试论社区教育运行机制的现实困境与对策

朱丹平 顾锡宏

摘 要：为推动社区教育的发展，许多中心城市构建了领导决策机制、管理服务机制、法律保障机制、经费筹措机制、居民参与机制、督导评估机制等社区教育运行机制，取得了较好的效果。但随着社区教育的进一步发展和深入推进，社区教育运行机制的现实问题和困境日益突出，为实现社区教育的有序、持续、健康、快速发展，满足社区教育需求，需破解其现实困境。

关键词：社区教育；运行机制；权责关系

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划2013年度重点自筹课题“中心城市社区教育管理体制的创新研究”（项目编号：B-b/2013/03/020）；江苏省教育科学“十二五”规划2015年度重点自筹课题“终身教育体系建设中的地方性立法问题研究——以江苏为例”（项目编号：B-b/2015/03/087）

作者介绍：朱丹平，男，主任，副教授，硕士，主要研究方向为英语教育与教育管理；顾锡宏，男，校长，副教授，主要研究方向为教育管理与终身教育。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2018）21-0050-08

进入21世纪以来，“发展终身教育，迈向学习社会”已经成为我国教育改革和发展的方向。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“广泛开展城乡社区教育，加快各类学習型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”。十八大报告指出，要“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”。十九大报告也指出，要“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”。而社区教育的发展是落实终身教育的重要组成部分，也是构建学习型城市和学习型社会的基本途径之一。

一、社区教育发展的基本现状与特点

随着终身教育理念的逐步传播和学习型城市建设的广泛开展，社区教育的发展也取得了一定的成绩，收获了良好的社会效益。但是，由于政治、经济、文化、社会和科技以及生态环境等各方面的影响，社区教育在中国不同城市和地区之间的发展差异较大。我国社区教育虽然有各方面的推力，也取得了一定的成效，但发展很不平衡，具有实际操作意义的相关政策、措施、办法、制度等尚未真正落实到位；切实可行的组织系统、运行机制、保障体制等也未真正建立起来，且各种矛盾与关系交织在一起。[1]2

教育部在《关于推进社区教育工作的若干意见》中规定，要“加强对社区教育工作的领导，逐步完善社区教育管理体制和运行机制”，同时，“要把社区教育作为社区建设的重要内容纳入地方经济社会发展规划，建立有相关部门负责人参加的社区教育工作领导机构，明确各有关部门的职责和分工”，形成“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的管理体制和运行机制，并落实相应的管理机构、人员和经费，推动本地区社区教育健康持续发展”，为推动社区教育发展指明了方向，并提供了较为可行的操作指导意见。但各地在意见和政策的具体落实和操作过程中，由于对社区教育的主观认识和重视程度不同，且由于经费、人员、场地等客观条件的限制，导致开展社区教育的相关措施和标准也存在一定的差别，取得的成效也差异较大，在社区教育管理体制和运行机制的建设和发展中，都面临着不少类似的问题和现实的困境。

目前，我国社区教育的基本特点主要包括：（1）社区教育发展不平衡；（2）人治大于法治；（3）官办色彩比较突出；（4）地域文化影响深远；（5）功利特性比较明显。[1]117

二、社区教育运行机制的现实问题与困境

社区教育运行机制是在一定的社区教育管理体制下，组成社区教育的各要素相互依赖、相互制约、相互促进、相互作用的方式，即社区教育赖以运转的一切方法和手段的总和。结合社区教育发展的现状及基本特点，当前社区教育运行机制面临的现实问题和困境主要有以下八个方面。

（一）法律约束与组织保障机制不力，那以保障社区教育健康发展

法制不够健全。有关社区教育（终身教育）等专门法律法规或者具有法律地位的社区教育条例或规章制度等有待构建、完善和颁布施行。社区教育法制层面的欠缺在一定程度上造成了社区教育的开展无法可依的局面，社区教育的法制保障不到位，社区教育的主体地位得不到落实，影响了社区教育作用的发挥。

从法治层面来看，在社区教育开展过程中，相关部门和人员不依法落实相关责任和措施的现象还比较普遍。社会各界和广大民众参与社区教育的法治意识还比较淡薄，通过依法维护自身权益和监督管理部门履行职责的能力、条件和意识仍然滞后于社区教育发展的需求。相关部门和人员在履行社区教育职责的过程中，存在以权代法，以政代法等意识和行为。

