校外培训市场监管的执法研究
2018-06-11王中
王中
摘 要:长期以来,由于专业执法力量的缺失,校外培训市场无法形成有效的监管机制。当前,要更好地推进校外培训机构专项治理行动,需要重视执法工作的顶层设计,完善相应执法规范,充实教育执法力量,推动各部门的有效配合,使单独执法、联合执法和综合执法互为补充,才能真正促进校外培训市场的健康发展。
关键词:校外培训;市场监管;执法
中图分类号:G522.72 文献标识码:A 文章编号:2095-7394(2018)06-0124-04
校外培训机构是面向中小学生举办的非学历教育培训的机构。当前,教育部等四部委计划用一年半的时间,联合推进校外培训专项治理行动,主要目的是为了切实减轻中小学生过重课外负担,促进校外培训机构规范有序发展。这是我国《民办教育促进法》出台以来第一次全国性的重大行动,从市场现状来看,校外培训违法违规行为比较普遍,已经突破社会各界容忍的底线。市场乱象的形成既有获取暴利的空间巨大、违法成本低廉的问题,也有制度不明、职责不清、监管缺位的问题。要回应人民群众的诉求,积极稳妥解决这一问题,并形成长效机制,关键举措之一在于解决执法缺位的问题,通过加强教育执法力量的建设,并与联合执法、综合执法形成互补关系,只有真正补上执法的短板,才能迅速有效遏制市场乱象的持续蔓延。
1 校外培訓市场监管执法的作用
孙霄兵指出,当代中国公民权利的实践途径,体现了当代法理学的基本价值,即从立法、司法、行政三个方面对于公民权利的确认、实现和保护,体现了从应然权利到实然权利的转换的完整过程。[1]校外培训市场监管的执法,是国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员,依照法定的职权和程序,贯彻实施法律、保护公民权利的活动。校外培训的执法规范的完善、执法力量的加强是全面依法治国的根本要求,是法理学时代的内涵体现,也是具体监管行为的职责所在。
1.1 主动执法:对市场违法行为的积极监管
当前,满足中小学生校外培训需求的主要途径之一为校外培训的市场行为。据中国教育学会数据显示,2016年,我国中小学课外辅导行业市场规模超过8 000亿元,参加学生规模超过1.37亿人次。[2]这是一个庞大的市场,校外培训主要以营利为目的,以学费收入滚动发展,抗风险能力较差,大量存在的违规违法办学行为不会主动整改纠正,如果没有执法力量、没有执法行动、没有公正的处罚,只会放任市场乱象,甚至产生“劣币驱逐良币”现象。执法无力、监管推诿影响政府的公信力,增加了学生家长的焦虑和报怨,因此,执法人员应主动走出办公室,加强市场监管,积极执法,这是主管部门履行职责的重要体现。
本次全国校外培训机构专项治理六项主要任务均涉及行政处罚或者行政强制,比如:对存在重大安全隐患的校外培训机构要立即停办整改,对不符合办理证照条件的要依法依规责令其停止办学并妥善处置,对学科类培训(主要指语文、数学等)出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为进行纠正,查处中小学教师参与校外培训机构招生、教学和管理等问题,均要监管部门主动出击,宣讲政策,及时执法,只有这样,才有可能取得成效。
1.2 被动执法:对学生正当权益的有力保护
校外培训有广泛的社会需求,课后提优补差是对学校教育的重要补充,已经成为全球普遍的教育现象,但是,出现经营风险、教学质量差、师资不稳定、管理混乱就容易发生突发性侵权行为。首先,培训消费高投入高风险。考试升学的压力,招聘就业对学历不断加码,迫使家庭越来越重视教育投入,高投入也意味着高风险,由于是预付费消费,机构用学费维持运作,容易发生破产或卷款跑路现象。其次,培训效果并不总是有效。大量研究表明,校外培训在某种情况下对提升分数可能是有效的。[3]但是效果不一定人人满意,比如,苏州家长对校外培训机构整体满意度仅为39%。[4]当然,这种有效性又是令人鼓舞的,然而,就39%的数字背后,对大多数孩子来说,培训成效是不显著的,如果培训机构没有与孩子家长很好地沟通,达成共识,并提供高质量的培训服务,也会给培训合同的执行埋下纠纷。
被动执法不是贬义词,不是消极工作,是由举报引发的动态监管行为。校外培训如果质量差且收费又高,如果投诉无门,会加剧学生家长对学校教育和政府管理的不满。学生参加校外培训的家庭代价是高昂的,经济成本是显性的,对学生个体健康成长的破坏也是显性的,甚至会让学生产生厌学情绪。培训消费拉高的期望值如果不能兑现,对一个家庭、特别是对孩子信心的打击很大,良莠不齐的培训质量和个别卷款跑路现象,必然会侵害消费者的权益。被动执法是对举报线索的复核,对侵权行为的纠正,也是对个体正当权益保护的一种及时救济。
2 校外培训市场监管执法的法律依据
校外培训的兴起本质上是经济发展和竞争加剧的必然结果。政府要想方设法进行疏导,科研机构要加强研究指导,媒体要加强舆论引导,还有许多比校外培训更有利于孩子成长的因素要关注,所以要尽量减少学生对校外培训的依赖。如果政府没有相应的引导机制,并提供必要的公益性培训服务,这种校外培训焦虑症现象还将进一步加剧。如果简单地搞禁止政策,大量的培训行为会隐匿进行,既不能解决学生的需求,又增加了执法的难度。从执法角度看,加强校外培训市场监管的执法,重要前提是执法者必须熟悉并遵守相关法律规定,只有这样,才能依法打击违法违规办学,依法保护和支持合法办学。
