恐怖活动罪犯与极端主义罪犯的社会危险性评估

摘 要：在我国立法上首次提出的“社会危险性评估”，是《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）应对恐怖主义再犯预防与控制做出的新举措。社会危险性评估的结果是安置教育制度启动与解除的依据。但由于尚无实践先例可循，立法规定较为笼统。应根据恐怖活动罪犯与极端主义罪犯的特性，进一步整合评估对象的范围；形成多部门综合考量的评估组织，构建专业评估队伍；回溯评估对象经历，坚持定性评估与量化评估相结合，完善评估内容；针对恐怖主义类型罪犯设计专门评估量表，使社会危险性评估成为一个能够被信赖的科学评价程序。

关键词：反恐怖主义法；社会危险性评估；安置教育；再犯预防

作者简介：黄彬，西北政法大学反恐怖主义法学院博士研究生，福建警察学院刑罚执行系讲师，主要研究方向：反恐怖主义法、犯罪学、刑罚学（陕西 西安 710063）。

基金项目：中国法学会2017年度部级法学研究课题《反恐斗争中我国安置教育的体系构建研究》CLS（2017）C18；司法部2017年黄丝带研究项目三级研究项目《涉恐犯罪罪犯社会危险性评估和安置教育研究》（C46）

中图分类号：D917.6 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）02-0112-11

2016年1月1日起施行的《反恐法》中规定了对于恐怖活动罪犯和极端主义罪犯进行社会危险性评估，这在我国现行法律、法规、规范性文件中尚属首次，是一项重要的立法突破。与传统犯罪学理论所提及的“人身危险性”一般认为，人身危险性范畴的最基本含义是犯罪行为人再次实施犯罪的危险，即再犯可能。参见曲新久：《刑法的精神与立场》，北京：中国政法大学出版社，2000 年，第205 页。陈兴良教授认为，人身危险性是再犯可能与初犯可能的统一，是未然之罪的本质属性。参见陈兴良：《刑法哲学》，北京：中国政法大学出版社，2009年，第169页。“再犯可能性”不同的是，“社会危险性”不仅涵盖了犯罪人再犯的可能性，更是对于犯罪人及其犯罪行为所带来的社会负面影响进行的综合性评价。回顾《反恐法》的制定过程，《反恐法（草案）》中并未提及社会危险性评估的内容，在二次送审稿中，方才提出“从实践情况看，涉恐犯罪主观恶性较深，社会危害较重，教育转化较难，对其中少数服刑期满仍有社会危险性的，经司法机关决定，在释放后对其进行安置教育是必要的”苏泽林：《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国反恐怖主义法（草案）〉修改情况的汇报——2015年2月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第01期，第20—22页。，因而应实行社会危险性评估的修改建议，这一立法观点也能夠体现“社会危险性”所蕴意的深刻内涵。该建议的提出与反恐实践中出现的诸多涉恐犯罪再犯现象不无关系，这样的立法历程也可看出《反恐法》第三十条对恐怖活动罪犯、极端主义罪犯进行社会危险性评估的目的——减少、甚至避免再犯。

一 恐怖活动罪犯与极端主义罪犯社会危险性评估的必要性

恐怖活动罪犯、极端主义罪犯的危险性更多扎根于其思想，现今的刑罚执行中教育改造和劳动改造的并举的改造方式对于扭转其恐怖思想是有一定困难的。西北政法大学反恐怖主义法学院舒洪水教授在一篇文章中提到，“根据我们调研，2005年左右，新疆的监狱中关押有为数不少的极端宗教思想的暴恐危险分子，虽思想极端，但未有严重的暴恐犯罪行为”。随着国家集中清理超期羁押行动，这些人多数被释放了。2013年11月，我们在和田市政法委调研，问及这批被释放的暴恐危险分子的去向。有政法委的同志说，“这些人在2009年的‘7·5事件时，都出来了”舒洪水：《我国新疆地区恐怖活动犯罪的刑事法规制研究》，《刑事法评论》2015年第01期，第442—468页。。因此，涉恐罪犯如果未进行有效的社会危险性评估，准确判断其释放后对社会的影响程度，就有可能对社会造成更严重的危害，基于完善程序与现实需求两个层面，社会危险性评估有其存在的必要性。

（一）程序上的必要性

1.社会危险性评估是安置教育的基础和核心

根据我国《反恐法》，恐怖活动罪犯、极端主义罪犯在被安置教育之前，必须经过社会危险性评估。通过对其犯罪性质、情节和社会危害程度、服刑期间的表现、释放后对所居住社区的影响等因素的评估，确定其具有社会危险性的，才能将其纳入安置教育程序。安置教育机构每年对被安置人员进行社会危险性评估，评估不具有危险性的方可解除安置教育。可以说，社会危险性评估贯穿于安置教育的启动、持续和终结，是安置教育的“生命线”。

