高校预算绩效评价探讨

2018-06-08王源智朱爽冯浩

决策与信息 2018年6期

王源智朱爽冯浩

[摘要] 党的十九大报告明确指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。当前我国高校普遍存在着预算绩效管理不完善、不科学的问题，如何改进现有高校预算管理体制，改变高校现有的预算管理理念，全面巩固绩效管理在预算管理中的地位和作用，是急需探讨的课题。H大学存在预算绩效评价意识不强、预算绩效评价机制不够健全、缺乏预算绩效评价工作的监督机制等问题。要有效解决这些问题，学校方面要高度重视，根据学校预算管理特点构建符合实际的预算绩效评价体系，同时要加强预算绩效评价的监督机制建设，不断提高高校的预算绩效管理水平。

[关键词] 预算绩效评价；高等院校；预算管理；评价监督；财务管理

[中图分类号] G475 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）06-0088-10

党的十九大报告明确了新时代中国特色社会主义概念。在习近平新时代中国特色社会主义教育思想的指引下，我国高校教育事业进入了高质量发展时期。由于目前我国高校大部分预算资金都来源于国家财政拨款，因此国家对于预算资金的配置和使用效率等问题高度关注。党的十九大报告提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理[1]。目前，全国高校的财政拨款预算大多面临着“入不敷出”的困境，“有多少粮做多少饭”难以保证高校的可持续发展，更谈不上实现建设双一流学校目标。面对这种情况，各高校应该坚持开源与节流并重，千方百计汇聚财力，为学校发展提供良好的保障。笔者主要以H大学具体情况为例予以分析，以就教同行。

一、高校预算绩效评价概述

预算绩效评价是指上级财政部门和预算部门（本单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对高校全年预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价[2]。

高校预算绩效评价囊括三个方面内容：

（一）评价的核心是绩效

其影响因素包括：一是投入，强调财政支出的经济性；二是效率，强调高校投入和产出的比率；三是成果，强调高校产出产生的实际效果；四是潜力，强调高校的可持续发展能力。这四大因素涵盖了高校预算工作的主要方面，不仅为开展高校预算绩效评价提供了可操作的标准，也为高校进一步完善预算管理指明了方向。

（二）整个评估过程要求事前详细调查，事中严格控制，事后反馈结果

其主要内容为预算计划制定前的可行性评估、计划进行中的严格控制、计划结束后的效果评价。预算绩效评价作为预算管理的核心，不仅指导着所有的预算工作，而且将预算计划的制定、预算计划的执行、决算三个重要的经费管理过程有效地结合了起来，有利于进一步提高资金利用效率。

（三）高校预算绩效评价是通过制定特定的指标体系，并监督其完成过程来实现的

绩效指标的制定需要参考往年的预算情况，并对当年预算活动进行多种情景模拟，以达到最真实、最切合实际的绩效指标，具体包括：一是关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序；二是业绩衡量指标，用以监控优化项目的执行；三是绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果[3]。

一个设计科学合理的绩效指标体系对于实现设计者的预期目标至关重要。事实上，我国高校在制定自己的绩效体系时，应当根据自身的实际情况和特点，合理选择适合自身的绩效指标，建立独具特色的绩效评价体系。确立绩效目标后，可将其进一步分解到各职能部门及各院系，最终再根据实际情况将目标落实到个人。在目标执行过程中要及时开展调研，以获得每个阶段的反馈信息并结合不同阶段的预期目标进行分析、比较和总结。如果目标出现偏差，可及时采取纠偏措施。此外，在预算执行过程中可适当下放一定的管理权限，让执行者获得一定的自主性，这样既避免了整个体系的僵化，同时也能够让执行者发挥自己的优势，适时适度地对经费支出过程进行调控，以确保进一步达到预期目标。

