大推进了上海市社区教育实践的发展。

纵观这一时期的社区教育政策，可以看到其具备以下两个方面的特征：第一，没有独立的社区教育政策文本，寓于其他政策文本中的社区教育政策表述不甚清晰。这一时期的社区教育政策基本上寓于其他政策文件中，政策内容本身并不系统，较为零散；社区教育定位也不明确，只是将其作为学校教育的补充教育，可以说社区教育在此时没有完整的内涵。第二，社区教育政策覆盖面较为单一。因为其零散分布于其他教育政策文本中，因此这一时期的社区教育政策只是简单规定了社区教育发展的目标，而且尚不成熟，在一定程度上体现了社区教育的附属性特质，对于社区教育的参与主体、实施方式、经费来源、任务体系、保障机制、质量控制等涉及社区教育制度框架的内容基本未做规定。

（二）探索阶段：1991—1999年

进入20世纪90年代之后，随着终身教育理念的传播，人们对社区教育的功能与作用有了新的认知。此时，社区教育实践也开始由大中城市社区向小城市、县城、乡镇农村社区辐射。从国家社区教育政策导向上观察，此时社区教育不再是学校教育的补充体系，而是终身教育体系的重要组成部分，成为提升社区民众素质的基本手段。整体来看，此阶段的社区教育政策较为注重对社区教育实践形式的探索。1991年，民政部印发了《关于听取社区建设思路意见的通知》，明确提出了探索社区教育形式，推行社区教育在实践中的试点工作，并将天津市河北区、杭州市下城区两地作为试点区域，不断探索社区教育的组织形式。随着社区教育办学形式的多样化，试点范围也不断扩大，从大中城市向区县、乡镇扩展。为了应对社区教育实践探索的发展，1996年教育部在《面向2010年中国教育发展规划》中指出，社区教育的试点工作应该与社区治理、社会培训教育以及各级各类学校教育相结合。由此，社区教育作为一个提法和正式的概念，进入教育部的政策文件中。

纵观这一时期的社区教育政策，其特点也是较为明显的。具体而言：第一，社区教育政策覆盖面逐渐拓宽。从原来的作为中小学德育校外资源开始扩展到整个社区文化素质提升教育。第二，将社区教育与社区建设相结合。通过确立试点地区，探索社区教育在社区治理与社区建设中的作用，为社区教育的全面开展提供经验支撑。第三，明确了社区教育与终身教育之间的关系。1999年，教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》正式确立了社区教育是终身教育体系的一部分，开展社区教育是完善终身教育体系的条件与途径，明确了社区教育的地位，对社区教育的开展及实践探索具有现实指导性。

（三）发展阶段：2000—2010年

隨着终身教育体系及学习型社会建设的全面推进，促进社区教育的多样化发展，规范其发展过程及形态，已经成为推进终身教育体系及构建学习型社会的基础。这段时间既是社区教育的扩大探索时期，也是社区教育的全面发展时期。中央层面不断出台相关的社区教育政策，地方政府既执行中央层面的政策又出台各类地方性政策，强化了中央层面政策与地方层面政策的统一。2000年，教育部先后在全国范围内批准了81个社区教育实验区及示范区建设，使得社区教育的发展进入快速发展阶段。同年，民政部又印发了《全国城市社区建设示范活动指导纲要》，明确了社区教育的原则、目标、任务、范围等内容。到2004年，教育部在《推进社区教育工作的若干意见》中系统阐释了社区教育的概念、指导思想、实施原则、目标任务、保障体系，对社区教育的发展做出了系统的规划，是我国第一个系统性社区教育政策文件。