2.1 校外培训市场监管执法的实体性规范
校外培训市场执法的实体性规范主要有三方面:一是对擅自设立校外培训机构的,《教育法》第七十五条规定,违反国家有关规定,举办学校或者其他教育机构的,由教育行政部门或者其他有关行政部门予以撤销;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分。《民办教育促进法》第六十四条对如何处罚又作了更加详细的规定。二是对校外培训机构违反八项常规管理规定的,《民办教育促进法》第六十二条规定,由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令限期改正,并予以警告;有违法所得的,退还所收费用后没收违法所得;情节严重的,责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是校外培训机构乱收费的,《教育法》第七十八条规定,学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的,由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退还所收费用;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分。另外,《民办教育促进法实施条例》目前正在修改,可能会对相关规定进一步细化。
2.2 校外培训市场监管执法的程序性规范
校外培训市场执法的程序性规范主要有:一是对校外培训机构实施行政强制措施的程序,比如查封非法培训机构的场所、设施或者财物,根据《行政强制法》第二十四条规定,行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本法第十八条规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)查封、扣押的理由、依据和期限;(三)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份,由当事人和行政机关分别保存。二是对校外培训机构进行处罚的程序,根据《行政处罚法》第三十一条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定,当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。再根据《行政处罚法》相应程序(简易程序、一般程序、听证程序)予以处理。三是行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的程序,根据《行政复议法》第九条,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。
上述法律规定可以制成培训教材,对执法人员进行系统培训,并为基层监管部门制作法律文书提供样本,方便基层执法人员规范开展执法活动。
3 校外培训市场监管执法的难点
当前教育执法实践少,培训少,经验不足,执法人员既害怕刚性执法产生瑕疵陷入法律诉讼,又对柔性执法因效果不佳而产生畏难情绪,特别是对执法后被监督考核甚至追责有所顾忌。除了教育部门执法规范不完善、没有组建执法队伍外,相关部门之间缺乏相应的执法配合机制,造成执法少、执法难,反而滋长了举办者非法办学、违规办学的侥幸心理。
3.1 教育部门没有形成完善的执法规范
校外培训机构违法行为产生后如何执法,往往没有实际操作规范指引和配套的格式文书。比如《民办教育促进法》第六十四条规定,违反国家有关规定擅自举办民办学校的,应“责令停止办学、退还所收费用,并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款”,怎么罚款?首先要调查证据,证明違法事实的存在,校外培训机构没有相应的办学许可证和营业执照,发生了收费行为,实际收取多少费用,退还学员多少费用;向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,并听取当事人的陈述、申辩,记录在案;作出罚款的处罚决定,明确收缴罚款的银行,并送达处罚决定;当事人逾期不履行行政处罚决定的,根据《行政处罚法》采取进一步的措施,比如:申请人民法院强制执行。这里就涉及一系列的程序性规定,怎样调查取证,怎样撰写处罚决定书,根据什么样的情节作出多少数量的罚款,怎样送达,怎样处理行政复议和诉讼等,这些规范需要认真梳理。
3.2 教育部门没有建立专业的执法队伍
有法不依,执法不严,违法不究,在很大程度上是由于没有专门的执法机构和执法队伍。教育执法是一项经常性的工作,必须有一个常设机构专司这一职责。[5]法规处(科)不能等同于专职的教育执法机构,两者不能混淆,如果法规处的人员都参与执法,那么谁来负责行政复议,这些都是机构设置与人员配置的常见问题。长期以来,由于没有重视法律人才的储备和教育执法力量的建设,造成市场监管的真空。从另一个角度看,国家对教育行政执法的人财物投入不足,制度设计上也没有把单独执法、联合执法、综合执法的力量整合起来,面对这么一个体量庞大的市场,执法的难度可想而知。