二、高校预算绩效评价存在的问题

为了说明目前高校预算绩效评价工作中存在的问题，现以湖北省H大学为例予以说明。

（一）H大学的预算收入和支出的基本情况

1. H大学预算收入具体情况。H大学的收入主要由三个部分组成：财政补助收入、事業收入和其他收入。具体收入情况见表1。

（1）财政补助收入是指一所大学从主管或合作主管单位所获得的教育拨款。2014年H大学财政补助收入为33152万元；2015年该项收入40647万元，同比增加7495万元，增长22.61%；2016年H大学该项收入45456万元，同比增加4809万元，增长11.83%。从以上数据可以看出，H大学财政补助收入每年都有10%以上的增长。这表明H大学最近3年充分利用省部共建及“双一流”建设机遇，全力争取中央和省级财政对该校的支持，实现了财政拨款额度最大化。

（2）事业收入指一所大学从事科研活动、教育活动及其他辅助活动所获得的全部收入。2014年H大学事业收入为29276万元；2015年为29604万元，较2014年增长1.12%。2016年该项收入为27378万元，较2015年减少7.52%。2014年事业收入大体上与2015年事业收入持平，是由于学校本科生规模受发展空间的限制，本科生学费和住宿费最近3年基本持平；2016年事业收入相比2015年减少2226万元，源于科研事业收入较上年决算减少3888万元。从2016年起，该校实行新的预算管理体制，横向科研项目的经费不再列为学校科研事业收入。

（3）其他收入指一所大学除去财政补助收入和事业收入以外的学校收入。2014年H大学其他收入为2159万元；2015年为5260万元，较2014年增长143.63%。2016年H大学其他收入为1597万元，较2015年减少69.64%。显而易见，2015年的其他收入高于2014年和2016年，其原因为2015年学校收到一笔一次性占地补偿费，其他两年没有此类经费来源。

2. H大学预算支出具体情况。见表2。

（1）人员经费支出。2014年H大学人员经费支出为38087万元，包括工资福利23166万元，个人和家庭补助14921万元。2015年人员经费支出47299万元，较2014年增长24.19%；包括工资福利27920万元，同比增加4754万元，增长20.52%；对个人和家庭补助19379万元，同比增加4458万元，增长29.88%。2016年人员经费总额50367万元，较2015年增长6.49%；包括工资福利30010万元，同比增加2090万元，增长7.49%；对个人和家庭补助20357万元，同比增加978万元，增长5.05%。可以看出，2015年H大学人员经费支出较2014年有大幅增加，2016年的支出与2015年大致持平。

（2）公用经费支出。2014年H大学公用经费支出为25577万元，包括商品和服务支出19559万元、债务利息支出1221万元、基本建设支出221万元、其他资本性支出4576万元；2015年H大学公用经费总额27574万元，同比增加1997万元，增长7.81%；其中商品和服务金额15847万元，同比减少3712万元，跌幅18.98%；债务利息金额969万元，同比减少252万元，跌幅为20.64%；基本建设金额4899万元，同比增加4678万元，增长2116.74%；其他资本性金额5859万元，同比增加1283万元，增长28.04%；2016年H大学公用经费总额为26838万元，同比减少736万元，跌幅为2.67%；其中商品和服务金额16380万元，同比增加533万元，增长3.36%；债务利息金额818万元，同比减少151万元，跌幅为15.58%；基本建设金额6061万元，同比增加1162万元，增幅为23.72%；其他资本性金额3579万元，同比减少2280万元，跌幅为38.91%。综合来看，H大学近3年公用经费总额变化波动不大，但基本建设支出额2015年和2016年比2014年大幅增加，其原因为学校2015年开始兴建新的实训大楼和开展电增容工程。

（二）H大学预算绩效评价工作存在的问题

H大学（实际上其它部属大学和地方高校情况基本相同）预算管理工作在分管校领导的管理下，各项预算管理是审慎的、照章办事的。但不可否认，由于种种原因，预算管理工作仍存在诸多不足，主要表现在以下方面。

1. 预算绩效评价意识不强。从表1、表2给出的H大学2014年-2016年收支数据可知，H大学2016年决算收入为74431万元，决算支出为77205万元，差额为2774万元。这说明 H大学对于资金的预算绩效管理重视程度还不够，每年度的预算制定与执行仍存在一定的偏差。同时预算管理制度不健全，编制工作不够科学细致，预算编制流于形式，没有起到预算管理应有的作用，导致该年度预算入不敷出，影响了学校正常的财务运转。