2.社会危险性评估是犯罪人合法人权的保障

由上所述，社会危险性评估关系着安置教育制度的全过程，安置教育制度尽管不具有刑罚的惩罚性特征，但是却具有强制性，强行限制被安置教育人的人身自由。尽管反恐工作是我国社会稳定工作的重中之重，遏制暴力恐怖活动多发、频发势头是确保国家长治久安的重要举措，但是我们同时也必须坚持宽严相济、区别对待的原则，确保尊重所有人的人权和实行法治作为反恐斗争根基的措施Assembly UNG.United Nations Global Counter-Terrorism Strategy[R].A/RES/70/291， 2016.。对不具备社会危险性的犯罪人，不应当将其纳入到安置教育程序中，依法行使司法权，牢固树立尊重和保障人权的意识不放松，防止利用权力侵害公民合法权益的情况，由此可见，科学有效的社会危险性评估是犯罪人人权的安全保障。

3.社会危险性评估是合理利用司法资源的回应

司法资源配置的理想目标是要达到帕累托最佳状态（或称为“配置效率”），所谓的帕累托最佳状态是指： 资源配置的任何改变都不可能使一个人的境况变好而又不使别人的境况变坏。陈卫东、王政君：《刑事诉讼中的司法资源配置》，《中国法学》2000年第02期，第135—141页。安置教育作为一系列措施的集合，需要场所、教育和管理人员、正常需求饮食等一系列资源予以配合。如不加节制，将所有恐怖活动罪犯纳入安置教育体系，则将对国家司法资源造成严重破坏，影响正常的制度成效。通过社会危险性评估，安置教育制度得以对真正需要安置教育的人群启动一系列人力、物力、财力措施，避免社会危险性小或者无社会危险性的群体占据应当配与极端社会危险性人群的司法资源，从而保障最大的教育效果。

可以说，安置教育制度的科学化、节制化执行，依赖于具备系统性、有效性的社会危险性评估。

（二）现实需求的必要性

1.在行为上，该类型罪犯再犯的危害性可能更大

域外各国反恐刑法立法在“9·11”后的变化已清晰地揭示，通过大量恐怖主义预备、帮助行为被纳入刑事制裁范围等手段，反恐领域刑事立法的人权保障机能已逐步让位于社会保护机能。阴建峰、侯日欣：《我国新时期反恐刑法立法宏观问题论要》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2015年第06期，第191—198页。我国《刑法修正案（九）》将很多先前行为危险性较小的恐怖活动罪犯、极端主义罪犯，特别是原来难以定性的为实施恐怖活动准备工具、组织培训、为实施恐怖活动与境外恐怖活动组织或者人员联络等行为单独列为“准备实施恐怖活动罪”。就上述准备行为而言，该类行为在准备阶段并无极其迫切的、后果严重的法益侵害性，就只能量刑为较轻的刑罚，刑期短、惩罚轻，难以对其恐怖极端思想起到矫治的效果，而该类罪犯出狱后，犯罪分子在前次犯罪中已经积累了犯罪经验、掌握了犯罪技能、锻炼了犯罪胆识等等，再犯同样的罪就轻车熟路，甚至熟能生巧了。张军主编：《<刑法修正案（八）>条文及配套司法解释理解与适用》，北京：人民法院出版社2011年版，第76页。在其恐怖极端思想的指导下，其之前犯罪积累的犯罪经验、心理建设等则有可能将之前的准备行为上升到实行行为。

如公安部2003年12月15日宣布认定的11名“东突”恐怖分子中的头号人物——“东伊运”的创始人艾山·买合苏木就曾在1993年因煽动并组织指挥“9·5”爆炸案而被决定劳教3年，在1997年逃往境外后，训练了一大批恐怖分子并策划了国内的1999年和田地區墨玉县“12·14”暴力恐怖杀人案，同年乌鲁木齐市“2·4”抢劫杀人案等一系列暴力恐怖案件，造成了极其严重的后果。1998年2月，艾山·买合苏木派遣数十名恐怖分子入境，在新疆和内地一些地方建立了10多处训练基地，培训了15期恐怖分子，共150多人。熊聪茹、王言彬：《国际先驱导报：“东突”头号人物毙命巴基斯坦》，网易新闻，http：//news.163.com/2003w12/12409/2003w12 1072140215738.html.[2003/12/23]。而根据权威部门统计，仅1990—2006年6月，经艾山·买合苏木培训壮大的“东突”势力共制造暴力恐怖案件253起，政府打掉分裂和暴力恐怖组织团伙503个，恐怖分子与警方发生武装对抗、枪战57次，武警官兵牺牲26人、受伤74人，群众死亡140人、受伤371人。谢贵平、杨东平：《如何应对本土恐怖活动——以“东突”暴恐活动为例》，《国际展望》2015年第01期，第118-138+157-158页。再如，巴黎暴恐案中的萨米·阿米莫尔（SamyAmimour），曾在2012年被指控涉嫌恐怖活动，因试图前往也门受到司法监督，2013年失踪，被国际通缉。张艾京：《巴黎恐袭案又有两袭击者身份确认 一人曾被指涉恐》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gj/2015/11-16/7626082.shtml，（2015/11-16），[2016/07/01]。他在2015年11月13日的巴黎暴恐案中采取了极端的自杀式炸弹袭击，造成了无法磨灭的重大伤害。

