政治实践中的形式主义探源

【摘要】形式主义是人性需求使然，是压力型体制挤压使然，是政府层级太多、机构臃肿、人浮于事使然，是运动式管理方式、东施效颦式学习方式使然。减免形式主义，需减少政府层级，精简机构，将编制和资源充实基层，提高基层干部的政治和物质待遇，使其有压力、有能力完成工作任务，无须搞形式主义。公共服务类绩效考评一律采用满意度测评方式，专项任务类考评一律以结果考核为主；增加暗访，减少明察，让材料“美容”术彻底退场。变“以文件落实文件”为“以行动落实文件”，以根除形式主义。

【关键词】形式主义 人性需求 公共管理 压力型体制

【中图分类号】 D035.1 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.005

形式主义是人性需求和组织人事制度结合使然

马斯洛需求层次理论认为，人类的需求由低向高可分5个层次：生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、爱和归属感（Love and belonging）、尊重需求（Esteem needs）和自我實现需求（Self-actualization needs）[1]。就人性实际而言，如上需求分层虽大体存在，却并非严谨。更多、更现实的情况是人类只要能解决基本生存和安全问题，受人尊重的需求便与“饮食男女”一样，是人类最常见、最基本的需求之一，彼此的区别大多不是层次上的，而是时间、地点上的。此时此地，“爱和归属感”需求占了上风；彼时彼地，“尊重”需求又跃居首位。

每一个人都渴望自己的人格尊严不受侵犯，每一个人都渴望通过自己的努力，取得成绩而受人尊重。若能抛开现实条件的限制，则几乎所有的上司都会乐见下属把自己分管的工作做得尽可能体面一些，而这份体面常需要材料和台账“美容”才能体现；几乎所有的领导都会本能地希望下属接待自己时隆重、热情甚至铺张一点，因为短了那份“隆重”与“热情”，似乎很难体现下属对自己的敬畏与尊重。从下属的角度来看，他们也同样存在受人尊重的需求，只不过他们渴望的尊重更多的是来自周遭而非上司，因为从上司那里得到的至多不过是“器重”，而非“尊重”。只有通过自己的努力获取政绩，赢得晋升，才会令周遭不得不高看自己一眼。在上司牢牢控制着下属的政治命运、“有政绩不一定行，没政绩万万不行”的组织人事制度下，下属当然会挖空心思地大搞政绩工程，当然会一遇见上司，苦脸、老脸立刻“漾”成了一朵朵灿烂的小花。

形式主义是压力型体制挤压使然

所谓压力型体制，是指权力、资源层层上收，任务、指标层层分解、下压的体制。压力型体制通过政府承包责任制的形式逐级传递压力、增强压力。常见形式是，年初上级单位把年度工作任务通过量化指标的形式“分包”给下属单位，年终上级单位根据年初“发包”的任务、指标对下属单位逐一进行考核、验收，视其完成情况好坏实施奖惩。下级从上级“承包”了任务、指标后，再将其“分包”给自己的下级，以此类推，直到无下级单位可以“分包”的层级为止。由于上级牢牢掌握着下级的政治命运和所需资源，上级在任务“分包”和执行的过程中不免颐指气使、硬气十足，个别上级领导甚至不无粗暴地对下级说：“任务、指标必须落实，采用什么方式、方法，我们不管。”

压力型体制不仅体现在上级对下级居高临下的率性与霸道，而且还常表现为上级无视客观条件给下级层层加码。下级单位从上级单位那里“承包”了任务、指标后，一般都会将其“加码”后再“分包”给自己的下级。之所以如此，原因在于“加码”后，若下级卯足了力气，完成了任务、指标，则下级单位完成的任务、指标之和必定超过上级单位“发包”给自己的任务、指标总量，是为超额完成任务，自可增光添彩，有利升迁。此外，“加码”还可给下级以更大压力，迫使其“有条件要上，没有条件创造条件也要上”，从而最大限度地完成任务、指标。而下级单位在领回任务、指标后，面对高难度的任务、指标，为了保住乌纱帽，或者为了政治升迁，在外在监督乏力、内在无计可施的情况下，也只能想尽形式主义（包括数字造假）的招数来“完成”无法完成的任务。近年来，多地先后爆出大幅度GDP造假、缩水事件，[2]很大程度上便是这样“炼”成的。