2. 预算绩效评价机制不够健全。H大学的绩效評价工作只迈出第一步，还未制定出属于该校的资金绩效评价制度。这导致学校财务部门划拨预算资金后，无力对资金使用情况进行评价，绩效优秀的部门得不到奖励，绩效不达标的部门受不了惩罚，造成学校资金利用率不高。例如，H大学对于学校各职能部门预算资金实行定额制，有的部门预算经费不到年底就已使用完毕，只能将有些工作推迟到下一年度；而有的部门年底仍有充足经费，为了避免学校削减其下年度预算，这些部门可能会将该年度剩余经费消耗殆尽，造成严重的浪费。

3.缺乏预算绩效评价工作的监督机制。在执行环节，监督机制起着关键作用。在实际中，H大学对于各部门的资金使用情况没有进行实时监督。各部门在资金的使用上有一定的盲目性，只追求数量而忽略了资金的使用效率，导致了预算计划产生偏离。H大学这一机制的缺陷，很大程度弱化了预算管理的作用。例如，基本建设支出科目由2014年的221万元猛增至次年的4899万元，其主要原因是学校准备新建一栋实训大楼。然而H大学并未对该笔资金的使用情况进行实时的监督和检查，也没有建立相应的预算评价体系对该笔预算资金的使用情况进行及时的评价，预算资金的使用存在一定程度的盲目性，导致与原定计划有所偏差。

三、高校预算绩效评价体系构建

众所周知，党和国家高度重视财经预算及其绩效评价工作。从2015年新修订实施的《预算法》到党的十九大报告，无不强调绩效在预算评价工作中的重要性。党的十九大明确指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，表明了党和国家深化预算管理制度改革的决心。目前我国高校预算绩效评价仍然处于初步探索阶段，在预算绩效评价意识层面及相关制度上仍有不足之处。因此，在我国高校积极引入预算绩效评价十分必要。绩效评价是实施预算绩效管理的基础核心环节，构建合理的预算绩效评价体系是我国高校能否全面推进预算绩效管理工作的关键。

（一）高校预算绩效评价流程

任何事物的发展流程及其管理都很注重科学性原则，高校预算绩效管理亦不例外。遵循这一规律，笔者设计了高校预算绩效评价流程图，如图1所示。

（二）高校预算绩效评价体系的构建

笔者在参考国内外相关学者研究成果的同时，结合H大学的实际情况，设计出一套符合当前H大学预算管理特点的预算绩效评价体系。详见表3。

（三）评价指标的内涵

高校预算绩效评价准则分为教学绩效B1、科研绩效B2、财务绩效B3和发展绩效B4四个层面，并各自由相关因子决定，其具体指标内涵如下：

1. 教学绩效。该项绩效主要与生师比C1、生均业务费支出C2和教职工人均经费C33项因子相关。一是必须注重生师比即在校学生人数与学校教师人数的比率。这一指标说明H大学的师资力量水平。在师资力量满足基本的教学需求情况下，生师比越小表明学校的管理水平越高；二是必须注重生均业务费支出即本年业务费支出与在校学生人数的比率。这一指标说明H大学培养每个学生的平均成本。在保证培养学生水平的前提下，生均事业费支出越小表明学校的成本控制能力越好；三是必须注重教职工人均经费即学校经费收入总额与教职工人数的比率。这一指标说明H大学平均每一名教职工获得的经费额，该指标越大，表明学校的财务管理水平和运营效率越高。

2. 科研绩效。该项绩效主要与教师人均科研经费C4和科研活动年收入增长率C52项因子相关。一是必须注重教师人均科研经费即学校科研经费支出与教师人数的比率。该指标表明H大学的科研规模与实力。二是必须注重科研活动年收入增长率即（本年的财政科研经费拨款+本年的科研事业收入-上年财政科研经费拨款-上年科研事业收入）与（上年财政科研经费拨款+上年科研事业收入）的比率。该指标能够较直接表明H大学科研事业发展的情况。

