从我国户口登记制度的性质谈户口登记的改革

刘海霞

【摘要】随着社会进程的发展，我国的户口登记制度也在不断的变动与调整以适应社会的发展，但我国户口登记的基本性质仍具有相对的稳定性。本文从当前我国户口登记制度几个方面的基本特性来谈一下户口登记的改革。一从户口登记管辖主体的属地性谈改革；二是从户口登记行为的被动性谈改革；三是从户口登记行为的功能性谈改革；四是从“以户为单位”的户口登记性质谈改革；五是从“籍著于地”的户口登记性质谈改革。

【关键词】户口登记；制度；特点；改革

我国现行的户口登记制度主要源于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布实施是适应当时社会条件下的政治、经济与人口等情况的，其建立了我国户口登记工作的基本制度和内容，影响深远，如户口城乡的二元性、严格的户口迁移审批制度等。随着我国改革开放进程的深入，国家社会的政治、经济等发生了巨大的变化，源于《条例》的户口登记制度也在不断的变动与调整以适应社会的发展。但我国户口登记的基本特性仍具有相對的稳定性，下面本文就从当前我国户口登记的基本特性的几个方面来谈一下户口登记制度的改革问题。

一、从户口登记与管理的主体地域管辖性谈改革

《条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”从户口登记管辖的这一规定和当前实践来看，目前我国居民的户口登记机关主要是居民户籍所在地的公安派出所。我国当前的户口登记应是先按一定的原则判断并划分常住人口的户籍归属，户籍归属某地管辖再到该地的户口登记机关进行户口登记，成为该地的户籍人口，在该地建立常住人口档案。这种属地登记管辖模式衍生出“户籍地”的概念，居民即使异地居住生活，他的户籍仍保留在户籍登记地，而常住人口的权利义务往往与户籍地相挂钩，公民必须经过法定的迁移手续才能完成户口档案的转移及与户籍地相挂钩的权利与义务的转移。在当前动态的人口模式下，这种登记地域管辖制度与较为严格的户口迁移制度是衍生造成当前我国2亿多人户分离人口及流动人口的重要原因。其次，居民的居住地与户口登记地的不一致，还进而衍生出一系列办事难和社会分配不公等问题。虽然当前我们进行了很多改革，诸如：居民身份证可以异地申领等，但很多事情仍然由户籍地管辖办理，人户分离人口仍然要居住地与户籍地之间奔波。同时一些权利的配置往往具有户籍地属性，在当前社会资源分配存在地域性差异的情况下，这也导致了权利义务的分配不公。

在当前社会政治经济条件下及公安信息化的背景下，笔者认为我国户口登记管辖的主体改革可以分步进行实施。在当前各项基础设施薄弱的情况下，暂不取消户籍地这一概念，但可以逐步实现户口登记及一些社会事项的异地办理。其次在社会条件的允许下逐步放宽户口迁移条件，直至实现户口的自由迁移。最后在社会发展及大数据的背景下实现一次登记，人口信息、公民权利随人自由迁移。当然这需要社会的不断进步及同步的社会改革配套进行。

二、从户口登记行为的被动性谈改革

户口登记管理从其行为性质来看应属于被动的行政管理行为。户口登记机关一般不会主动发起户口登记行为，户口登记往往需要以申报者的申请为户口登记机关发起登记行为的前提条件。具体考察户口的出生登记、死亡注销、户口迁移以及登记项目的变更更正等行为，一般情况下均需以当事人的申请为户口办理的前提条件。被动行政行为往往是赋权或受益的行政行为，与行政相对方的自身利益息息相关，因此大多数行政相对方往往会积极主动的去户口登记机关进行户口登记业务的办理。虽然如此，但在复杂的社会背景及交织的利益影响下，被动的户口登记行为往往导致户口登记的不及时，我国存在大量的无户口人员，出生不报、死亡不销的现象也比比皆是。近些年国家也不断的通过专项治理整顿来解决这些问题，亦取得了较好的效果。但是治理整顿不是一种常态的制度，要想解决此问题，保障被动的户口登记行为能够及时开展必须要有强有力的后盾保障，建立不履行登记的法律责任体系，不按照法律的规定及时、真实的进行户口登记申报必须要承担一定的行为后果。而当前我国的户口立法体系中这一块是缺失的，《条例》当中没有法律责任这一部分，《中华人民共和国治安管理处罚法》也没有此部分违法行为的设定。因此国家在户籍立法改革时必须要建立一套严密的责任追究体系、宽严相济的责任处罚体系，进而保障公民在户口登记的过程中能够及时、准确的进行户口的申报，保障我国户口登记的及时准确，从而为国家提供准确的人口资料。

