需要导向：残疾人社会福利供给困境与整体性治理研究

姚进忠 李建川

[摘要]中国残疾人作为特殊的弱势群体，数量大问题多，是民生工程的重要对象。研究从福利生产、福利组织以及福利输送这三个维度，采用定性研究方法对厦门市残疾人需要与服务供给体系进行研究，分析残疾人社会福利需要满足的困境。研究发现，残疾人社会福利供给存在：生产环节脱离需要、组织环节效率低下和输送环节人性化不足三个方面的困境。基于问题的剖析研究从需要的整体性治理出发，提出：建立健全需要调研体系、实现残疾人社会福利供给功能整合、促进服务主体之间的整合等具体措施，以期能使残疾人的需要得到满足，协助残疾人更好地适应社会，共享社会发展成果。

[关 键 词]残疾人  社会福利  供给  需要理论  整体性治理

[基金项目]本文系国家社会科学基金青年项目“残疾人家庭抗逆力生成机制的社会工作研究”（16CSH065）;福建省科技厅软科学项目“能力为本：残疾人家庭精准帮扶机制研究”（2018R0072）;福建省高校杰出青年科研人才培育计划项目“可行能力视域下残疾人社会福利制度优化研究”（JYJQ201602）的阶段性研究成果。

[作者简介]姚进忠（1984-），集美大学社会学系主任，社会学博士，研究方向：残疾人社会福利与社会工作;李建川（1992-），厦门市集美区和欣社会工作服务中心社工，研究方向：残疾人服务。

[中图分类号]C913.69    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2018）05-0065-11

残疾伴随人类社会而存在，是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价。2011年世界卫生组织发布的《世界残疾报告》显示，在全球总人口中，15%左右的人身体带有某种形式的残疾，重度残疾者占比为2%-4%。根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查数据，推算2010年末中国残疾人总人数8502万人。①残疾人群体不仅数量巨大而且伴随着其特点而呈现出来的残疾人需要的普遍化、多元化、复杂化、特殊化等特点。由于福利观念相对落后、残疾学术研究匮乏、社会福利制度不健全等原因而表现出来的残疾人社会福利供给矛盾，最终导致残疾人的需要得不到满足，并对残疾人家庭乃至社会的和谐稳定构成威胁。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》明确提出：“把加快推进残疾人小康进程作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务，健全残疾人权益保障制度和扶残助残服务体系，增加残疾人公共产品和公共服务供给，使残疾人收入水平明显提高、生活质量明显改善、融合发展持续推进，让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，生活得更加殷实、更有尊严。”①残疾人社会福利供给如何有效回应需要是解决残疾人福利水平问题的根本。本文涉及的社会福利内容主要指：涵盖社会福利生产、组织、输送三个环节，用于回应残疾人生产生活、康复教育、融入社会、实现价值等需要的社会救助和社会服务的总和。在残疾人福利供给的“政策、过程与实践”中存在许多现实问题与压力，这也成为如何良性管理残疾人福利的争论焦点。所以，如何立足残疾人需要，以社会福利供给为切入点，协助残疾人获取社会福利资源，对于其更好地适应社会、共享社会发展成果具有重要意义。本研究立足需要理论，以社会福利供给模式为框架，探索研究残疾人社会福利需要满足现状，剖析社会福利供给现状与困境，进而提出有效的针对性建议。

一、 文献回顾

“残疾是什么？”是残疾研究必须首先面对的问题，这个问题的答案复杂而多元，在不同的文化背景中存在极大的差异。在社会福利与社会工作领域，对残疾概念解读演变是根植于残疾观的转变。②残疾观从强调个人责任、救济式的“医疗模式”发展为强调政府与社会责任、促进社会融合的“社会模式”。③基于残疾观的转变，残疾人社会福利与社会服务理念由“慈善救助”发展到“公民权利”再向“增能发展”转向。④在社会权利理念的引导下，残疾人的基本诉求在于“正常化”与“社会融合”。而问题在于，为了获得支持和资源，残疾人往往“需要”被认同为残疾人。残疾人社会福利一方面强调政府与社会要全面保障残疾人的各种经济与社会权利，但另一方面也強调残疾人的责任，鼓励残疾人自强自立，鼓励有能力的残疾人更多通过就业等方式实现自我需要的满足。⑤

经过多年来的努力，中国在残疾人领域的研究取得明显的成绩。立足本研究的关注点，研究以残疾人社会福利供给的三个环节——社会福利生产、社会福利组织和社会福利输送为切入点，对残疾人社会福利供给的相关研究进行梳理。