3. 财务绩效。该项绩效主要与预算收入完成率C6、预算支出完成率C7和固定资产年增长率C83项因子相关。一是必须注重预算收入完成率即本年决算收入与本年预算收入的比率。该指标能够表明H大学本年的预算收入的完成情况。二是必须注重预算支出完成率即本年决算支出与本年预算支出的比率。该指标能够表明H大学本年的预算支出完成情况。三是必须注重固定资产增长率即（固定资产年末数-固定资产年初数）与固定资产年初数的比率。该指标反映了H大学固定资产本年的增长情况。

4. 发展绩效。该项绩效主要与现实支付能力C9、资产负债率C10和总支出占总收入比重C113项因子相关。一是必须注重现实支付能力即（库存现金年末余额+银行存款年末余额）与本年月均支出额的比率。该指标能够说明H大学的现金周转率。二是必须注重资产负债率即期末负债总额与期末资产总额的比率。该指标能够说明H大学的资产负债情况。资产负债率越低表明H大学的净资产越多，说明该校运营情况越好。三是必须注重总支出占总收入比重即本年决算支出与本年决算收入的比率。该指标反映了H大学财务运转情况。当该指标小于1时，说明H大学财务运转流畅，大于1时则说明H大学入不敷出。

（四）确定各指标的权重分值

对于任何一个绩效评价体系来说，如何合理地定义各指标的比重是一个难点，也是一个重点。为此，笔者经过对H大学的调研，广泛咨询相关老师专家的意见、进行调查问卷，同时也根据H大学当前争创“双一流”大学的任务设计了如表4的权重分值。

（五）对H大学预算绩效评分

对预算绩效进行评分，有助于使绩效评价更加精准和量化。笔者采用综合预算绩效指数法對H大学绩效评分，计算公式如下：

公式说明：K为综合H大学预算绩效评价指标，Ki为H大学各项预算绩效评价指标，ai为H大学决算报表中的实际值，bi为标准值，Wi为H大学各评价指标的权重分值。

在对H大学预算绩效评价时，首先确定将2014年的数据作为各指标的评价依据，即把2014年的数据转化为标准值。现将2015年和2016年该校不同性质的评价指标转化实际分值，详见表5。

（六）综合评价

将各项绩效指标得分值相加，得出学校绩效预算评价指数，即综合评价值。采用综合预算绩效指数法对H大学绩效评分，计算得出2014年绩效得分为100分、2015年为93.91分、2016年为75.84分。

由上述得分可知，H大学2014年、2015年的经营情况良好。但2016年的绩效评价得分偏低，具体分析如下：

1. 教学绩效。2014年该校教学绩效标准值为25分，2015年得分为26.63分，2016年得分为25.69分，均超过标准值，说明该校近3年教学绩效成绩较优秀。

2. 科研绩效。2015年科研绩效得分为36.37分，2016年该项得分为20.82分，较2014年均呈现不同程度下降，其中2016年科研绩效得分较低。这是由于从2016年起，该校实行新的管理体制：横向科研经费不再列为学校科研事业收入，从而导致本年度科研事业收入比上年决算额减少3888万元，影响了该项绩效评分。该校在今后应该多渠道积极筹措资金以加大科研投入。

3. 财务绩效。H大学近3年财务绩效得分相差不大，表明该校财务管理工作卓有成效。例如，该校通过合理调度资金、科学控制贷款规模、适时减少银行贷款，在存量贷款到期后，坚持可续可不续的情况下尽量不续贷的原则，尽量降低财务费用，减轻学校负担，降低了财务风险，从而使学校3年来的债务利息支出一直呈下降趋势。