社区教育的组织保障机制有待加强。为推进社区教育工作，各级党委或政府领导亲自挂帅，组建社区教育委员会或者终身教育委员会。具体管理事务和职权主要由政府教育管理部门履行，组织架构中成员单位囊括了众多的相关局委办，也对各自的任务和职责做了一定的分工，但总体还存在权责不清、责任分担细化不明确等问题，各成员单位挂名者居多，出力者较少。此外，各单位常常以各自部门的思维和利益为出发点推进社区教育，政出多门，造成具体负责落实的区县或者街道办事处等社区教育推进机构疲于应付，不断应对各项检查和考核，影响了工作效率和成果，同时，也难以调动社区教育工作者的积极性和主动性。

（二）经费筹措与投入机制不力，难以满足社区教育经费需求

社区教育经费仍然是制约许多城市开展社区教育的重要因素之一，甚至是决定性因素之一，中心城市也不例外。当前，社区教育经费的来源较为单一，拨付经费的数额变化比较大，制度性保障不到位，存在较大的随意性，社区教育经费的用途也呈现多元化，难以真正做到专款专用，经费问题仍然是社区教育工作者着力解决的重要问题之一。社区教育就其方式可以分为两大类，一是课堂教学培训，二是组织各种教育活动。[2]无论开展哪一种社区教育，都必须有一定的硬件设施，以及一定的经费保障，否则，社区教育的开展将面临十分艰难的局面。

第一，各级财政拨款数额不定。各级财政拨款的力度和额度难以满足社区教育的发展需求，社区教育经费在整个教育经费投入中所占的比重与其在终身教育中所应承担的责任和地位是极不相称的。各级财政拨款筹措社区教育经费也存在一定的现实困难，难以真正实现按照人员经费标准划拨社区教育经费，保障社区教育经费拨付的法制体系有待建立和完善。

第二，筹资渠道较为单一。目前，社区教育的经费仍然以财政拨款或政府专项资金为主，经费渠道相对比较单一，未实现经费开源制度。企事业单位、个人与家庭、社会行业协会、公益机构以及社会中介组织等对社区教育的经费投入相对欠缺，经费参与渠道不够畅通。

第三，尚未实现成本分担机制。目前，社区教育的成本和经费投入主要由开展社区教育的社区大学或者社区学院承担，降低了经费使用的效率，形成有多少经费开展多少社区教育，没有经费就少开展或者不开展社区教育的现实局面，有限的社区教育经费持续支撑乏力。社区教育的受益方或者受益者，没有相应的方式和渠道投入适当的成本，也影响了社区教育的持续开展和深入。

（三）领导决策机制协调运行不够畅通，行政效率有待提高

领导决策机构本身存在问题。各地为推进社区教育工作，纷纷成立了社区教育委员会或终身教育委员会，一般由各级党政领导担任委员会主任，各成员单位分管社区教育工作的负责人担任副主任或者成员。具体管理事务由教育主管部門，如社区大学（广播电视大学或者开放大学）、社区学院等具体负责实施。决策机构人员庞大，成员复杂，各有利益所需和部门考虑。另外，社区教育委员会中人大代表、政协委员、教师代表、社区教育对象、社会贤达等人员和代表欠缺。

决策方式与机制有待完善。社区教育委员会或终身教育委员会召开年会或者定期会晤，就社区教育的重大事项进行协商决策。而在具体决策过程中，难以实现教育民主决策管理，行政思维和人治方式突出。此外，在执行决策过程中，协调机制运行不畅，遇到实际问题难以及时沟通和解决，频繁召开委员会全会也不现实，这制约着社区教育发展过程中对实际问题的快速反应和及时处理。

决策执行机构权威性和领导力有待加强。由承担社区教育工作和职能的社区大学（广播电视大学或开放大学）和社区学院、居民学习中心和居民学习点等进行各项具体事务的落实，但在具体操作过程中，庞大的社区教育委员会无法持续快速高效地对社区教育工作过程中的重要事务进行沟通和协商，以解决社区教育发展过程中的矛盾和问题。同时，负责具体工作的社区教育四级网络体系在执行社区教育重大事项决策时，有待加强权威性和领导力。此外，决策执行机构本身的管理和运行也存在一定的问题，功能难以正常发挥。