（一） 社会福利供给的生产研究：残疾人社会福利供给主体整合欠佳

前期的研究呈现，我国残疾人社会福利和服务制度还不够成熟，大多数残疾人所得到的社会保障项目少、水平低，一部分残疾人甚至处于“保障缺失”状态，在基本生活、康复教育与就业等方面都存在许多困难，尚未充分公平地共享改革开放的成果。⑥现阶段社会福利供给还不能很好地满足残疾人的需要，单一供给主体均存在一定程度的功能失灵。在家庭方面，家庭不仅是社会化的重要场所，更提供了经济、情感的支持。⑦残疾人在家庭方面有家庭成员照料、居住安排、婚姻生活、提高生活质量等特殊需要，但存在缺少经济支持以及人们对残疾人的偏见、家庭照料者压力过大、影响居住安排因素的分析不足、婚姻权益无法得到保障等对应问题;⑧私营部门主要指营利机构，在社会服务市场，尤其是院社照料、医疗保障等方面，商业公司凭借其灵敏性、高效性、自由选择性等优势，成功占得一席之地，却由于费用过高使得很多残疾人没有能力通过市场满足自己的需要;①公共部门即指政府在社会福利供给中有政策和财力支持以及服务提供等职能，通过政策覆盖的全面化、财力的形式多元化、社会服务供给专业化和支持非营利组织等途径来实现。政府制定政策为社会福利供给提供顶层依据，并在资金、服务机构建设等方面为弱势群体提供保障，但服务人员存在整体服务素质不高等问题。②

（二） 社会福利供给的组织研究：顶层设计与具体执行的双重尴尬

关于供给组织环节研究，中国保护残疾人合法权益的法律规范欠缺，很多法条过于笼统和原则，执法不严现象普遍存在，残疾人的合法权益不能很好得到保护;③从社会福利的组织来看，中央集权方式拥有较多资源，易于开展全国性的社会大项目，且可以通過地区间的再分配实现地区间平衡;而地方分权方式可以因地制宜，注重地方的特殊需要和偏好，并发动公众参与决策过程，从而提高效率和改善服务品质;公营化和私营化分别在服务效率和服务质量遭受质疑。营利机构通过竞争能够提供更高效优质的服务，但其营利的目的与社会福利精神相背离。相比较而言，非营利机构具有更大的社会责任感，更具有慈善精神，但非营利机构的服务可持续性和服务水平却有待提高;④此外，社会福利组织的资金来源于第三方，而不是服务对象，可能会造成为了满足资金提供方而忽视了服务对象的需要。而且，社会福利组织的工作人员的个人素质、动机和投入是影响服务质量的决定因素，而这些因素都是很难被控制的。⑤

（三） 社会福利供给的输送研究：福利输送协同性不良与导向性偏差

中国的社会福利工作观念相对落后，工作重点仍然是救助，忽视了残疾人自身的建设，没能切实地站在残疾人自身的角度去思考，造成政府和社会无法立足残疾人的真实需要进行福利输送，供给导向性偏差，究其根本是残疾模式与社会福利模式出现错配。⑥残疾人福利服务供给系统主要存在四个方面的问题：分散性、不连贯性、不负责性和不可获得性。在社会福利供给输送环节对于决策权和控制权则强调，部门协同工作和市民参与有关福利供给的决策过程;在提供者的配置方面，提出依附社会角色和解放专业人员的策略，并在输送系统构成方面提倡建立专门的准入架构和特意重复建设。⑦但在具体服务过程中存在：残疾人服务对象需要及权益表达渠道不通畅、专业化服务水平较低、残疾人知识水平较低，就业、交通、设施、信息、服务等无障碍建设问题颇多。⑧让残疾人获得社会福利资源成为可能，尽可能实现“正常的生活”是残疾人社会福利与社会工作服务供给系统努力优化的方向。⑨

综上所述可以发现：（1）以往针对残疾人社会福利供给的研究虽然在各方面都多少会涉及到关注残疾人需要，但重视程度却远远不够，缺乏对残疾人社会福利需要的整体把握;（2）以往研究更多关注残疾人社会福利供给的单一环节，对整体性残疾人社会福利供给系统关注有所欠缺。基于此，本文从需要理论出发，将残疾人需要作为社会福利供给的主线，将福利生产、福利组织、福利输送串联起来。研究着力把握残疾人在生产生活中最迫切、实在的需要，分析残疾人切身体会到的需要满足的障碍并提出相关建议。