3.3 教育部门缺乏刚性的执法强制手段
执法可能会带来对当事人违法违规经营的行政处罚,导致当事人在不当得利方面的经济损失,易引发当事人的对抗,单独执法时对这种对抗行为没有好的处理办法。首先,教育部门在校外培训市场执法时,由于缺乏刚性手段,不能采取一定的强制措施,执法非常难,往往存在着门难进、当事人对执法不理睬、不配合的情况。其次,相关法律赋予教育部门的权力也非常有限,主要有警告、责令改正、责令停止办学,对没有任何财务台账资料的非法办学机构和个人,罚款和没收违法所得因无法取证而难以执行。再次,教育行政部门对非法办学、违规办学进行执法时,学生家长有时对执法取证不予配合或不敢提供相关证据,当事人的违法违规行为就不能得到对等的处罚。
3.4 相关部门缺乏有效的协同配合机制
要提高执法效率,政府各相关部门应当紧密配合。基层教育部门没有专职执法力量,不能常态化地在街头巡察,非法的校外培训机构往往被举报时才被知晓,如果与城管等部门实现联动,做到及时发现、及时处置将要开张的非法机构,相对来说比较容易,当事人的经济损失也比较小;如果没有配合往往出现以下情况:如果没有公安部门的支持,教育执法时门都进不了;没有消防部门支持,无法对场所的消防安全作出鉴定;没有卫生部门的支持,无法对场所防疫情况进行判定;没有工商部门的支持,无法掌握市场上校外培训机构的数据,就不能有效监管。联合执法,相互配合还有大量的工作要做。
4 校外培训市场监管执法的创新
唯有行政执法专业化和执法部门综合化有机结合,才能有效推动城市管理走向城市治理。[6]教育执法的改革已经进入深水区,只有创新体制机制,抓好“执法”这个牛鼻子,突破执法难点,尽快充实基层教育执法队伍,抓紧完善执法规范,推进联合执法和综合执法,才能避免“执法不力”和“执法折扣”。
4.1 充实执法队伍
基层教育行政部门作为校外培训市场的牵头部门,应充实必要的执法力量,每个县、区教育部门至少应配备1名以上专职执法人员和若干兼职执法人员,并加强人员培训,装备必要的执法器材,比如执法记录仪,执法时交叉拍摄,及时固定证据。同时,完善执法规范,提高执法的响应速度和力度。上级教育部门应加强事中事后监管,组织相关培训,开展执法交流和观摩,做好基层执法业务的指导工作。
4.2 开展联合执法
单独执法有一定的局限性,聯合执法可以作出多个处理决定。各地应当抓住校外培训机构专项治理行动的契机,加快建立政府牵头、多部门参加的联席会议机制、联合整治机制,明确各相关部门的分工职责,做到各司其职,有分有合。在摸排阶段,应当由教育、市场监督、公安、消防等部门划出重点区域,聚集执法力量,联合开展行动。开展联合执法,还需要将各部门的法律规范进行统一梳理,比如只有将违法当事人纳入社会诚信体系,才能产生执法的威慑力。
4.3 推进综合执法
综合执法是以框定管理职责、明确主管部门、综合设置机构为前提,对综合设置或者指定的某个部门进行总括性授权,由其承担原本由多个部门承担的相关执法职能,来对相关事务进行统一处置。[6]综合执法是执法的一种形态,与单独执法、联合执法形成互补关系,政府在顶层设计时,可以将教育执法纳入综合执法,用好现有的执法力量,与教育部门单独执法形成互补,逐步减轻基层教育部门的执法压力。
4.4 抓好典型案件
校外培训市场监管要形成长效机制,需要不断探索、渐进完善。目前,政府针对校外培训市场“管不了”“管不好”的说法应积极回应,对违法事实清楚、证据确凿、适用法律清晰、社会负面影响较大的非法办学机构,坚决予以取缔,并予以顶格处罚。对这样的典型案件,要集中优势执法力量,打好攻坚战,同时,做好舆论宣传和社会引导,积极争取广大群众的理解和支持。
参考文献:
[1] 孙霄兵.受教育权法理学:一种历史哲学的范式[M].北京:教学科学出版社,2003:469.
[2] 郑三波.校外培训市场规模8000亿/年 你被贡献了多少[N/OL]. (2018-03-30)[2018-09-22].http://news.ifeng.com/a/20180330/57185164_0.shtml.
[3] 胡咏梅,范文凤,丁维莉.“影子教育”会扩大教育结果不均等吗?—基于PISA2012数据的中国、日本、韩国比较研究[J].教育经济评论,2017(9):44-47.
[4] 苏青.校外培训效果如何?家长满意度仅25.8%[N/OL]. (2018-6-23)[2018-09-22].http://www.subaonet.com/2018/0623/2250628.shtml.
[5] 李小球.当前教育执法存在的问题与对策[J].当代教育论坛,2006(7下):31.
[6] 杨建顺.推进综合执法要全程以立法为支撑[N/OL].(2018-07-18)[2018-09-22].http://news.ifeng.com/a/20180718/59246509_0.shtml.