（四）管理服务机制运行不畅，管理服务措施难以全面到位

一是管理机构与部门存在形式主义。政府和教育主管部门对社区教育的开展，难以形成有效的抓手，较难打破目前的运行机制格局。由于社区教育发展的特殊性，社区教育考核评价机制的不确定性和标准的不统一性，以及各地经济、文化、社会发展的不平衡性，各地对社区教育发展的重视程度差异性较大，直接或间接影响着社区教育的规划和发展。管理机构和部门履职行为常常带有形式主义和官僚主义，社区教育的政府行为和官办性质较为明显。

二是管理体制不畅通。由社区大学（广播电视大学或开放大学等）、社区学院、居民学习中心和居民学习点组成的社区教育四级网络体系，既是社区教育的办学体系，又是社区教育的管理体系。社区大学由社区教育委员会和政府教育主管部门负责管理和指导，而社区大学对社区学院等三级社区教育网络只进行业务指导，不进行直接管理，较难形成社区大学、社区学院、居民学习中心和居民学习点的互动和层级管理。

三是服务机制不完善。社区教育的发展在尊重市场规律、探索市场参与机制、结合社会需求满足居民所需等方面还存在欠缺。机制体制不灵活，活动的开展不够深入，难以真正贴近居民生活、居家、养生等多方面所需。在现有社区教育资源体系中，资源分散表现在政府管理和教育连接的松散上，还表现在社区教育与普通教育、成人教育和职业教育以及社会企业单位之间连接的松散上。[3]在开展社区教育活动和服务过程中，街道一级担负着承上启下的作用，是四级社区教育网络中的重要一级。但是，就我国目前开展社区教育的实践及理论研究而言，街道社区教育存在不少困难和挑战，居民学习中心的服务功能发挥受到不同程度的限制，服务机制难以运作顺畅。目前，我国街道社区教育服务存在的主要问题有：（1）街道干部与群众普遍对社区教育认识不足、参与不够；（2）街道社区教育组织机制尚未健全，运作机制尚未建立；（3）缺少必要的人力资源保障、经费保障、物质保障；（4）街道社区教育与各级有关单位与部门不适应、不协调。[1]134管理和服务机制的运行不畅，社区教育资源的共享难以落实。一方面，由于经费等短缺，社区教育的课程和培训项目的开展受到制约；另一方面，社区教育资源的重复建设，造成资源浪费或者使用效率不高。

（五）社区教育居民及社会组织参与机制有待提升

受社会功利主义思想的影响，社区教育有社会边缘化的倾向。虽然有政府部门的相关政策支持和推动，但是整个社会对社区教育仍然不够重视，社区教育工作的开展尚未得到全社会的广泛认可、支持和参与。此外，社区教育的办学效益很难用经济和市场的手段与方法加以评估，其社会效益和经济效益也有一定的周期性和长期性，虽然其隐性收益巨大，但政府和社会的政绩观对显性收益更为认可和重视，这也从另一方面影响了社会和居民参与社区教育的积极性与主动性。社区居民参与社区教育的积极性、主动性等除了受功利主义思想影响外，还决定于其内在的驱动力，即自我提升和学习的愿望与主观需求以及客观需求。

经济与社会发展水平严重制约着社区教育的开展。首先，经济发展和社会发展水平所处的层次直接决定了社区教育开展的需求水平和层次；其次，经济和社会发展水平决定了社区教育开展的经费保障和支持，进而影响社区教育开展的硬软件建设；第三，经济发展和社会发展的水平也决定了社区教育对象参与社区教育活动的可能性与可行性。企事业单位正式工作人员，往往限于时间和精力，降低了参与社区教育的积极性和主动性。因此，目前社区教育开展的对象往往侧重在社区离退休人员，或者空闲时间较多的社区居民。[1]134

拓宽筹资渠道，保障经费来源充足、顺畅。社区教育的经费除有各级政府部门和教育主管部门进行财政拨款之外，还应因地制宜，根据实际情况开展社区教育经费的筹措。其中，包括个人、企事业单位与社会组织的无偿捐赠，企业参与社区教育培训项目的专项资金，社区居民对社区教育项目的投入等。

（三）提升领导决策效率，创新协调运行机制

从领导决策机构来看，需要成立社区教育委员会或终身教育委员会，由各级党政领导担任委员会主任，各成员单位分管社区教育工作的负责人担任副主任或者成员，并在社区教育委员会中吸纳人大代表、政协委员、教师代表、社区教育对象、社会贤达等人员和代表，打破各部门之间的利益隔阂。具体管理事务由教育主管部门负责，社区大学（广播电视大学或者开放大学）、社区学院等负责具体实施和落实。