二、 需要视角下残疾人社会福利供给研究框架与方法选择

（一） 社会福利中的需要内涵

作为社会福利重要的研究视角，需要理论研究由来已久。在社会福利制度体系中，需要是一种对“应该有或必须有”的欲求不满的状态，而社会福利是解决这种状态的良好机制。在现实生活中，个人的进步，社会的发展，都是人的各种需要不断得到满足的过程。随着对人的需要的关注，对“需要理论”的深入研究已成为社会发展中十分迫切的课题。①

美国《社会工作辞典》对需要定义是：“为了生存、福祉和自我实现的生理、心理、经济、文化和社会要求”。②这个定义指出生理、心理、经济、文化与社会需要的广泛范围。需要概念界定取向多种多样。在社会工作中，需要概念至少是在六种不同取向上被使用：动机、冲动、缺乏、要求、资源、问题。斯普林伯恩认为虽然我们可能对需要定义具有高度的社会共识，但是实际上不同人在不同环境下以不同方式使用不同涵义的需要概念。他将需要说明与界定取向区分为四个基本类型：（1）需要指满足某种规律性的事物;（2）达到目标的途径;（3）动机，例如要、驱力和欲望;（4）建议或规范性评估。这些类型代表需要概念界定不同取向，反映需要界定的不同侧重点与基本涵义。③莱恩·多亚尔和伊恩·高夫将人的需要划分为基本需要和中间需要，并认为“人的需要”有时被用来证明社会政策的合理性，有时被用来批评社会政策。其中，基本需要包括健康和自主，人们必须满足这些需要以避免从根本上损害个人参与社会生活。中间需要是对基本需要的普遍性满足物的特点，即在所有文化中能够促进身体健康和人的自主的产品、服务、活动和关系的特性。健康和自主是普遍性的基本需要，而特定群体有其特殊需要，如妇女和残疾人，他们所面临的额外的威胁就需要一些额外的、特殊的满足物和程序来应付和矫正这些威胁。④在对需要进行研究时，多亚尔和高夫指出，应该注意到需要的关系结构，即某人为了达致一定目标而需要某物，他们从“做人不可缺乏、否则便会对人造成伤害”的角度出发界定生存/身体健康和自主两种基本需要，并梳理了为实现基本需要普遍不可或缺的中间需要。他们的需要理论认为需要表示一种驱动力或是产生驱动力的某种内在状态。同时需要被用来表示一种特定的目标和策略。基本需要的满足可以进行同文化、跨文化的比较。中间需要在所有文化中对健康和自主基本需要满足都有积极影响。满足基本需要的非社会性和社会性的需要满足物有11个类别：营养食物和干净的水;保护性的房屋;没有伤害的工作环境;没有伤害的物理环境;适当的健康照顾;儿童保障;重要的初级人际关系;安全的物理环境;安全的经济保障;适当的教育和安全的计划生育和儿童照顾。基本需要是具有普世性的，但是满足基本需要的需要满足物常常是相对的。⑤残疾人的基本需要的满足表现为对满足生活需要产品、特定的服务、文娱康复活动、社会交往等普遍性满足物（中间需要）的渴望。中间需要是基本需要内容的延伸、丰富和具象化表现形式。中间需要可以为我们构建一系列衍生的或次要的目标提供基础。如果社会政策想要达到满足首要的健康和自主目标，首先必须实现这些次要目标。⑥是否成为中间需要的一个重要准则是此满足物是否普遍而且积极地有助于身体健康和自主。简言之，基本需要的普遍性内容是社会福利供给框架的立足点，而中间需要呈现的残疾人的普遍性满足物的特点是残疾人社会福利供给的生产、组织、输送三个环节在实际操作上动态调整的重要依据。

社会政策的导向是保证一个社会的公民获得保证其社会地位所必需的人生机会。“残疾”是“残损”的后果，指的是“以正常人的方式或在正常范围内行为的能力受到限制或缺乏。”因此，残疾人基本需要满足上的中间需要具有其特殊性。研究以莱恩·多亚尔和伊恩·高夫的需要理论视角为指导，从社会福利供给层面的三个维度——社会福利生产、社会福利组织和社会福利输送，来分析残疾人基本需要和中间需要的满足情况。在这三个环节的运作过程中，需要的满足扮演的是一个动态的关键角色。研究框架见图1。