对于未能矫正其极端思想的恐怖活动罪犯、极端主义罪犯而言，回归社会就意味着给予他实现其恐怖主义目的的时间与空间，再犯可能性极高。更具威胁的是，对于刑期短、惩罚轻，无法实现有效矫治的预备犯而言，在监服刑的经历极有可能进一步使之激进化，将先前的预备行为上升为实行行为，报复社会，实现其恐怖主义目的。因此，设置社会危险性评估以及刑满释放后的安置教育，通过专业量表，将思想极端化的暴恐分子以及在刑罚执行期间表面温顺、内心极端的罪犯“筛出”，防止其由准备行为或危险性较小的行为向实施行为、危险性更大的行为转化。

2.在思想上，恐怖极端思想呈现几何倍数式传染

如前文所述，在服刑期间伪装自己，表面认罪、悔罪但内心更加极端的恐怖分子并不少见，而这样的罪犯在刑满释放时如果没有合理评估其社会危险性而将其“放虎归山”，除制造新的恐怖活动外，甚至有更加可怕的恶果——发展出一批甚至数批新的恐怖极端分子。

新疆瓦哈比教派最著名的代表人物阿不力克木·买合苏木，他成立了新疆第一个恐怖组织——东突伊斯兰党。在上世纪50年代，他因分裂主张被判入狱20年，1977年刑满释放后，从1987年开始，他开始创办经文学校。据不完全统计，全疆各地追随他学经的学员约有800余名，号称“八百弟子”。这些学员后来遍布散落全疆，成为各地从事暴力恐怖活动的骨干分子。张弛：《新疆：保守思潮的危险信号》，网易新闻，http：//news.163.com/13/1218/08/9GC6I7GA0001124J.html，（2013/12-18），[2016/07/10]。从刑罚执行的角度看，入狱20年理应可以对其思想达到一定的改造效果，但从事实来看，恐怖活动罪犯的思想顽固性、主观恶性的深度都超过一般犯罪的罪犯，其再犯的可能性也会更大。在监狱期间，恐怖活动罪犯或极端主义罪犯也有可能通过交流达成一定的暴恐行动意向，就比如查理周刊的三个枪手之中的两人的第一次见面就在当时法国最大的监狱，并与一位与基地组织相关联的危险激进分子结识。Jon Henley. France battles to prevent Islamist radicalisation injails，theguardian，https：//www.theguardian.com/world/2016/feb/12/france-battles-to-prevent-islamist-radicalisation-in-jails， （2016/02-12），[2016/07/01].就如同著名的犯罪学专家Alain Bauer说的那样，将极端分子集中在一起将加强他们，将他们分散就使得他们可以传播自己的想法和招募新兵。Jon Henley. France battles to prevent Islamist radicalisation injails，theguardian，https：//www.theguardian.com/world/2016/feb/12/france-battles-to-prevent-islamist-radicalisation-in-jails， （2016/02-12），[2016/07/01].

可以说，监狱极端化是更为典型的监狱行为副产品，具备意识形态“驱动力”的恐怖分子与具有犯罪技能经验的罪犯极有可能结为“邪恶联盟”，在服刑人员处于脆弱的时期，恐怖分子更具备了“捕获”跟随者的可能性，通过监狱内部将普通罪犯极端化。Institute for economics&peace;：global terrorism index 2017，2017-68.监狱服刑期间如果不能对恐怖极端思想采取针对性遏制措施，就有可能使得恐怖极端思想利用监狱等服刑场所肆无忌惮地传播，进而产生更大的恶果。究其原因，一是在服刑场所这一封闭的空间内，多元的思想文化贫瘠，具有领导力、煽动力的思想迅速控制人心，个人独立的分析判断能力丧失，随着煽动者的宣传力度进一步加强，极易形成一个盲从的、无意识人格的心理群体；二是在服刑期间刑期较长、活动较规律，群体的信念和意见完全是由时间来装备的，或者它至少为它们的生长准备了土壤，[法]古斯塔夫·勒庞，《乌合之众：大众心理研究》，杨波、杨忠谷译，武汉：华中科技大学出版社，2015年，第57页。煽动者有更多的宣讲和强化机会进行重复与感染，让其他普通罪犯变得激进；三是随着严打暴恐专项行动的进一步开展，大量处于预备阶段的恐怖分子被绳之于法，使得监狱涉恐罪犯的押犯数量大幅度增长，恐怖活动罪犯和极端主义罪犯不能实现科学混合关押，无法有效实现刑事犯对涉恐罪犯的“包夹”，不合理的比例导致恐怖主义思想更容易传播扩散。国外学者Peter R. Neumann对15个国家针对激进分子的政策、实践考察后发现：过度拥挤和人员不足放大了让自己变得激进的条件，管理不善的监狱也创造了物质和意识形态的空间，在这种空间里，极端主义的招募者可以自由地活动，垄断关于宗教和政治的讨论。Neumann P R. Prisons and terrorism： Radicalisation and de-radicalisation in 15 countries. ICSR， Kings College London， 2010，59.这一系列原因都有可能造成恐怖极端思想的蔓延。因此，我们打击恐怖主义不仅仅要在监狱外进行消灭，也应当从刑罚执行这一重要环节着手，在刑满释放前必须通过社会危险性评估判断其可能对社会造成的影响，对于仍旧具有社会危险性的，根据《反恐法》对其进行安置教育，以较为针对性地把握并人性化其行为、平和化其思想。