纵观这10年我国社区教育政策及实践发展，可以看到其具备以下几个方面的阶段性特征：第一，社区教育政策的覆盖面不断拓宽。此时的社区教育政策在走向成熟，不仅规定了目标任务、保障机制等问题，还对社区教育的师资队伍、办学形式等也做了具体规定。第二，社区教育的发展目标明确。即将社区教育作为推进终身教育体系构建以及学习型社会建设的手段，由此大大提升了社区教育在政策体系中的地位。围绕这一目标，国务院、教育部等发布的多项政策文件中明确了其目标实现形式。第三，注重社区教育与区域发展之间的联系。将社区教育作为提升社区民众素质的手段，也是推进区域经济社会发展的支撑点。民政部在2009年发布的《关于进一步推进和谐社区建设的意见》中指出，社区教育的发展要以当地经济社会发展为基础，推进社区教育与本区域经济社会发展的相适应。第四，注重社区教育在其他教育类型中作用的发挥。国务院2006年发布的《关于解决农民工问题的若干意见》指出，社区教育可以成为农民工技能提升教育的形式，要充分发挥城市社区的引导职能，规范社区教育在农民工技术技能培训中的作用。社区教育可以作为农民工技能教育培训的一个形式或手段，在一定程度上丰富了社区教育的内容。

（四）完善阶段：2010年至今

从2010年至今，社区教育政策的主要任务是推进社区教育制度的完善，促进社区教育制度化、规范化建设，明确社区教育在我国教育体系中的地位。2011年，国务院办公厅印发了《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》，明确指出通过健全社区管理服务体系，提高社区建设的信息化水平，进而提升社区教育的信息化发展程度及普惠效应。同年，中国成人教育协会也发布了《全国“十二五”期间数字化社区建设规划》，再次明确了社区教育数字化建设的意义以及社区教育信息化发展的具体目标。2012年，教育部关心下一代工作委员会在其工作要点中指出，社区教育需要与家庭教育、学校教育、社会教育相结合，构建一个全面的社区教育协作体系。2016年，教育部、民政部、科技部、财政部、文化部等九部委联合发布了《关于进一步推进社区教育发展的意见》，对社区教育发展的总体要求、任务目标、保障体系等做了全面的阐释，基本确立了社区教育发展的制度体系，并提出在2020年，基本上形成资源开放与共享、能够服务于不同社区民众的中国特色社区教育体系。

从2010年至今，我国社区教育政策不断完善，社区教育制度体系基本建立。在这个阶段，社区教育政策整体上有以下几个特征：第一，注重社区教育的制度建构。社区教育作为一种教育类型，其体系较为复杂，构建过程也是一项系统过程。社区教育政策从指导思想、目标任务、措施保障等多个方面进行了规范，明确了社区教育制度规范化的目标与方向。第二，突出了社区教育的目标体系。社区教育并不是目标单一的教育类型，在政策体系中被视为促进区域经济社会发展、维系社会和谐稳定以及提升社区民众素质的基础。第三，丰富了社区教育的形式。这一时期的社区教育政策更注重社区教育形式，不仅关注社区教育本身形式的多樣化发展，还积极倡导与学校教育、家庭教育的互动，与社区治理相结合、与远程教育形式相结合，进而使得社区教育的形式日渐丰富，提升了社区教育的效果。

二、改革开放以来我国社区教育政策演变逻辑

政策是文本与过程的统一体。社区教育政策是政府部门基于公共利益的目的而实行的促进社区教育发展的具体方针、措施。从这个角度看，在分析任何政策文本的内容之外，还必须分析政策实施过程。有学者建立了教育政策分析框架，即政策的价值、内容及过程。显然，关于社区教育政策的演变逻辑，也可以从价值、内容及过程三个方面予以分析。

（一）社区教育政策价值取向的演变逻辑

社区教育政策在不同的历史时期有着不同的关注点，关注点的不同会导致其价值取向的差异。尽管如此，我们还是能够看到社区教育政策价值取向演变的逻辑进程，了解其价值取向的多元化。

1.从关注社会发展到确立以人为本。从改革开放到20世纪末，社区教育的服务社会功能较为突出，社区教育政策价值工具取向较为明显。政策制定的出发点均是为经济社会发展服务，社会本位极为突出。在各类社区教育政策文本中，经常也能见到“通过开展社区教育，推进经济社会发展，推进……建设”等表述。这些表述实际上就是将社区教育视为一种促进经济社会发展的工具。进入21世纪以来，随着社会的发展和个体意识的不断觉醒，推进教育公平成为社会大众的共同呼声。国家在制定教育政策时更关注教育的公平正义和社会大众的现实需求。这一时期的社区教育政策更加突出社会大众的个体需求，将发展社区教育作为满足人民群体学习多样化需求的手段，对农民工及其子女、下岗失业人员、老年人、家庭主妇等特殊群体给予积极关注。价值取向的转变充分反映了社会变迁的实际，也反映了民众对社区教育的现实需求。