如图1所示，研究基于残疾人需要，从社会福利生产、组织、输送三个环节进行分析。其中，立足于残疾人需要调研的福利生产，为社会福利组织提供资源保障，社会福利组织采用某种运作模式提供高效渠道，由社会福利输送最终满足残疾人需要，完成社会福利供给的“最后一公里”服务。另外，始于残疾人表达需要，由社会福利输送、社会福利组织、社会福利生产逐层反向进行自身的调整及情况反馈，最终落实到回应残疾人需要的社会福利供给中。从图1中可以看出，社会福利生产、组织、输送都是围绕着残疾人需要而展开的，需要理论将三者有机结合起来。

残疾人是社会特殊的弱势群体，其需要既有人民群众基本需要的普遍性，又有该群体中间需要的特殊性。在原有社会运行体系下，残疾人特殊的中间需要难以获得满足，从残疾人自身角度具体表现为：（1）身体和精神疾病导致的能力丧失，难以“体面”地进行生产生活和社会参与;（2）社会偏见逐渐演变为残疾人对自我的“偏见”，实现自我价值的认知被剥夺，容易自卑、抑郁、情绪不稳定，无法和外界建立稳定、持续、健康的联系，形成“弱社会关系”;（3）无法正常参与社会劳动，各种社会机会受限，衣食住行的质量都受到影响等。因此，需要另外一套体系，即残疾人社会福利供给体系，嵌入到原有社会运行体系中，针对残疾人群体提供满足特殊需要的服务。

（二） 研究方法设计

研究采用的是定性研究方法。定性研究方法是在自然环境下采用实地体验、开放型访谈、参与型和非参与型观察等方法对社会现象进行深入细致和长期的研究，研究者在当时当地收集第一手资料，从当事人的视角理解他们行为的意义和他们对事物的看法。①本研究立足于需要理论视角，采用入户访谈的方式，对残疾个体和供给方进行调查，主要围绕残疾个体需要为何、表现什么特性、供给方如何提供福利、提供的效果如何等问题进行资料收集。

本文研究对象的选择是基于社会工作服务项目中服务的残疾人群体和经由社区残疾人联络员介绍而接触到的残疾人群体及残疾人相关服务人员。涉及厦门市各区、镇的10余名残疾患者及相关人员，包括不同性别、不同年龄段、不同残疾类型及残疾等级的残疾人群体，总计22个残疾人对象和8个各机构工作者。研究主要运用了半结构式访谈、参与式观察等方法收集资料，并在获得访谈人员许可的情况下进行录音。在访谈过程中，研究者尽量营造轻松的氛围，着重生活中的重要事件，以叙事的方式，让被研究者尽量完整描述自己的生命历程，并在事先准备好的访问提纲的框架内进行适当引导，之后尽可能于访谈当天对访问过程及访谈录音进行整理。通过对被研究者全面、深入的了解及结合需要理论分析被研究者的客观需要，并引导其表达主观需要，从主客观两个方面分析其最真实、迫切的需要。

三、 需要视角下残疾人社会福利供给困境呈现

不容置疑，需要的内容必须永远追求一种更高的客观标准，作为宏观社会福利供给政策的依据。但是，在优化满足群体性需要的同时，既应包括群众需要的共性，又要涵盖特殊群体需要的特性。研究针对残疾人这一特殊群体的特殊需要与原有普遍性社会福利供给体系之间的“博弈”，从社会福利生产、社会福利组织、社会福利输送三个维度进行剖析，呈现需要视角下残疾人社会福利供给的困境。

（一） 闭门造车：社会福利生产缺少需要调研机制

在福利供给中如何保障福利资源有效回应需要，以此保证福利体制经济和有效是至关重要的。效率问题在残疾人社会福利供给研究中也一直倍受困扰，缺少残疾人需要调研机制，社会福利资源供给与残疾人需要不相匹配的例子时有发生：

我已经七十多岁，本身有肢体残疾，时常走不动路，现如今与女儿女婿和两个外孙住在一起。六个人住在一栋不算大的两层楼房里。这栋房子建七八年了，也没钱扩建翻新，偶尔会漏水。现在孩子（外孙）都长大了，房子只有两层，现在两个孩子都出去上大学了，还比较宽敞，担心等他们成家就住不下了，想要把房子再建一层都不行（没有房产证，建房需要申请）。现在就是希望能多建一层房子，以后孩子长大可以住。家庭困难我也不敢说，现在可以的话，可以先借钱帮孩子把房子建好，建房子要申请，我们也不知道要找谁。没房产证我们不敢建，这地都是公家地，原来分土地，就把房子建起来了。有人在说可以把房子建到三层半，我们也不知道找谁。这建房子应该是和大队里有关的，他们不闻不问，去找他们，他们也不会理会你的需要。（CYZ20150804）