二 《反恐法》第三十条“社会危险性评估”之立法规制与评介

作为决定恐怖主义活动罪犯和极端主义罪犯是否安置教育的核心前置程序，社会危险性评估的重要地位毋庸置疑。为了合理评估罪犯在刑满释放后是否能够顺利回归社会、避免再次犯罪，在《反恐法》第三十条《中华人民共和国反恐怖主义法》第三十条对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯被判处徒刑以上刑罚的，监狱、看守所应当在刑满释放前根据其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等进行社会危险性评估。进行社会危险性评估，应当听取有关基层组织和原办案机关的意见。经评估具有社会危险性的，监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议，并将建议书副本抄送同级人民检察院。罪犯服刑地的中级人民法院对于确有社会危险性的，应当在罪犯刑满释放前作出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定。决定书副本应当抄送同级人民检察院。被决定安置教育的人员对决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。安置教育由省级人民政府组织实施。安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估，对于确有悔改表现，不致再危害社会的，应当及时提出解除安置教育的意见，报决定安置教育的中级人民法院作出决定。被安置教育人员有权申请解除安置教育。人民检察院对安置教育的决定和执行实行监督。中，由评估对象、评估主体、评估内容与评估后果四个方面对涉恐类罪犯的社会危险性评估进行立法规制。

（一）社会危险性评估的对象

在《反恐法》第三十条中，社会危险性评估的对象有两个条件：恐怖活动罪犯和极端主义罪犯，并被判处徒刑以上刑罚。

所谓恐怖活动罪犯，根據《反恐法》，指的是是指实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。而根据2011年《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，恐怖活动人员是指组织、策划、实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。由于组织、策划行为和实施行为在行为上具有紧密性、在逻辑上具有连贯性，《反恐法》将组织、策划行为统一纳入到实施行为中并无不妥。就“恐怖活动犯罪”涉及的罪名来看，随着《刑法修正案（九）》的出台，我国《刑法》初步确立了恐怖犯罪（涵盖恐怖主义、极端主义）罪名体系，其以《刑法》第一百二十条“组织、领导、积极参加恐怖组织罪”为主干，以六条细则罪名为分支，由帮助恐怖活动罪、准备实施恐怖活动罪、宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪、利用极端主义破坏法律实施罪、强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪、非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪，并以第一百九十一条“洗钱罪”、第二百九十一条“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”、第三百一十一条“拒绝提供间谍犯罪、恐怖主义犯罪、极端主义犯罪证据罪”、第三百二十二条“偷越国（边）境罪”中相关涉恐行为的入罪界定为完善，构筑了以恐怖活动与极端主义罪名为核心的恐怖犯罪罪名体系。恐怖活动的类型在《反恐法》中进行了规定，但仍在刑法的打击半径之内，故此，社会危险性评估对象的适用罪名，由《刑法》的恐怖犯罪罪名体系所囊括。

我国于2011年签订的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称《上海公约》）对极端主义进行了定义，《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》第一条第一款第三项：极端主义是指旨在使用暴力夺取政权、执掌政权或改变国家宪法体制，通过暴力手段侵犯公共安全，包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙，并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。突出了极端主义的政治目的性、暴力性，应被国内法所制裁，《反恐法》虽然未下定义，但将其界定为了恐怖主义的思想基础。根据最高人民法院的观点，极端主义是一种打着宗教旗号的极端主义思潮，是当代国际政治生活中一股邪恶的反动势力，为了达到恢复神权统治、建立政教合一国家等目的对宗教教义肆意篡改，煽动宗教、教派、信仰、民族之间的仇恨和暴力冲突。沈德咏主编：《<刑法修正案（九）>条文及配套司法解释理解与适用》，北京：人民法院出版社，2015年，第99页。尽管《上海公约》和最高人民法院两者对于极端主义的界定存在一定不同，但其思想内容、行为方式有着紧密的关联性，不可分开评价，都应纳入极端主义罪犯的范畴。

值得注意的是，在司法实践中常出现为实现恐怖犯罪为目的的牵连犯罪，如为实现“伊吉拉特”目的而进行的偷越国边境犯罪；或明知其有极端主义、恐怖主义倾向但无法将其以恐怖犯罪罪名体系定罪的犯罪，是否应当纳入社会危险性评估的对象范围进行考量，是否适用仍具备社会危险性时将其安置教育的范围，都需要进行克制谨慎的理性思考。

（二）社会危险性评估的主体

在《反恐法》第三十条中，社会危险性评估的主体由评估对象所处的不同阶段而存在变化，其中，罪犯服刑期间所在监狱、看守所是社会危险性评估的主体，罪犯被安置教育所在的安置教育机构是社会危险性再评估的主体。为保证安置教育和司法程序衔接的连续性，看守所应当对依法可能判处三年以下有期徒刑的恐怖活动、极端主义犯罪嫌疑人在侦查终结后即启动社会危险性评估，为判决法院提供参考。由于社会危险性评估的内容需要回溯评估对象的诸多经历与行为，评估对象成长、生活、生产所在的基层组织、原办案机关均应积极配合评估主体的调查行动，且评估主体也应当尊重有关基层组织和原办案机关的意见。在安置教育解除程序中，危险性评估同样是必由之路，由安置教育机构对其每满一年进行危险性评估，不具有社会危险性的，应当启动解除程序。