从决策方式与机制来看，社区教育委员会或终身教育委员会在具体决策过程中，应实现教育民主决策管理，逐步建立社区教育委员会协调运行机制，及时沟通和解决社区教育中的实际问题和困难。

从决策执行机构来看，由社区大学（广播电视大学或开放大学）和社区学院等决策执行机构具体负责辖区内相关社区教育事宜，开展和执行社区教育委员会的相关规定和决策。以社区大学（广播电视大学）转型升级为开放大学作为契机，构建现代大学制度，拟定大学章程和建立大学理事会，提升其执行社区教育管理决策和实施社区教育功能的水平，增强其开展社区教育研究、指导、服务与管理的独立性。

（四）提升管理服务品质与内涵，保障管理服务机制运行畅通

首先，政府和教育主管部门开展社区教育，必须形成有效抓手，根据各地实际情况，制定社区教育建设与发展的规划与标准，提高对社区教育的重视程度，尽力克服形式主义和官僚主义工作作风，以尊重社区居民真实和现实需求为工作目的和出发点。

其次，建立和完善终身教育指导委员或社区教育指导委员会领导下的社区大学（开放大学或广播电视大学）、社区学院、居民学习中心和居民学习点社区教育四级网络体系，发挥其应有的功能，加强其功能发挥的理论研究和实践探索，形成社区教育的科学管理体系。理顺社区大学、社区学院、居民学习中心、居民学习点之间的关系和功能，以及权利和利益的划分，形成积极地互动和层级管理与指导，完善社区教育四级网络体系的组织架构。

在推进社区教育四级网络体系管理和服务机制建设中，尊重市场规律，结合社会需求，尽力满足居民所需。逐步实现社区教育资源的共享，真正以服务居民需求出发，着力解决街道社区教育存在的问题和挑战，突出街道社区教育在服务居民社区教育过程中的重要地位和作用，真正实现街道社区教育承上启下的功能。

第三，完善资源整合机制。社区教育资源主要由四个要素构成，即教育教学的人力资源、场地与设施的物质资源、课程资源和资金资源。前三个要素是社区教育乃至一切教育活动得以开展的最基本要素，资金要素则是社区教育的支撑性、保证性条件。[6]103 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，当前我国各级各类教育都得到长足发展，人才培养体系日渐完善，但各级各类教育之间彼此独立、各类教育之间缺乏沟通渠道，学校对于家庭、社会封闭，人才成长的通道比较狭窄，个人选择的机会不够充分。为此，还明确提出，要形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制，创新人才培养模式。此外，为积极推动社区教育的发展，亟需构建科学、合理、长效的社区教育资源整合和共享机制。

通过社区大学等机构，发挥社区教育资源优势，并进行社区教育资源整合与共享，可以“请进来”，也可以“走出去”。由社区大学（广播电视大学或开放大学）等承担和负责社区教育的單位与机构统一负责社区教育资源需求量表的设计与调查，根据调查的结果，开通与资源拥有方的整合和共享渠道，实现优质社区教育资源的分类和上传，建立资源整合和分享的平台，打造社区教育资源的数字化平台或资源库。

（五）构建与创新社区居民及社会组织积极主动参与机制

社区教育是终身教育体系中的重要组成部分，也是推进学习型城市建设的重要举措与抓手。政府和相关职能部门以及社区教育的管理机构、从业机构。应提升对社区教育重要性的认识，并在全社会范围内形成良好的舆论氛围和正确的价值导向，引起全社会对社区教育的关注和重视，形成一定的共识。发展社区教育应该实现全社会共同参与，而受益的群体也是全社会。此外，各地政府应积极发展当地政治、经济与文化事业，直接与间接地促进社区教育的需求和发展。

社区居民接受社区教育内驱力的产生，很大程度上依赖社区教育的课程和培训项目的推进，这也契合他们的实际需求。同时，实施一定的奖励政策，实行社区教育学分银行积分等政策和措施，调动社区居民参与社区教育的积极性和主动性。

积极引导企事业单位、社会公益性组织、民间组织参与社区教育的运作。对于社会组织如何参与社区教育、如何进行成本分担、如何进行盈利性社会教育项目的利润分配等问题，在理论上和实践上进行积极有效地探索和研究。