类似于滨海社区这样的村改居的情况相较于一般社区更加复杂。村落往往是以血缘为纽带而结成利益团体。村里的管理人员也都是本村推选，他们在村里有一个家族、朋友网络在支持，作为回报，这些管理者也会尽可能对之格外照顾，由于缺少监督及有效反馈途径，这势必损害其他村民的利益。而没有关系的小家庭，更容易受到冷落。中国社会仍然是一个关系社会，如何结合中国特色文化，构建需要反馈机制，值得探讨。

建立一个完善的残疾人社会福利生产需要调研机制，服务以需要为导向而不是以关系为主导，若这个先决条件都没做到，则谈何残疾人福利供给体系建设？在访谈过程中，发现有很多如以上那样，由于政府部门缺乏对需要的反馈与调研，导致出现很多福利资源供给与需要不相匹配的例子。

西池社区的LJH先生表示：“自己在创业，非常需要一辆三轮车，政策上虽然可以申请得到，但是有一定的限制，要求都是为肢体一二级的残疾人才能申请到，但是残疾一二级的他们又大多用不了三轮车，是不是？这就导致了需要的申请不到，满足政策要求的又用不上。”同样是创业，杏林日东社区的XM先生表示：“自己并不需要什么补助，只希望能有一个绿色通道，可以贷款做生意，哪怕要付利息也可以，我有过几次创业都因资金不足而导致中途放弃”;东安社区ZQB表示：“我们没什么补贴，他们年轻人有多一些福利，他们有那个证，可以去工地做工，可以給他们优惠，像我们这种就没有（退休老人），还有要支持个人这个自主（创业）的，比如养鸡啦什么七七八八的有补助，但是我们老的就没有只有年轻人才有。我们都要自己掏钱（创业）。之前我还有一个小店，当初联络员跟我说：‘你先开，我以后帮你办补贴。等到我手续都办好了，年龄过了（男性超过60周岁不能申请创业补贴），就全没了。希望能有针对退休老人再次创业的政策，我们年龄大，并不代表我们能力不行。”而出行不便的LZF与老伴同住，子女都不在身边，家庭护理存在困难，居家风险也较大，所需要的家庭护理和补助也没有相关资源可以申请。视力受损的DXS，视力四级残疾，想要一副视力矫正护具，也因为残疾等级不符合要求而无法申请，需要得不到回应。

目前，由于缺乏健全需要调研机制，社会福利生产更多的是满足缺少，而非满足需要。我们都知道残疾人有教育、就业、医疗、康复等方面的普遍性需要，但没有经过实地调研，没有一个完善的需要反馈机制，我们无法确定哪个区域，哪些人，其需要有什么特点。生产回应需要本身就存在一定的滞后性，不明就里的社会福利生产更加具有盲目性，我们无法保证所有需要都得到回应，但回应所有残疾人需要是我们一直在努力的方向。当需要得到关注，很多问题就会得到缓解。在当前的需要呈现和福利供给中，政府不断探索生产和输送福利所依据的需要评估机制显得尤为重要，能够有效地规避回应不到点和资源浪费的问题。

（二） 职能不力：社会福利组织服务队伍参差不齐

社会福利供给是由庞大的服务机构体系通过一系列的指挥系统与正式规章来输送服务。服务人员是输送体系中的核心要素，服务人才队伍建设关系到福利供给的效果与质量。从对社区残疾人联络员的访谈得知，在当前有不少残疾人联络员并不符合残疾人联络员需要由残疾人来担任的条件，而且残疾人联络员自身的组织相对涣散，没有形成工作合力，除此之外还存在个别残疾人联络员利用职权谋取私利的现象。

社区残疾人联络员HMM女士直言：“我对目前的残疾人联络队伍很反感，因为其中有很多是正常人去担任联络员，他们缺乏同理心，会排挤残疾人群体，同时他们也会利用职权来获取利益。现在村里有很多正常人买通医院，办理了残疾证，为了领取国家针对残疾人的种养殖补贴。我们村有一个种红豆杉的，他好好的人却办了残疾证，一年可以领好几万元。有的你是我的对象我是联络员，我教你怎样办残疾证，你拿几万块补贴给我几千块作为感谢，有时候我根本服务不了残疾人，我良心都过不去。那个种养殖补贴很多啊，有的村庄家家户户在办残疾证，只要他有那个种养殖的，或自主创业的，一共可以领一万四的补贴。”（HMM20150807）