值得一提的是，压力型体制不仅存在于我国党政群机关，而且遍行于我国高校、科研院所等公营事业单位。以绩效考评较为严格的高校为例，一般也是院长从校长那里“承包”了论文、课题、奖项等任务、指标，将其加码后再“分包”给各系或课题组，各系或课题组再将其“分包”给老师，老师若完不成任务、指标，则会有降薪、降级、不准晋升职称或不许招收研究生之忧。实事求是地说，今日大学内许许多多学术泡沫（或称“学术形式主义”）及乱象，很大程度上便是这种令老师不堪承受的压力型学术体制给“逼”出来的，而非广大一线教师蓄意为之。

形式主义是层级太多、机构臃肿、人浮于事使然

我国从上到下有五级实体的政权：中央、省（自治区、直辖市）、辖区的市（自治州）、县（自治县、市辖区、不设区的市）、乡（镇、民族乡）。市辖区、不设区的市下设综合性派出性机构——街道办事处，边疆省区在省（或自治区）、县级政权之间设有综合性派出性机构——地区行政公署或盟，是所谓“五实二虚”。此外，在乡镇政府和街道办事处下面还设有代行公共管理、服务职能的基层群众自治机构——村民委员会、居民委员会，在机关、大学等公共部门内部也有丰富的层级之分。诸如，行政最低层级的县级政府工作部门（科级）内普遍创造性地设立“股级”；本身还叫学院的高校纷纷实行学院（实为学校）、学院、系三级制，即使学院下面设学院，语法不通，有辱斯文，但是为了能与综合性大学平起平坐，也顾不上这点语法问题了，更何况大家都这么做，也就见怪不怪了；而部分综合性大学却也能花样翻新：在校、院、系三级的基础上，搞起校、部、院、系四级制。

过多的层级不仅使宝贵的编制、资源和权力浪费在中间层级，导致基层人力、资源和权力严重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的担子”，乃至沦为“没有子弹的枪”，而且还会加剧压力型体制。就权力和资源而言，下级被上级收的越多，势必会向下下级刮的越多；层级越多，上收的就越多，留给基层的就越少；任务和指标则相反，假设下级从上级那里领回的是100项任务，那么下下级从下级那里领回的则是100+1项任务，依次类推，以下各级领回的便是100+2……100+N项任务，层级越多，下派给基层的任务、指标就越多，于是加剧了压力型体制。当基层无法用最弱的肩膀挑起远超自己承载力的重任时，除了向赤手空拳的老百姓伸手外，剩下的怕只有形式主义和弄虚作假了，由此不难理解为何一些地方竟会出现“荒山刷绿漆”[3]“把全村的牲畜赶到一户，以应对上级检查”[4]之类的咄咄怪事！

过多的层级不仅使基层因无法承受之重而被迫弄虚作假，而且助长了“文山会海”等形式主义工作作风。层级无论增加多少，增加的永远是“以文件落实文件”“以会议落实会议”“以表格落实表格”的中间层级。北京某知名大学的某位院长在与笔者交流时痛陈，高峰时自己一周开会达19次之多，开会占去了他大部分工作时间，以致他每天上班想的第一件事便是“今天能否不开会”，由此不禁令人感慨那些试图把科研业绩优秀的教研人员提拔到领导岗位的做法是多么浪费和愚蠢，许多校院领导在一周参会19次的情况下依然有那么多高质量的科研“产出”是多么的虚伪和形式主义！据报道，某镇政法委副书记一年到县里开了280多场会，平均一个工作日超过一个会，镇里到县城有两小时车程，往返就得半天，再加上开会半天，一天开一个会，“基本上就没时间干别的工作了”[5]。“一个小村一年用了三箱多纸，绝大多数都用在打印上级单位要求的各类表格上”[6]，江苏一位大学生村官每月用过的工作文件夹，总是大文件夹套密密麻麻的小文件夹，小文件夹内全是用以应对不同上级单位检查考评、内容大同小异的报表[7]。文山会海与检查考评泛滥，使越来越多的基层干部仿佛是为开会、检查、考评而工作，而非为职责、为人民的福祉而工作。以“用文件落實文件”为标志的中间层级管理本质上是享受型间接管理，很易为形式主义做派大开方便之门。