2.从注重知识技能传递到关注满足人的精神生活需求。随着我国产业结构的不断调整以及生产方式的改进，诸多新的行业、产业不断出现，也造成了大量的工人失业下岗。因此，这一时期的社区教育同其他教育类型一样，加强对这些群体的知识技能再教育成为其政策导向。纵观这一时期的社区教育政策文本，始终将提升社区大众主要是弱势群体的生存、就业、谋生等技能作为其教育重点。进入21世纪以来，随着社会大众生活水平的提升及生活条件的改善，人们对精神生活有更高的需求，期望社区教育能够成为提升自己精神生活的、与他人建立稳定人际关系的一种教育形式。显然，社区教育有着广泛的社区基础，与社区民众有着紧密的联系。在这种情况下，社区教育完全可以发挥其优势，在终身教育体系构建中发挥更大的作用。因此，这一时期的社区教育政策文本在内容表述上，将社区教育视为社区民众每个个体的教育需求，不再是弱势群体的教育需求，除了满足社区民众的技能更新、知识增长之外，更应该满足社区民众的精神需求。可见，社区教育政策价值取向开始综合化、社会化，客观上推进了社区教育形式的多样化。

（二）社区教育政策内容的演变逻辑

社区教育政策本身是社区教育各参与主体利益妥协从而达成一致的结果，换言之，政策是主体之间相互博弈的结果。社区教育政策制定主体是国家，但在不同的时代，其内容体现了不同主体的利益优势。整体来看，社区教育政策内容的演变逻辑经历了从国家主体利益优势到地方主体利益优势再到个体主体利益优势三个阶段。

1.以社会稳定为基础的国家利益优势阶段。这一时期是从改革开放到20世纪90年代初期。因这一时期是改革开放初期，整个国家还处于新旧体制交替时代，人们面对新旧体制的交替容易发生观念的偏差，特别是对于心智尚不成熟的青少年更是如此，因此，社区教育就是为了提升青少年的思想道德水平而产生的。在整个21世纪80年代，社区教育政策的内容基本上侧重于推进青少年德育工作，突出了国家利益主体的优势。

2.地方利益与集体利益优势的阶段。这一时期是从20世纪90年代到21世纪初期。客观而言，这一时期是中国社会改革最为剧烈的时代。为此，国家将社区建设与社会改革结合起来，教育被视为维护改革的手段之一。从这一时期国务院、民政部颁布的政策文件可以看到，社区教育被视为巩固城市基层政权、维护城市社会稳定的手段。可见，这一时期社区教育政策凸显了地方利益优势，地方主体地位明显，社区教育与地方经济社会发展的联系紧密，开始出现区域化差异。

3.突出个人利益的主体地位。进入21世纪以来，随着信息化、城镇化的快速发展，教育信息快捷传递、教育资源公平推进开始成为社会大众的诉求。在这样的背景下，如何保障每位社会成员的受教育权，成为教育公平发展的核心问题。社区教育作为与社会大众联系最为密切的教育形式，其必须关注社会成员的个体诉求，突出个体的利益优势。从2002年以来，国务院、教育部的诸多政策文本中均可以看到“为了保障社会大众的受教育权……”等表述。可见，社区教育开始成为社区民众广泛参与的教育类型。只有为民众带来福祉，社区教育的发展才能持续而稳定。

（三）社区教育政策实施过程的演变逻辑

社区教育政策的实施过程就是社区教育政策的执行过程，执行中不同主体的参与力度及职责范围的差异，共同构成了政策实施的逻辑基础。整体而言，我国社区教育政策实施过程的演变逻辑有三个层次的变化：