社会福利组织是社会福利供给的重要一环，无论是公营机构还是市场化的机构，组织内工作人员的综合素质决定了整个社会福利体系的办事效率和质量。但与其重要性相悖的是，目前残疾人社会福利组织工作人员——残疾人联络员、社区工作人员以及残联工作人员等群体整体服务意识较薄弱，缺乏相关专业服务能力，更有甚者，利用职位谋取私利，使得真正需要帮助的残疾患者的需要无法得到满足。当社会福利组织工作人员的综合素质得不到保证，那么整个社会福利供给效率提升都会变得举步维艰。

集美东安社区ZQB说：“社区里有运动器材我们以前都不知道，现在才知道，门也一直锁着，还要找负责人拿钥匙，我们也不知道谁在管理。社区里的选举我们也都没权参加，都是一些党员在选，我们什么情况都不知道。”在纺织社区与GMF女士的谈话中，某热心居民说：“居委会过年过节都没来关心，GMF家庭也是属于特殊情况，有困难你不来关心，要等到出了什么事情才来补救。”社会工作者ZZX说道：“现在不少残疾人联络员都被行政化了，只按照指令来做事，不会去关注残疾人的情感需求，街道残联更多是一种行政设置，没有实际发挥太多的为残疾人表达心声的作用。残疾人一些心声或诉求在基层得不到回应，他们又不知道能够通过什么方式去表达，就有可能用一些很直接或极端的方式，比如说打市长热线之类的。但是市长热线最后还是一层一层往下走，到最后还是要到居委会来，居委会都不会真正去处理这个事情，更多是以公对公的方式来处理，流水线般敷衍了事，残疾人个人的诉求并不能真正得到实现，而且举报者还会被居委会贴上标签”。还有，笔者在与灌口镇XJ残疾人职业援助中心工作多年的负责人的谈话中发现，该负责人对援助中心的成员知之甚少，甚至连成员男女人数都没统计过，见微知著，可想而知该援助中心的服务水平实在有待提高。

社会福利组织工作人员人浮于事、服务效率低下的现象，并不仅仅是人的问题，更多是体制的弊端，需要一套行之有效的人才引进、培养与问责机制。关注服务使用者需要的另一方面就是要对服务提供的结构与人员进行关注，两者是相互支撑的。

（三） 本末倒置：社会福利输送缺乏人性化服务

福利制度改革力求更加富有弹性和个性化，能够根据个人所处的环境和需要为其提供特定的服务。以人为本是社会福利体系服务的宗旨，而现实情况是社会福利输送本末倒置，刻板于行政化操作，输送的机制缺少温度，没有主动去了解残疾人的心理情绪问题，导致残疾人的声音不能被听到，逐渐被社会边缘化。

WMC从小患有强直性脊柱炎，后因身体原因于大三时肄业，随后从事过保安，电梯接送员等工作，因为身体无法支持长时间的站立而失去工作，身体的原因导致工作上屡屡受挫，情绪也比较压抑，现在只好暂时在当地的职业援助中心，领取每月四百块的补助。他常常觉得：自己30岁了，没什么特长，正是在工作的年龄，什么都没有，不像自己的哥哥，有工作，也组建了自己的家庭，自己也不太愿意和哥哥在一起，怕打扰他的生活。出于现实中身体上的原因，自己对自己产生否定，认为自己什么都比不上别人。WMC表示自己有时候都不想回家，宁愿在外面自己一个人多呆一会，也不愿意和哥哥父母在一起。自卑，使WMC将自己封闭了起来，从不主动去寻求帮助、表达诉求。（WMC20150723）

自卑，让原本就内向的WMC更加不愿与外界的人和事接触。我们常说“上帝关上你的一扇门的时候，会为你打开一扇窗”，但自卑，让WMC最后一扇窗也上了锁。他常常觉得：正是在工作的年龄，没有自己的家也没工作，有时候在家都觉得怪怪的。对比居住在一起的哥哥，三十岁了还要依赖父母。自己内心渴望有自己的家庭和工作，可以在经济上独立。自卑，切断他了与外界的联系，让他逐渐地成为了社会的“局外人”，而这也将导致他的生活和心理陷入恶性循环状态。