三、从户口登记行为的功能性谈改革

依法收集、确认和提供我国住户及居民基本信息是户口登记行为的本质的、基本的功能。也有人提出户口登记具有社会管理与服务的功能。服务功能表现在为社会提供人口数据以供决策参考，笔者认为其服务功能实质是基本功能的延伸。至于户籍的管理职能则是附加到户籍制度上的，这是社会资源不平衡之下的一种平衡手段，以户籍为基础资源分配的社会管理模式。分析至此，可以总结认为户口登记的功能是依法收集、确认和提供人口的基本信息，为国家和社会服务。那么在这里人口的信息是一个关键词，其功能的落脚点是公民信息的收集和确认，最终目的是把信息提供给国家和社会。现在我们常住户口登记信息采集使用的《常住人口登记表》有34栏填表项，包含的项目主要有：姓名、曾用名、与户主关系、民族、出生日期、籍贯、婚状、服务处所、职业等。首先这些项目在信息采集过程中存在失真、不准确的问题。如婚姻状况、服务处所、文化程度等栏目大多存在信息失真的情况。信息的不准确与我们前面提到的户口登记的被动性有关，公民不主动进行项目变动的变更申请，只有现实需要提供此类户口证明，才会去积极主动申报。同时还要归咎于我们现在信息的共享性不足。与掌握婚姻状况的民政部门、掌握出情况的卫生部门、掌握死亡情况的医院及殡葬部门之间信息不畅。因此，应加强公安机关与社会部门之间的人口信息的共享力度，共享教育、民政、计生、社保、卫生等政府职能部门的人口信息相关数据，拓宽公安人口信息的来源渠道，确保公安人口信息鲜活、准确、完整。再有就是现有的信息项目设置不够合理，可适当增加和调整人口信息采集项目，如增加公民的父母亲、配偶的姓名、公民身份号码的信息项目。信息采集后，通过信息关联查询技术，公安人口信息就可以提供公民的父母亲、兄弟姐妹、配偶父母亲等直系乃至非直系亲属的家庭关系链查询，从而大大地提高公安人口信息的可用性及服务社会的效能。另外，可适当增加生物信息的采集，如指纹等。建立完备科学的信息采集登记项目体系，从而更好的发挥户口登记的信息采集功能，更好的服务于国家和社会。

四、从“以户为单位”的户口登记性质谈改革

我国常住户口登记过程中采取“以户为单位”的登记方式，个人信息登记时首先要进行“户”的编划，或是将个人划到已存在的户中即入户；或是先立户再将常住人口的信息登记到新立的户中，然后按户发放《居民户口簿》。这种登记方式在静态人口模式下问题不大，但改革开放后，随着人口流动的加速，这种以户为单位，静态的户口管理模式受到了挑战，一家一户一个户口登记凭证不能适应动态的人口模式，不能有效的证明公民的个人身份问题，因此1985年我国开始实行居民身份證制度。居民身份证制度运行这么多年来，在社会面上发挥的作用越来越大，是证明公民身份的法定证件，而且越来越多的个人权益事项与居民身份号码相挂钩。如果在户口登记过程中登记信息如上文所说能够合理设置与采集，增加以公民身份号码为基础的公民亲属等关系的关联性，那么“以户为单位”的管理模式是否还有存续的必要呢？尤其是在科技信息发展迅猛的今日，依靠更多现代技术，强化居民身份证的信息承载功能，增加居民身份证芯片的存储容量，将公民户口登记的有关信息存储到的居民身份证的芯片中，使我国的户口登记与管理工作从“户籍”登记与管理过渡到“口籍”登记与管理，这是完全可以实现的。

五、从“籍著于地”的户口登记性质谈改革

春秋时期管仲在齐国进行户口改革，其提出的若干改革思想中有一条是“口系于户，籍著于地”，把个人归属于户、户登记于籍而固定于某一区域，个人不准离家外出活动。管仲的户籍改革思想对我国的户籍制度影响深远，直至今日仍能看到很多户籍政策有管仲户籍思想的影子存在，管仲的“口系于户，籍著于地”的思想亦如此，上文提到的“以户为单位”的登记管理方式即是“口系于户”的体现，那么“籍著于地”笔者认为和今日户口登记必须要将户口挂于具体的地址这一制度相一致。我国常住户口登记要求“户”必须要有法定的住址，其中有几处居所的居民，可以选择其中一处居所进行常住户口登记，作为户口登记的住址，然而对其是否常住该住址并无实际考察，因此问题出来了，其登记的常住户口住址有可能并不是其经常居住地，形成人户分离的事实状态。另外在当前我国2亿多流动人口的社会现实下，“籍著于地”的登记并不能很好的反映人的地理空间。同时“籍著于地”的登记条件还造成在居住地无房的居民，即使符合其他的落户条件也可能无法落户。现在国家出台了很多改革措施，比如租房落户，但一般要求该出租房屋上无户口的情况下才可以落户。而且一般情况下一个住址原则上只登记一个家庭户口，非住宅用房，不予立户，因此也出现了很多无住房无法落户的问题。针对此种情况，江西省2015年的《江西省常住户口管理规定》在第十八条设置了如下规定：“根据实际需要，公安派出所可以在派出所或者乡（镇、街道）所在住址设立社区集体户。因房屋出售、婚姻关系变化等原因确实无落户住址的本地居民（含户口待定人员）及符合当地落户政策，居住在租赁房屋，且在当地无亲属可投靠的人员可向当地公安派出所申请登记社区集体户口。”

在当前户口登记以户籍地归属为前提的属地管理性质下，“籍著于地”有其现实的意义，因为这往往是户籍地划分的依据。但是“籍著于地”的登记方式仍存在一定的问题，其可能造成居民落户困难，这与户口登记的本质是有悖的，户口登记的本质是要收集、确认和提供公民的基本信息，任何人都应列入采集的范围，不应有任何的前置条件，因此与户口登记本质相背离的制度与政策都应属于改革与调整的内容范畴。当有一天，我们不存在户籍地这一说的时候、没有所谓的人户分离与流动人口的时候，那么我们不再拘泥于公民的法定住址这一信息，而是在户口登记的过程中把房屋产权、使用权属作为登记信息进行采集，实现与房屋登记管理部门信息的关联与共享。