但值得进一步思考的是，社会危险性评估关系到安置教育的启动和解除，关系到被告人的人身自由，因此评估主体能否起到应有作用关系到安置教育制度能否达到立法目的。根据当前实践部门的反馈，目前社会危险性评估分为了初评、复评和终评三个阶段，三个阶段中评估主体不尽相同，由此而来的是评估的动态连贯性不足：一方面，评估部门和外部机关如基层组织、原办案机关可能存在重复联系和调查的情况；另一方面，前环节和后环节部门之间由于对犯罪人的接触存在时间、空间上的不同，可能产生对犯罪人了解不同的情况，影响评估结果的准确性。此外，社会危险性评估涉及到犯罪学、心理学等多方面知识，评估队伍组成人员的专业背景复杂，在不具有专业能力的情况下，难以有效利用评估工具对犯罪人进行准确、有效的评估结论。

（三）社会危险性评估的内容

在《反恐法》第三十条中，社会危险性评估的内容是其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等。在传统学理意义的罪犯人身危险性评估设置上，涵盖了罪犯的犯罪人格、犯罪与违法史、改造表现、其他影响罪犯再犯的因素。《反恐法》的社会危险性评估与传统学理的人身危险性评估虽有重合，但对于罪犯的犯罪人格并未有任何着墨，而评价罪犯的犯罪人格，一般情况下，我们可以通过调查罪犯的成长经历来评估其罪犯人格许永勤、陈天本：《刑罚执行中的人身危险性研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第03期，第110—116页。。对于恐怖类犯罪罪犯的特点，无法回避其恐怖行为的根源就是极端思想，而追溯其极端思想的生根、发芽不可离开罪犯的成长经历，这与罪犯的改造效果评价、社会危险性评估密切相关。

《反恐法》对于评估内容的宽泛规定，给今后评估工作的开展造成了一定的迷茫：评估是否仅着眼于犯罪行为的评价与服刑期间的表现？如何预测性判断评估对象释放后对所居住社区会造成何种影响？犯罪前的人格、成长经历考核是否应纳入评估内容？如何对评估内容进行科学化、体系化的量化设定？是否可选择具有中国本土化特色的适用恐怖分子的专业评估工具？以上种种问题是《反恐法》第三十条欲说还休、大量留白所带来的。

（四）社会危险性评估的后果

在《反恐法》第三十条中，社会危险性评估的作用就是在于为判断恐怖活动罪犯与极端主义罪犯是否已经成功教育转化提供科学依据，而社会危险性评估所做出的判断将决定被评估对象在刑满释放时是顺利回归社会还是应当继续进行安置教育，在安置帮教场所所做的每年一度的社会危险性评估也将决定被评估对象是否已经转化成功可以解除安置教育。

在刑滿释放后进行安置教育这一做法，等于是延长恐怖活动罪犯与极端主义罪犯被限制人身自由的时间，某些观点甚至会质疑此种做法是否涉及到侵犯人权？再加之监狱鱼龙混杂，长期的关押以及后续的限制自由，是否会存在恐怖主义、极端主义的“二次感染”？制度不可能被完美设计，对于罪犯改造效果的合理评估，摒弃传统的经验判断，避免恐怖活动罪犯与极端主义罪犯在进行“失效改造”后仍可能做出再次犯罪，从而保护国家的稳定、民众的安全，才是最大的民生，也是最负责的人权保障。恐怖活动之所以是人类的公敌，就在于其永远不是个体化、片段化的一次“感冒”，它像是“病毒”，或是会不断转移的“癌症”，在不断攻击人类这个缓慢前行的身体躯壳，目的在毁灭文明，摧残希望。对于这类特殊的“病症”，为了人类社会的生存与发展，必须谨慎。

三 恐怖活动罪犯、极端主义罪犯社会危险性评估之完善

在我国学界尚未完成对“人身危险性”界定的主流论调在人身危险性的界定方面，我国学界由诸多争议：邱兴隆教授、许章润教授、高铭暄教授等学者认为人身危险性仅指再犯可能性；陈兴良教授则认为人身危险性应扩张至再犯者与潜在犯罪人、被害人以及其他守法者，将初犯可能性和再犯可能性进行统一；而赵永红博士则认为人身危险性是由《反恐法》的规定对恐怖分子进行危险性评估。，甚至立法上对于“社会危险性”的表述尚有不一的情况下例如：《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十九条对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕：（一）可能实施新的犯罪的；（二）有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的；（三）可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；（四）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；（五）企图自杀或者逃跑的。以上这五种情况为《刑诉法》对“社会危险性”的界定，可以明显看出该界定之范围是处于犯罪嫌疑人刑事诉讼的某一个阶段，显然与《反恐法》对恐怖活动罪犯与极端主义罪犯自犯罪起全阶段的范围有出入。，《反恐法》第三十条不仅率先提出对恐怖活动罪犯、极端主义罪犯刑满释放前进行“社会危险性评估”的要求，并对社会危险性评估工作进行一定的规范。但正如本文第二部分的规范评介中所提到，如何完善社会危险性评估体系，使之更加科学化与有效化，还有许多值得斟酌之处。