自卑，是残疾患者普遍存在的现象，在很多案例的访谈中我们都会发现这一现象。

WLY女士，曾说：“自己有什么委屈，也不好意思去麻煩别人，我只是小农民，人家可能都瞧不起你，手上有残疾，平时和人接触都要故意把手遮起来，不想让人看到。”同一社区的ZQB先生就因为觉得自己和别人不一样，尽管喜欢拉二胡，也不愿意接受邀请去参加表演。杏林滨海社区的CYZ女士表示：“有哪些补助自己什么都不知道，社区工作人员要是看得起我们偶尔来关心一下就很好了。”杏林日东社区患有眼疾的D先生说：“残疾人都比较内向，都不爱跟人家交流什么的，我身体有缺陷肯定会有自卑的感觉，肯定有因为眼睛的事跟人家吵啊，有人取笑我，我就和他吵了。我们作为残疾人已经都很惨了，对不对？你还去取笑人家，你说哪个人会没有自尊？”

在社会福利输送环节服务提供者没能提供更为人性化的服务，没有深入了解残疾人享受社会福利资源所面临的心理、生理和社会环境等方面的阻碍因素。在社会福利输送“最后一公里”的服务终端方面缺乏主动的有温度的服务，导致残疾人群体因自身特殊的性格心理特点而得不到所需的社会福利资源。

生理或心理上的缺陷使得残疾人在学习、生活、就业及恋爱、婚姻和家庭方面会遇到比健全人更多的困难。面对自身难以解决的问题，如果他们不能得到来自各方面足够的支持和帮助，甚至遭到厌弃或歧视，就会产生自卑心理。残疾很容易导致人的自卑心理的产生，但我们忽略了“自卑”所表现出来的是一种更为复杂的“多重残疾”。因为自卑，不愿与外界接触，把自己关在家里，这是一种另类的“肢体残疾”;因为自卑，不愿与他人交流，这又是一种另类的“言语残疾”。由于残疾人不善于、不能够去表达需要，社会福利输送也很难最终落实到有需要的对象身上。残疾人的表达困境不仅是残疾人自身的能力问题，更是“不友好”的社会环境所造成的。

四、 残疾人社会福利需要供给的整体性治理

福利制度必须以某种方式把个人满足需要的权利及决定这种满足如何得到实现的参与权结合起来。完整性的社会福利制度要对“是什么”和“怎么样”均有明确的回应。本研究立足于需要呈现残疾人社会福利制度“怎么样”。通过前文的剖析可以发现，残疾人社会福利供给体系逐步完善，构建了由政府、市场、社会与家庭等多元主体共同参与的服务供给机制。但是由于各个主体内部的建设问题和各个主体之间的互动不良导致了残疾人福利供给体系出现一定程度的碎片化。残疾人社会福利需要满足的三个基本困境有：一是社会福利生产脱离需求;二是社会福利组织运营效率低下;三是社会福利输送对象需要表达困境。根据研究得出社会福利供给具有以下几个特点：定量分析决定福利制度框架，福利资源发放标准“一刀切”，福利制度倾向于一二级残疾，三四级残疾受關注度较低，缺乏对残疾人特殊性需要的分析等。其中最核心的问题在于，缺乏全面的残疾人需要调研。当残疾人真实、迫切的需要无法得到满足的时候，其它哪怕再大的努力也像“重拳打在棉花上”，力大效微。这三个问题相当于福利资源传输过程不完整，包括福利生产、福利组织、福利输送均存在偏差，立足需要正是贯穿于整个过程的一个核心因素，如何让这个核心要素在执行中得到全面体现是解决问题的根本。为了完善残疾人社会福利供给体系，未来残疾人社会福利制度的建设应该努力实现各供给主体供给功能和主体合作的整合，以整体性治理的思维解决残疾人福利供给体系的困境，弥补供给机制的缺失，建设残疾人社会福利体系无缝隙供给的长效机制。

整体性治理的主要倡导者波利特认为，公共治理可以通过横向与纵向的思想和行动来达到预期利益的实现。在公共服务领域，这种公共治理模式主要体现四个方面：排除相互破坏与腐蚀的政策情景;更好地使用稀缺资源;政策领域与网络行动者一起工作，产生协同效应;为公众提供无缝隙而非分离的服务。①整体性治理的基本治理理念是满足公民需求，强调公共利益和政府的责任导向，在政府运行机制上，以整合为主，强调治理主体的整体性，形成治理层级、功能的整合，“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理图式。②依据佩里·希克斯的制度化策略，立足需要构建残疾人社会福利整体性治理和实现“无缝隙”服务范式需要进行精准需要评估、治理功能整合和公私服务主体合作治理三个面向的策略整合。