（六） 引入市场运作机制

积极推动建立市场参与和运作机制。多渠道、多途径和多方式筹措社区教育经费。社区教育项目和课程以公益为主，根据实际情况，部分项目和课程可以打破纯公益性质，适当引入微利的社区教育和培训项目，引导市场参与和运作，打破社区教育经费依靠行政拨款的单一渠道，采用取之于民、用之于民的政策和原则。遵循相关的市场法则和运行机制，加强监督和规范管理，确保社区教育项目实施的公益性、微利性，既保障社区教育受众对象的权益，也能调动市场参与主体参与社区教育的积极性，实现双赢或者多赢的局面。

建立成本分担机制。无偿、低偿、保本、微利是经营社区教育资源的基本原则。[6]102社区教育的开展，是利国利民的事业，在充分保障社区教育对象权益的基础和前提下，应该建立社区教育项目实施和运作成本的分担机制，可以实行多方分担教育经费的方式，可以由社区居民、社区、街道、企业、社会组织、社区教育机构、教育主管部门、各级财政等共同承担。实行成本的分担，既可以更好地保证社区教育经费的使用效率和社区教育项目的实施效果，也可以防止由于社区教育实施部门的经费紧张甚至缺乏，影响社区教育项目的实施和开展，进而影响他人接受社区教育的权益。

建立利益共享机制。社区教育的利益由经济利益和社会效益等构成，引入市场参与运作机制以后，相关参与社区教育运作的个人、社会组织、企事业单位、国家机关等，均应该是社区教育利益的受益者，实现利益共享。但是，不应把利益狭隘地理解为经济利益，而是包括实施社区教育以后产生的一切正面的效益和效应等。

（七）强化动力激励机制

动力激励可突出物质激励与精神激励、经济效益与社会效益相结合。提升内在动力需求，不断拓展和延伸社区教育的内涵与价值，实现社区教育动力及激励机制的多层面、全覆盖。

一是整个社会层面、国家法制与政府管理层面全面推进社会组织参与社区教育，从法制、税收、社会责任、经济利益、社会组织精神奖励等各方面激励各社会组织参与社区教育的积极性。培育社会组织参与社区教育的内需力，并与外部激励措施和因素相结合，以促进和保障社会组织参与社区教育的积极性。

二是核实从业人员和管理人员编制，保证人员工资和福利，调整人员结构，科学、合理地配备社区教育工作人员，增强人员队伍的稳定性和专业性，提升从业人员的专业服务水平，以培训作为提升其服务能力和水平的重要抓手与激励措施。

三是对社区教育管理实施机构进行考核和激励，帮助其解决实际问题和困难，奖励其在社区教育开展中所取得的成绩和做出的贡献，实现开放大学（社区大学）、社区学院等社区教育管理和实施机构的动力激励机制的长效性。

（八）督导评估与考核反馈机制常态化、长效化

建立督导评估机制，不断提升督导评估机构和队伍的专业性、权威性和高效性。加强督导评估内容和标准、原则、指导方针等的合理性和科学性，减少督导评估中的人为因素和随意性，增强督导评估的客观性指标。督导评估实行既督又导、以导为主的指导方针。同时，督导评估要实行短期、中长期相结合；定期、不定期交替进行；硬件、软件都受重视。

加强考核反馈机制，逐步实现考核与反馈的常态化、长效化，以考核反馈作为推动社区教育的重要举措之一。考核反馈之后，奖勤罚懒。[7]

推行整改落实机制。首先，确定督促整改的主体，即由谁来负责和实施。研究制定限期无法落实整改措施的单位应如何进一步处理。其次，在整改落实过程中，予以一定的帮助和支持，以解决问题和困难为目的，以提升当地社区教育的綜合服务水平为宗旨。

落实责任追究机制。必须逐步建立问责制，加大问责的力度。明确责任追究的对象和主体，即由谁负责追究责任、追究谁的责任、如何追究等问题。

总而言之，随着社会的发展，社区教育的深入开展成为建设社会主义和谐社会、小康社会，提升人民幸福指数，实现中国梦的必然需求，而社区教育运行机制的完善与运行畅通是保障社区教育满足人民需求的必然要求。鉴于此，各中心城市在发展社区教育进程中，应进一步理顺社区教育权责关系，因地制宜，破解社区教育运行机制的各种现实困境，推动社区教育的发展，为社会主义现代化建设事业和人民幸福生活做出应有的贡献。

参考文献：

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[7] 陈乃林，刘建同.学习型社会建设中的社区教育发展研究[M].北京：高等教育出版社，2010：51.