（一）评估对象的范围：具有涉恐情节犯罪人应统一纳入评估

社会危险性评估是安置教育的前置程序，因此，什么范围的对象要进行社会危险性评估就意味着其被纳入了被安置教育的可能范围。《反恐法》规定，社会危险性评估的对象为处以徒刑以上的恐怖活动罪犯与极端主义罪犯，从刑法的谦抑性角度而言，该范围应当限制在定罪严格符合恐怖犯罪罪名体系的罪犯。根据《反恐法》第三条之规定，恐怖活动是指恐怖主义性质的五种行为，《中华人民共和国反恐怖主义法》第三条本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。本法所称恐怖活动，是指恐怖主义性质的下列行为：（一）组织、策划、准备实施、实施造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的活动的；（二）宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，或者非法持有宣扬恐怖主义的物品.强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志的；（三）组织、领导、参加恐怖活动组织的；（四）为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供信息、资金、物资、劳务、技术、场所等支持、协助、便利的：（五）其他恐怖活动。值得斟酌的就是第五种“其他恐怖活动”。在具有“口袋罪”类型的规定之下，恐怖活动罪犯的范围值得谨慎审视。然而在司法实践中，存在明知犯罪人为实现恐怖目的而进行其他犯罪，最终以实行的犯罪判处刑罚的情况，其为实现恐怖目的而进行的其他犯罪行为，是否应当以恐怖活动罪犯论处值得思考。如若仅从刑法的谦抑性角度而言，将该行为人纳入恐怖活动罪犯、极端主义罪犯的范畴似乎过于泛化，但若明知行为人具有极端化倾向与恐怖主义犯罪意图，仍将其归类到普通罪犯的范畴，未对其进行社会危险性评估，并可能将具有危险性的罪犯放归社会，更是一种纵容恐怖主义的不负责任表现。两害相权取其轻，在人类安全与社会秩序受到挑战之时，对于有可能被“泛化”的行为人的权益只能用程序正义来保护。程序正义是保护人权的有力武器，任何可能对被告人利益产生重大影响的实体事实和程序实施，都必须被纳入司法证明的对象。陈瑞华：《刑事证据法学》，北京：北京大学出版社，2012年，第12页。故此，将有证据证明涉及恐怖主义、极端主义情节的行为人应当纳入社会危险性评估的对象范围，为“其他恐怖活动”所囊括，是实现刑法谦抑性与抑制再犯率的双重目的的平衡之道。

值得一提的是，当前反恐情势下新疆地区与部分内地城市面临的压力差别极大，造成对反恐工作的认识存在一定的不平衡。随着新疆打击暴恐犯罪的组合出击，恐怖势力存在外溢内地的情况，内地也面临侦破、处置、审理、执行暴恐案件，故内地与新疆应当统一认识、统一标准，确保具有极端倾向、涉恐风险的罪犯能够得到有效的社会危险性评估。并且，在对具有涉恐情节的罪犯进行行刑矫正之时，应有针对性地进行去极端化等教育，以达成有效的教育矫正效果。

（二）评估主体的完善：多部门综合考量与专业人才评估

在前文《反恐法》第三十条关于评估主体的分析中，值得关注的是在监狱、看守所与安置教育机构作为评估主体的时候，罪犯相关的基层组织、公安检察机关甚至诸如参与罪犯成长的学校、宗教场所等评估参与者与素材提供者，如何促使其以最大效能投入恐怖活动罪犯、极端主义罪犯的社会风险性评估之中，是一个无法回避的问题。例如，对于基层工作繁重的公安机关，在办理某个恐怖主义犯罪案件之时，对恐怖分子的主观恶性或是认罪悔罪意识，往往是一个主观方面的评价，而主观判断常常受到诸多因素的影响，甚至可能随着时间的推移发生悄然的变化。是否在与评估对象对接开始就进行主动且积极的评价？是否适用合理的评估工具？这样跨部门的评估需要各部门的积极与主动工作，如此要求的达成是否需要一个有力部门的协调主持？这样的评价如果仅仅让评估对象所在监狱、看守所或安置教育机构主持，出现衔接协调不到位也是常事。

再者，主持评估的具体操作人员是否应当参与到罪犯的改造治疗中。当前，我国罪犯评估工作通常由监狱行政机关（教育改造科、狱政管理科等）、心理矯治（评估）中心、罪犯所在监区（分监区）共同完成。评估最具技术含量的工作由心理矫治（评估）中心负责，但其工作人员并未参与到罪犯日常的矫正工作之中，只是依据监区（分监区）的台账文书进行判断。在现今以新疆为代表的反恐第一线，警犯比例失衡、警力严重不足的情况之下，监狱民警已面向社会招考，专业各异，知识体系完备并且经验丰富的专业矫正人员缺失。罪犯矫正工作，尤其是恐怖主义这类“思想”问题大于行为问题的罪犯而言，专业的矫正工作者才能让矫正工作切实取得成效。在华盛顿FFT项目（Functional Family Therapy）的研究中，由胜任的治疗师进行干预的再犯率有38%的下降。陈云霞、李林、陈云龙、陈泊凡、冷文龙：《国外罪犯危险评估介绍以及问题探讨》，《法大研究生》2015年01期，第258—273页。然而，未能胜任的治疗师进行干预的再犯率有17%的上升。Washington State Institute for Public Policy，“Outcome Evaluation of Washington States Researchbased Programs for Juvenile Offenders”，Olympia： Washington State Institute for Public Policy，2004.恐怖活动罪犯、极端主义罪犯实际社会危险性评估的具体操作者应参与罪犯改造的工作中来，由有着专业知识的恐怖活动罪犯、极端主义罪犯治疗师进行心理矫治、教育矫治等工作，并在罪犯刑满释放前进行专业、客观、合理评估。