4. 发展绩效。该校发展绩效得分呈现下降趋势，表明该校近3年的发展受到一定的制约，2016年现实支付能力的得分仅5.87分，远远低于标准值，说明当年该校的支付能力明显不足。同时我们可以看到，H大学财政补助收入占总收入之比分别为51.32%、53.82%、61.07%，该校的政府补贴收入占比越来越高；面对这些问题学校应该积极开拓资金来源渠道，多元化筹措办学资金，逐步改善办学资金结构，以保障学校事业的正常运行；同时加强预算的收入和支出管理工作，合理分配资源，让预算发挥其真正的作用。

四、提高高校预算绩效评价水平的建议

（一）高度重视预算绩效评价工作

目前，高校还维持着传统的预算管理模式。主要原因是从领导干部到普通职工还没有树立预算绩效意识，“有多少预算花多少钱”这种传统的预算管理模式，导致了公共资源的极大浪费。学校领导应重视预算绩效管理，将预算绩效管理纳入各部门年度绩效考核中，以各部门为依托细化预算。避免出现类似H大学2016年决算收支差额2774万元这类现象。

此外，H大学应成立预算绩效管理工作领导小组，全面负责统筹协调学校预算绩效管理工作；设置预算绩效管理处，具体负责本校预算绩效管理工作。同时明确预算绩效管理部门职责分工；预算绩效管理部门负责制定符合本校实际的绩效目标，开展绩效跟踪管理以及绩效评价管理。按照新《预算法》的相关规定，校内各部门齐心协力、密切配合、形成合力，共同做好H大学的预算绩效管理工作。

（二）完善高校预算绩效评价体系

目前，H大学预算绩效评价体系主要由该校财务处建立。但财务处日常工作繁琐、人员短缺，无法在预算绩效评价工作中投入更多精力，导致学校预算绩效管理工作滞后。H大学应对原有机构进行改革与整合，设置预算绩效管理处，配备业务精干、管理能力强的人员，真正担负起绩效预算、绩效管理的责任。

完善预算绩效评价体系的关键是绩效评价指标的选取。评价指标不能流于表面和形式，而是要找准关键、直面问题。预算绩效管理部门在选取绩效评价指标时要做到：①要在学习、分析研究、座谈、实地调研的基础上来设置绩效评价指标；②将项目支出用途进行分解，分析支出用途与绩效目标的逻辑性、匹配性；③分析掌握项目绩效目标的合理性、完整性，以及与绩效指标的衔接度；④从项目全过程出发，重点结合“绩”“效”两要素和投入、过程、产出、效果四方面来设计评价指标，注重效果指标与绩效指标相衔接；⑤对有受益对象的项目，要分别设计管理者、实施者、受益者调查问卷，分别设计对政策认同度、对实施效果认同度、对管理工作满意度等方面的问题，并注意题目的通俗性、与评价指标相关性和样本代表性；⑥考虑项目可持续发展因素；⑦能量化的指标尽量予以量化；⑧指标标准一般不少于4档，也可结合比率高低赋予相应分值并注意效果指标的权重。

（三）加强高校预算绩效评价的监督机制

预算绩效管理的核心是强化支出责任，对于每一笔预算要做到“用钱要问效，无效要问责”，使得各部门真正地对绩效负责。

预算绩效管理部门在每年末还应评估本校全年预算绩效目标的完成情况。根据年初编制的绩效目标，在汇总各部门绩效目标的完成情况后，对全年绩效目标完成情况进行评价，说明未完成绩效目标的原因，找出其中的管理缺陷和目标偏差，及时采取有针对性的纠偏措施，完善预算绩效监督制度，优化绩效目标实现路径，促进绩效目标顺利实现。

H大学预算绩效管理部门要进一步健全绩效考核奖惩制度。对绩效目标完成情况好的部门要给予奖励，对绩效不达标的部门要进行一定的处罚。按照预算绩效评价体系得出综合得分（S）的分值确定相应的评价等次。评价等次分为优秀（S≥90）、良好（90>S≥80）、合格（80>S≥60）、不合格（S<60）4个评价等次。对于绩效考核综合得分90分以上的部门可以适当发放奖励，对于得分60分以下的部门应当给予相应处罚。这样能充分调动校内各部门预算管理的积极性，使得H大学以及校内各部门真正对预算绩效负责。