此外，层级过多还是导致公共部门臃肿、人员膨胀的祸首。横向机构交叉、职能重叠、“因和尚设庙”“十羊九牧”随处可见，不仅政府系统内部同类职能常由多部门分兵把手，而且政府与党群部门之间职能交叉、重叠现象也颇为严重。纵向层级过多则是导致机构臃肿、人员膨胀的主要原因。因为横向臃肿多是点状分布的，纵向臃肿则是带状成片的。

众所周知，北宋时期有一种著名的政治现象叫“三冗二积”。所谓“三冗”，是冗兵、冗官、冗费；所谓“二积”，是积贫、积弱。对于“三冗”，人们多只注意到兵多、官多自会导致费多，实则还有一个重要的中间变量——事多。当官就要“做事”，出政绩，证明其岗位存在的必要性，因而官多必致事多，事多必致费多。

现实情况也是如此。任何一个公务人员不管其分管的工作是多么无聊、无趣，只要他在位一天，只要他稍有一点进取心，他都会像其他岗位的公务人员一样，想方设法地“折腾”点事，借此证明其岗位存在的合理性，借此获取政绩，以利升迁。由此不难理解为何越来越多的基层政府正在向自我管理、自我服务型政府蜕变：忙！忙！忙！忙的不是利国利民的公务，而是政府系统内部的“自我折腾”：开不完的会、报不完的表、接待不完的考察调研、应接不暇的检查评比。以考察调研为例，一个地方一旦成为所谓典型，不管是否存在真经或是否能够取回真经，各地都会一窝蜂地前往考察、调研，乃至一些典型单位不得不安排专人负责接待调研人员。中部某县某乡一年有500多批次领导前来调研，意味着乡里一年365天，平均每天至少有一拨领导前来调研，成为远近闻名的“调研明星乡”。某区最多的一天接待了6位厅级领导来调研，领导调研的题目也几乎一模一样。[8]是所谓“调研”形式主义。由此看来，要减免形式主义，就需省事；省事，就需省官；省官，就需进行彻底的机构和人事改革。

形式主义是运动式管理方式、东施效颦式学习方式使然

公共部门形式主义之所以如此普遍，还与运动式管理方式、东施效颦式学习方式有关。“小政府大社会”风靡之际，各地便一股脑地力推放权社会，而不考虑本地社会组织成熟、规范与否，不念及放权于欠成熟、规范的社会组织可能会导致更加腐败的局面。政务APP被誉为“指尖上的便民工程”时，各地纷纷不惜重金购买、安装、普及政务APP，至于安装、普及后的政务APP是否真能派得上用场则不在关注之列，有的官员在面对“政务APP能办事？”的询问时竟然反问：“谁告诉你（它能办事）的？”[9]如此做派，政务APP岂能不沦为摆设？焉能不被人直斥为形式主义？某种改革举措一旦符合潮流，初显锋芒，各地便会争相效仿，仿佛只要套用了该举措，便加入到改革、创新之列，便有了值得炫耀的政绩，至于套用的最终效果如何，则不是他们所关注的，就像一些机关春天开展植树造林活动一样，锣鼓喧天、彩旗飘扬、大阵仗地到童山秃岭挖坑埋树，赚足了眼球后，对于施肥、浇水等后续事宜，乃至树是死是活等根本问题，反而不在其关注之列。

这种跟风式的大搞形式主义还常与盲目学习西方理论、经验有关。我国公共管理理论基本上都源自西方，西方理论在国内理论和实践界都很强势。可是，西方理论是西方经验的抽象，将其奉为圭臬，简单地移植到国内，很易水土不服。许多在西方行之有效的经验，形式上虽被国人学习、模仿得很像，内容却被阉割了，由此横生太多东施效颦式形式主义。诸如，讨论式教学在西方研究生教学中十分常见、有效，可是我国很多教授、副教授在引入该教学方式时却偷梁换柱，删除了该教学方式中师生一起准备、一起讲授、一起讨论等艰苦环节，尤其是取缔了其中最能体现教学效果、最有可能令老师汗流浃背的关键环节——师生思想交锋，而只将其简化为：把学习内容分派给学生后，由学生自己准备、自己讲授、自己讨论，仅在学生讨论结束后做简单的归纳、总结。这样的讨论式教学不仅比传统教学方式轻松、省力多倍，而且还能落得积极引进境外先进教学方法的美誉，可谓一举两得！难怪有那么多的教授、副教授们对其越来越爱不释手。