（三）评估内容的完善：回溯评估对象经历，定性与量化相结合，坚持循证矫正思路

1.回溯评估对象经历，构建立体化描述分析

在当前《反恐法》第三十条的规制中，恐怖活动、极端主义罪犯的社会危险性评估由其犯罪的社会危害性开始评价，结合案件侦破过程、起诉审判过程的悔罪认罪意识，服刑期间的表现以及社区对其释放后的接纳预计评价，可作为社会危险性评估的基本内容。若罪犯至刑满释放前做一条时间轴，则该评估的评价范围是局部的小线段，并未深挖犯罪的动机、犯罪的原因，也并未从其人格养成的视角分析极端主义、恐怖思想扎根的源头，显然这样的评价内容存在片段化读取的问题，且评价结果不能客观反应评估对象的矫治效果与存在的问题，也不利于进一步安置教育、亲情帮教等工作的开展。如此这般，评估工作就有可能流于形式。

因此，社会危险性评估应当回溯评估对象的经历，形成连贯时间轴，将审前调查、所在基层组织摸底报告、人身危险性评估、极端化情况甄别、在监改造效果评估、再犯可能性评估进行总结与全面分析，将评估对象的社会关系、家庭关系纳入评估内容之中，综合评估犯罪性质、犯罪情节、社会危害程度、主观恶性程度、受宗教极端思想影响程度、服刑期间表现、心理健康状况、教育改造效果、社会适应能力、家庭成员违法犯罪情况和住所地或者经常居住地的基层组织宗教氛围等多方面因素，并结合有关基层组织和原办案机关的意见，形成一个立体化描述的评估分析，通过多个环节进行阶段性评估，才能够全面剖析评估对象的社会危险性情况。

2.将定量评估与定性评估相结合，实现评估的科学化与个性化

在我国目前各省的各类罪犯评估工作中，不论是罪犯改造效果评估、罪犯危险性评估、罪犯再犯危险评估，大部分仍采用的是以定性为主的危险性评估方法，这样的评估内容通常还是以填表式报告或文字报告的形式呈现，由于掺杂较多评估者的主观描述，且仅有的部分定量评估的评分标准仍带有评估者主观判断色彩，据此做出的危险性判断多是猜想式预测与分析，缺乏更多的科学支撑；另一种极端则是过分依赖定量考核的评估工具，机械地将评估依据建立于单纯的数字之上如当前部分省适用的重新犯罪可能性评估中，将评估对象的行为表现、改造经历、心理特征等方面进行一般化的量化评估，脱离了评估对象的自身特性，未实现行刑矫治的个别化效果。，却淡忘了评估的对象是各具个性的个人。在社会风险性评估中，切不可忽略评估对象的个性化，也要限制评估者的“自由裁量”，只有将定性评估与定量评估相结合，才能够有效实现评估的科学化与个性化。

3.坚持循正矫正思路指导社会危险性评估工作

循正矫正不仅是罪犯矫正工作的方法，也应作为社会危险性评估工作的思路。通过证据作为社会危险性评估的依据，不仅是对评估者“自由裁量”的限制、评估对象权益的保障，也能够真实还原实际，揭开评估对象试图伪装、掩饰的真相。对于在服刑期间已经历过数次评估的对象而言，不亚于接受过数次“评估训练”，更何况存在“数进宫”的情况，如何减少被评估对象摸清评估“套路”、进行虚假选择、形成利己评估结果，就要将循正矫正思路到社会危险性评估的初评、复评与终评各阶段之中，让证据做最客观的评估。

（四）评估工具与评估方法的设计：针对恐怖活动罪犯、极端主义罪犯特别设计量表，多种评估方法并举

当前国际社会已经开发第五代评估工具，这些评估工具甚至对于个别类型暴力犯罪如性暴力犯罪（性暴力风险-20）设计出特别量表。弗吉尼亚大学的John Monahan教授认为，随着近年来其他形式先进的暴力风险评估工具出现，恐怖主义风险评估也应克服中心定义与方法论的挑战做出同样的进步。Monahan J. The individual risk assessment of terrorism. Psychology， Public Policy， and Law， 2012， 18（2）： pp.167.為了应对恐怖主义挑战，国际上针对恐怖主义与极端主义也制作出了特定的评估工具，包括暴力极端主义的风险评估第二版（Violent Extremism Risk Assessment Version 2）与英国极端主义风险指南22+（the United Kingdoms Extremism Risk Guidance 22+，ERG22+）。但世界合作安全中心的执行董事EelcoKesseles认为，通常这些特定评估工具并没有基于恐怖分子为样本进行研发，因此过于自信的将这些未经验证的评估工具进行适用具有风险。EelcoKessels. Managing， rehabilitating & reintegrating terrorism offenders， Global terrorism index 2017： pp.93.