实现残疾人社会福利供给整体性治理的基础性策略是建立健全需要调研体系。每个人都不一样，每个人的需要也不一样。在建构残疾人社会福利服务体系中，应该坚持以残疾人为本，以残疾人的基本生活需要和社会发展需要为导向提供社会福利服务。以需要为导向的社会福利生产才能真正帮助到残疾人群体，不仅在福利生产环节，在福利组织和福利输送环节也应有针对服务对象需要的有效反馈机制，并在残疾人需要的动态发展变化中不断调整。残疾人社会福利服务应因人而宜、因时制宜和因地制宜，注重推进贴近不同残疾类别群体的针对性服务，逐步完善量体裁衣式的服务提供机制，实施个性化服务。

实现残疾人社会福利供给整体性治理的第二步便是实现残疾人社会福利供给功能整合，即以人才队伍的完善与建设健全各服务主体内部的功能。努力促进各残疾人社会福利供给主体优势功能的发挥是实现功能整合的前提。在这个基础上应该明确各个服务主体的服务边界，专业的人做专业的事，各个主体理解自己的优势领域，着力在这个角度上进行服务，避免服务出现简单重复，浪费人力物力。职责明确、权责统一的组织构架建设是功能整合的基础。

残疾人社会福利供给由生存型向发展型转向，残疾人的需要呈现更为多元性和复杂性。单个服务主体即便功能再强大也无法有效地回应，所以残疾人社会福利供给走向整体性治理的第三个策略也是最重要的策略是服务主体之间的整合，形成合作伙伴关系，共同协作为残疾人提供服务。在残疾人社会福利供给结构体系中，政府、市场、社会和家庭都是核心的供给主体，应该根据不同主体的组织功能优势，明确责任界限，承担不同职能，以期构建职责明确、权责统一的残疾人社会福利供给的组织架构。首先，政府作为社会资源的占有者和分配者，是残疾人社会福利供给的主导者，也是最终的责任主体。大到国家法律政策层面，小到基层体系的建设，政府都负有一定的责任。政府应该努力在以下四个维度积极作为，为残疾人提供社会福利：一是通过制定相关的法律与政策保证残疾人享受社会福利的权利，确保福利供给均等化;二是政府应该起到监管作用，政府应利用公共权力对各残疾人服务主体提供的社会福利产品和服务过程进行相关的监督，以确保服务质量;三是通过政府购买服务的方式引入专业化的服务机构，从绩效和专业两个维度提升残疾人社会福利供给的水平;四是直接提供残疾人社会福利服务，有一些服务社会层面无法承办，只能由政府实现兜底。其次，市场（企业）作为残疾人社会福利供给的重要主体，一方面应该在相关政策的引导下落实按比例安排残疾人就业的工作;另一方面以市场的思维生产残疾人社会福利供给的各种产品，优化资源配置。再次，社会各类组织作为新兴力量，应该发挥自己的专业特点，以基层视角重视残疾人的需要，以需要为导向及时回应、满足社会公众的特定需要，弥补政府统一性服务供给的不足，体现个别化的人文关怀，深化社会公平。最后，社区和家庭应着力在残疾人生态支持系统的完善与整合方面有所作为，保障各种服务能及时有效地输送到残疾人身上，提升残疾人的生活水平。所以未来残疾人社会福利供给体系建设走向整体性治理的首要策略是构建职责明确、权责统一的组织架构，保证各主体各尽所能、各得其所，在各自具有比较优势的领域发挥着主导作用，同时又互补互强。

结语

是什么导致了个体的残疾？在满足残疾人需要方面社会与政府应该承担什么样的责任，如何供给方能有效回应？本文将残疾人需要作为整个研究的主线，以残疾人社会福利供给为切入点，对残疾人社会福利制度是“怎么样”有一个更为整体的把控。研究以残疾人社会福利供给的三个环节——社会福利生产、社会福利组织、社会福利输送为考察的着力点，剖析当前残疾人社会福利供给运作的困境，并基于问题的剖析从需要的整体性治理出发，提出未来残疾人社会福利制度的建设方向。立足需要精准评估、努力实现各供给主体供给功能和主体合作的整合，有助于残疾人社会福利供给长效机制的建设，更有利于残疾人问题的解决，促使其更好地适应社会、平等地参与社会生活，共享社会政治、经济、文化的发展成果，为构建社会主义和谐社会贡献力量。

（责任编辑：徐澍）