1.在管理体制上从政府主导走向多部门协同管理。在社区教育发展最初的20年时间内，社区教育的管理过程基本上是政府主导的，社区、社会大众的参与是有限的。随着社区教育逐渐被社会大众认可以及在社区治理中地位的提升，社区教育的管理体制也开始从政府主导转向多部门协同管理。众所周知，社区教育涉及的主体众多，不仅有政府部门，还包括市场、社区、群众等不同主体，建立以“党委领导、政府统筹、教育部门主管、其他部门配合、社会主体广泛支持、社区自主开展、市场有效介入以及社区民众积极参与”的协同体制是提升社区教育活力的基本要求。

2.在经费投入机制上，从政府投入到多渠道筹措。2000年之前，我国社区教育的经费投入机制依然以政府投入为主。随着社区教育政策的不断完善以及社區教育实践的不断发展，当前除了政府投入之外，社会捐赠、学习者合理承担也逐渐成为社区教育的经费来源渠道。政府在经费投入过程中，也采取了多种形式，如项目外包、购买服务等，投入手段、机制的丰富化以及投入机制的多渠道化，共同推动了社区教育实施过程的效率化。

3.在评价机制上从政府主导评价向多元评价机制转变。在相当长的一段时间，我国教育评价机制均以政府评价为主，社区教育也不例外。进入21世纪之后，政府评价的公正性、形式化的弊端开始凸现，主张建立多元化的评价体系，以更好地推进社区教育政策的实施。由此，结合政府评价、社区教育机构自我评价以及第三方独立评价为一体化的评价机制开始形成，对社区教育实施过程及信息收集起到了较好的支撑作用，在一定程度上改善了社区教育的办学质量。

三、我国社区教育政策完善的未来展望

社区教育政策对我国社区教育实践发展起到了较好的推动作用，但社区教育实践的发展客观上也要求社区教育政策不断走向完善。通过对政策演变逻辑的分析可知，社区教育政策依然具有改进的空间。因此，未来社区教育政策发展还需要完善当前的不足之处，提升政策对实践的指导能力。

（一）社区教育政策的价值取向应该更加多元化

社区教育政策的价值取向在过去40年来，随着社会形势的变化不断调整。未来的政策不论如何调整，社会发展的多元化应该是社区政策价值取向的基础。通过价值取向的多元化改革，努力回应社会各类群体对社区教育的诉求，突出社区教育政策的广泛性与特殊性的统一。

1.应体现推动社会发展与实现个人价值的平衡。从社区教育政策的价值取向看，社区价值与个体价值是可以共存的，两者能够在社区教育政策中实现平衡。社区教育是全员教育，也是终身教育体系的一个环节。面对社区成员的复杂多样及诉求多变，社区教育在具体产品、价值追求上本应多元化。因此，社区教育政策的价值取向既要促进社会的稳定和谐发展，也要根据个体差异满足其不同需求，进而实现两者之间的相互促进。

2.应突出满足个体知识技能与精神生活需求的统一。在社会发展日渐多元化的时代，提升社区教育的针对性，为不同的个体、群体打造不同模式的社区教育产品成为推进社区教育发展的重中之重。社区成员是复杂的，其教育需求是不同的，有的人更加关注知识技能的传授，有的人更加关注精神生活的需要。社区教育政策在价值取向上应该突出每个个体、群体的差异性需求，将关注知识技能与精神生活需求进行统一，突出社区教育内容的多样性与丰富性。

3.注重效率与公平的结合。从我国社区教育政策文本的内容看，当前社区教育政策较为突出平等的价值立场。一方面将社区教育发展成为全员教育，注重教育资源的普遍性供给；另一方面也为社区弱势群体及其子女提供再就业等教育产品供给，这两个方面充分体现了社区教育政策的公平价值。但是，仅仅关注公平是不够的，推进社区教育的效率发展也是极为重要的。因此，在未来的政策体系中，在提升效率的情况下最大程度地实现教育公平，应是社区教育政策的价值追求。