政府管理领域也不例外，当政府购买服务成为社会舆论的“新宠”之际，各地政府争相购买第三方服务，乃至在政府年度绩效考评中都把是否购买第三方服务列为重点考核指标之一。可叹的是，众多机关大搞政府购买服务的关注点并非在于如何精选、监督第三方服务，确保其提供的服务比政府亲自提供的服务更好，而仅在于是否向第三方“购买”了服务本身，似乎只要向第三方“购买”了服务，便达成了改革的初衷。同时，“一买了之”还高度省事，省去了亲力亲为或认真监督可能带来的诸多烦扰。反正政府又不是我家开的，即使被第三方高度渔利，浪费了民脂民膏，又与我个人何干？

最有可能给机关单位带来形式主义纷扰的政府绩效评估实际上也是学习并异化西方经验的产物。政府绩效评估、群众评议政府效能本应建立在高度法治的基础上，不仅考核指标要高度科学、严谨，而且执行起来还需铁面无私。可是，我国很多地方政府绩效评估和群众满意度测评，繁文缛节一点儿也不少，但考核指标体系设计常欠科学、严谨，执行时更是充满了太多不应有的“人情味”，牵头考评部门对被考核对象的不足多会网开一面，手下留情，以至于被考核对象的得分大多很难拉开差距，往往一两分的差距之内就有八九家甚至十余家单位之多，且不少单位得分都逐年升高，乃至高到令人难以置信的地步。据《人民日报》报道，北方某地机关效能建设中群众对机关作风的满意率竟达100%。[10]只要稍具政治学常识的人都知道，在现代多元社会里，100%的群众满意率只能是骗人的鬼话。机关效能建设、政府绩效评价搞到这步田地，实已沦为彻头彻尾的政绩工程，与之相关的一切貌似科学的考评程式及行为本质上都属形式主义，除了给考评对象徒增纷扰外，不会有任何实际效果。

形式主义与人性有关，任何人对它都不可能有绝对的免疫力，却都有拒绝它的义务。如何减免公共部门的形式主义，首当其冲的当然是改革政府体制，减少政府层级，合并同类部门，裁撤闲散单位，精简机构及人员，将节省下来的编制和资源充实到一线基层，提高基层干部的政治地位和物质待遇，减少中间层级对基层的“没事找事”，切实舒缓基层压力，使他们能够轻装上阵，有压力、有动力、有能力完成上级交付的工作任务，无需搞形式主义。改革政府绩效考评办法，规定公共服务类绩效考评一律采用服务对象和社会大众满意度测评的方式，专项任务类绩效考评一律以结果考核为主、过程考核为辅；增加暗访，减少明察，让材料和台账“美容”术彻底退场。变“以文件落實文件”为“以行动落实文件”，以期最大限度地减免形式主义。

注释

[1][美]亚伯拉罕·马斯洛：《动机与人格》，许金声等译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第40～54页。

[2]谢宝富：《理性看待“数字出官”现象》，《环球时报》，2018年1月19日。

[3]李东晓：《莫让荒山刷漆成为“四风”的幽灵》，《浏阳日报》，2015年3月16日。

[4][6][7]余哲西：《深挖形式主义官僚主义五大根源》，《中国纪检监察》，2018年第1期。

[5]南方都市报评论员：《给基层减负有利于完善基层治理》，《南方都市报》，2017年12月16日。

[8]唐任伍：《形式主义十大新表现》，《人民论坛》，2018年第1期。

[9]朱慧容：《政务APP能办事？有政府人员居然说：谁告诉你的？！》，央视网，2018年2月10日，http：//news.cctv.com/2018/02/10/ARTIZcILj50RXkgHrCCJnNQH180210.shtml。

[10]李茂颖、方圆、崔璨、曹怡晴：《年终测评，要把水分挤出去》，《人民日报》，2018年1月28日。

责 编∕周于琬