除评估工具外，在评估方法上，国外可以分为三种成熟的评估方法类型：临床评估（又称非结构性专家评估）（Clinical Assessment）、精算预测（Actuarial Assessment）和结构性专家评估（Structured Professional Judgment）。我国学者文姬博士认为，结构性专家评估（以下简称SPJ）是建立在个体资料上，而不是群体资料上，是第四代风险评估的主要工具，通过制定统一的评估标准，相较非结构临床评估具有更强的稳定性和一致性。文姬：《再犯危险性评估在英美法系的应用》，《刑事法评论》2012年02期，第568—578页。但由于恐怖主义犯罪嫌疑人的信息披露较少，又因案件侦破等过程中的涉密性问题，导致无法获取全面的个体资料，从而无法制定统一的评估标准。文姬博士对于恐怖活动、极端主义罪犯风险性评估认为“几乎没有什么理想的方法，临床方法应该能勉强用上，再或许用SPJ方法评估暴力犯罪可能性，然后，再请对反恐有经验的专家加入特殊风险临床评估工作”。文姬：《人身危险性评估方法研究》，北京：中国政法大学出版社，2014年，第41页。John Monahan教授也持有类似观点，他认为SPJ有可能可运用于恐怖主义风险评估，但鉴于许多常见的已知风险因素并不是暴力恐怖主义的风险因素，当前常用仪器可以评估的常见暴力风险也不能评价恐怖主义风险的实质性内容，所以单纯只使用仪器无法对恐怖主义犯罪的再犯风险做出可靠的前瞻性对策。Monahan J. The individual risk assessment of terrorism. Psychology， Public Policy， and Law， 2012， 18（2）： pp.167.

本土恐怖主义有其在地特色，这与当地的历史、地理、经济、教育各个方面都分不开。同样，不同国家/地区的恐怖分子也具有各自的特点。例如，台湾学者汪毓玮对150名圣战组织（Jihad group）的成员进行分析，发现其中三分之二来自中产阶级，大都出身正常家庭，接受良好教育，有良好职业……汪毓玮：《国际反制恐怖主义作为》，非传统安全威胁研究报告，2004，第34—36页，转引自林山田、林东茂、林灿璋：《犯罪学》，台北：三民书局，2013年，第389页。这显然与我国本土恐怖分子特征不相符。故在对恐怖活动、极端主义罪犯进行社会危险性评估时，为使得评估结果可靠，必须在设计评估工具时融入中国化、本土化特色，并对科学数量的在押涉恐罪犯进行实验测量，从而制定出符合中国国情的恐怖主义犯罪风险评估量表。评估量表除一般基础信息外应结合极端思想甄别内容，采纳部分邪教罪犯改造评估内容，着重把握其极端化的开始、发展与衰退过程进行评估。

在评估方法中，应当采用多种评估方法并举的思路，取长补短。使用结构性评估方法并由反恐专家、矫正工作者与罪犯原所在社区基层工作者参与评估，在通过一般化的评估量表进行评估后，应当进行全面的个体风险因素识别；采用临床评估方法对涉恐罪犯的再犯可能性进行预测，也可直接使用监狱的再犯风险评估作为临床评估方法的结果，临床评估方法所得结果作为参考，从而注意并识别罪犯的个体风险因素；由于社会危险性评估涵盖人身危险性评估、再犯可能性评估、矫正效果评估，理应为适用不同评估方法制定多种量表与评估方案，形成社会危险性评估的体系化方案。

反恐斗争行至今日，单纯的打击、处置，被动的预防、布控，已经不能应付恐怖分子层出不穷的手段。反恐战争实际上还是人心的战争，在坚决打击顽固暴恐势力的同时，积极争取被极端主义、恐怖主义蛊惑的可改造对象，避免恐怖主义、极端主义思想的“几何倍数式”发展渗透，团结各族人民群众，实现“防”“治”双管齐下，才是这场战争的制胜之道。

The Social Risk Assessment of Terrorist Offenders and Extremist

Criminals From the Perspective of Recidivist Prevention

HUANG Bin

Abstract：

The “Social Risk Assessment”，which was first proposed in our legislation，is a bold attempt by the Anti-terrorism Law of the Peoples Republic of China to deal with the prevention and control of terrorism recidivism.The result of the social risk assessment is the basis for the initiation and release of the resettlement education system.However，since there are no practical precedents，legislative provisions are more general.On the basis of the characteristics of terrorist criminals and extremist criminals，we should further integrate the scope of the evaluation objects；form an evaluation organization of multiple departments and comprehensive assessment，build a professional assessment team，backtrack the assessment of the experience of the object，combine qualitative assessment with quantitative assessment，improve the content of the assessment and design special assessment scale for criminal types of criminals to make social risk assessment as a reliable scientific evaluation procedure.

Key words：anti terrorism law；social danger；resettlement education；prevention of recidivism

【責任编辑 龚桂明 陈西玲】