（二）社区教育政策的内容应该更加体系化

就当前社区教育政策内容看，在社区教育发展的指导思想、目标任务、基本原则、措施保障等方面基本上较为完善，但这些内容基本上是社区教育发展的内部体系。因此，推进社区教育政策内容的体系化，还要完善其外部体系，明确其与其他教育类型的关系，突出其属性地位。

1.完善我国社区教育的法律体系。当前，我国社区教育法律体系并未形成，尚未出台一部真正意义上的社区教育法律，甚至没有行政法规。现有的社区教育政策文本基本是部门规章，其在法律体系中的位阶较低，与法律、行政法规之间的效力范围有较大的差距。正是因为我国社区教育立法还处于缺失状态，进而使得社区教育政策本身处于不稳定的状态。没有立法的支撐，任何政策均是可以随时改变的。从发达国家的经验看，社区教育政策要获得体系化发展，立法是其主要支撑。美国在1974年就制定了《社区学校发展法》，明确了社区教育的形式、内容、实施机制及保障措施，规范了社区教育的发展；1976年又出台了《终身学习法》，再次明确了社区教育在终身教育体系中的地位。立法是保障社区教育政策稳定的基础，对于完善社区教育体系至关重要。从我国社区教育发展的实际状况来看，社区教育立法条件已经成熟，要尽早完成社区教育立法的起草工作。从立法层面明确社区教育发展的职能职责、经费来源、实施方式、制度保障、教育地位等问题，是推进终身教育体系构建及学习型社会建设的基础。

2.厘清社区教育与其他教育类型之间的关系。无疑，就当前政策文本对社区教育内容的规定而言，其部分内容与成人教育、职业教育、继续教育有重合交叉的地方。从事社区教育的研究者与实践者，对社区教育与上述几类教育之间的区分也不甚明晰。为了提升社区教育在终身教育体系中的地位，确保社区教育政策制定的针对性，需要将社区教育与上述集中教育类型进行区分，明确其各自的边界与职责。本文认为，社区教育与职业教育、成人教育有横向上的重合交叉之处，在纵向上应该将社区教育归结到继续教育体系中。

（三）社区教育政策的保障措施应更加明确

改革开放40年来，我国社区教育政策文本并不少，但不同政策文本之间的冲突给社区教育实践造成了很大的障碍。之所以存在政策之间的冲突与矛盾，主要与社区教育政策的实施主体之间的权责不明有一定的关系。为了保障社区教育政策能够落实，必须明确制定主体、实施主体之间的权责关系及具体职责。

1.明确社区教育政策执行中各个主体的权责范围。尽管在社区教育政策文本中确立了党和政府、市场、社会、社区、民众五个方面主体相互合作的推进机制，但对于它们之间的权责职能未做出清晰的界定，进而使得政策执行力下降。为了解决这个问题，在制定社区教育政策时，必须明确执行主体的职责。对于党和政府部门而言，其本身是政策的制定者，也是执行者。作为执行者，政府部门应该强化整合力度，优化民政、教育等部门职权的优化，形成统筹管理新体制。对于市场主体与社会主体而言，鼓励它们按照法律法规的要求，实行自主办学、独立办学。对于社区而言，作为社区教育政策的基层执行者，应该联合市场、社会等主体，开展多种形式的办学模式，丰富社区教育形式。对于民众而言，其作为学习者，应该积极参与社区教育学习；同时作为社区教育的评价者，还可以发挥其监督职能。因此，明确不同参与主题的职责范围，可以为社区教育政策实施提供保障。

2.完善社区教育政策制定及执行中的监督环节建设。教育政策的制定与实施作为组织体系行为，要确保制定与实施过程中的合理性与合法性的统一，需要建构完善的监督体系。故此，首先，完善社区教育政策的制定机构，将社区民众、社会组织、市场主体按照一定的比例纳入该机构，保障政策制定过程的公平性。其次，立法部门及执法部门要强化对社区教育实践的政策实施检查工作，确保社区教育政策能够在实践中履行。最后，进一步完善社区教育政策监督体系，提升社区成员、社区组织、社区教育机构在政策监督体系中的话语权。

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