中国能源政策目标及协调战略分析

杨卫东 庞昌伟

【摘要】十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新五大发展理念，为中国能源政策工具理性与价值理性目标的协调战略提供了强大理论基础。能源政策价值理性目标是能源经济运行的最终落脚点，对工具理性目标有引导作用，而工具理性目标则对价值理性目标有制约作用。当前，工程化思维主导限制了能源价值理性的实现，能源价值理性被化石能源主导，能源政策价值理性目标被弱化。因此，要在新五大发展理念指导下，明确能源政策价值理性目标是我国能源政策的核心，工具理性目標的设计不能存在唯一性正确的倾向，克服立足能源实物制定能源政策的工具理性局限，做好不同能源政策目标之间的协调。

【关键词】中国能源政策 工具理性 价值理性

【中图分类号】 F426.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.011

德国社会学家马克斯·韦伯将合理性分为两种，即工具（合）理性和价值（合）理性，前者求真（合规律性），后者求善（合目的性）。[1]中国能源政策也存在工具理性和价值理性的划分，并且这种划分最核心的表现就是能源政策目标价值理性或工具理性侧重上。多年来，中国能源政策目标基本集中在工具理性层面上，对价值理性重视不够。中国能源政策目标的这一偏差已逐步得到纠正，能源政策价值理性目标不断得到重视。

十九大报告中指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系；推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。2016年，中共十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新五大发展理念，既涉及到了工具理性，更指引了价值理性，为中国能源政策工具理性与价值理性目标的协调战略提供了强大理论基础。这体现了人民至上和以人民为中心的发展思想，把实现人民幸福作为发展的目的和归宿，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。坚持人民社会主体地位是马克思唯物主义群众史观的基本观点，也是历史唯物主义的一条最基本原理。

能源政策价值理性目标和工具理性目标的界定

坚持以人民为中心是习近平的核心理念。习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会的重要讲话中指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。坚持不忘初心、继续前进，就是要坚信党的根基在人民、党的力量在人民，坚持一切为了人民、一切依靠人民，充分发挥广大人民群众积极性、主动性、创造性，不断把为人民造福事业推向前进。”这一科学论断是中国特色社会主义人民观的最新概括。

人民中心论是衡量能源政策价值理性的最高准则。从价值理性和工具理性角度，能源政策目标可以划分为价值理性目标和工具理性目标两个层次。能源政策价值理性目标是能源经济运行的最终落脚点，价值理性目标以服务人类经济社会活动为最终目标，落脚于国家和个人的福利。能源政策工具理性目标落脚于能源治理本身的状态或效果。能源政策工具理性目标对价值理性目标有制约作用，而价值理性目标则对工具理性目标有引导作用。

能源政策价值理性目标。能源供给安全是国家宏观层面的能源政策价值理性目标。能源供给安全是一个国家或区域在一定时间和空间内的能源可获得性，是能源及其产品以经济上可接受的价格满足经济社会活动不中断的持续需求。在全球气候变化压力日益加剧的背景下，能源利用对生态环境尤其是气候变化的影响成为决定能源安全的重要内容。

而追求能源公平是个体居民或家庭层面的能源政策价值理性目标。对社会个体居民或家庭来说，能够在任何时间和空间获得生存和发展所必需的基本能源供应量，是个体居民或家庭基本生存和发展权利的重要内容和基础，也是社会公平在能源领域的体现。能源消费水平超过生存性需求后就具有非生存意义，此基础上的能源消费水平成为主要利用价格等经济手段进行调节的经济性需求。[2]

能源政策工具理性目标。能源政策工具理性目标主要包括能源结构、能源效率、能源市场运行方式和能源产品定价方式等四个方面。能源结构指能源总生产量或总消费量中各类一次能源、二次能源的构成及其比例关系。国务院2014年颁布的《能源发展战略行动计划2014～2020》强调，到2020年，非化石能源占一次能源消费比重要达到15%；天然气比重要达到10%以上；煤炭消费比重要控制在62%以内；石油比重为剩下的13%。

能源效率有很多定义，有技术效率、经济效率等，而投入产出比是衡量效率的核心指标。技术效率取决于技术水平，经济效率往往用单位国民生产总值能耗和污染物排放量来表示。能源结构是能源产品（主要指初级能源产品）在能源总消费中的比重构成。

能源市场运行方式主要包括市场的可竞争性、政府对市场的干预程度和产品定价方式三个相关问题。在能源市场运行的三个相关问题中，市场的可竞争性是核心，是决定政府对市场态度及其产品定价方式的基础。市场的可竞争性主要体现出的则是竞争和垄断的关系。[3]政府对市场的干预程度主要涉及政府在能源经济中的产权、规制等行为。

能源产品定价方式主要有政府定价、政府指导价或完全市场自由定价。不同能源产品定价方式各有优缺点，政府定价可能会从更全局、更长期的角度配置能源资源，但容易僵化并产生寻租行为；市场定价会更加灵活，但对能源资源的配置容易短期化，对特殊用能群体（如弱势人群生活用能）难有充分考虑。

能源政策价值理性目标被弱化

工程化思维主导限制了能源价值理性的实现。能源公平问题涉及到工程伦理。工程化思维一度主导了能源政策研究，但伦理难以进行技术处理。其实，不仅在能源政策领域，在整个经济分析中，工程化思维都占据主导地位，都对公平等伦理学问题缺少充分关注。可见，处理好平等与效率是现代经济运行需要解决的重大问题和难题，因此，应当充分重视能源公平的实现。

能源价值理性易被化石能源主导。现代的能源供给—需求具有单向性，容易形成能源消费的供给依赖。传统农耕社会能源是自给自足的，但市场经济条件下，能源产品商品化分化为明确的供给者和需求者。时间上不能中断的能源需求连续性决定了能源需求的短期价格弹性非常低，短期调整余地非常小；受用能技术、设备和基础设施等因素制约，不同初级能源产品之间的替代（尤其是经济性替代）受到一定限制，[4]初级能源产品替代的有限性也决定了能源需求的中长期价格弹性不太大。人民是能源需求的主体，然而在供需关系中处于不利地位。

另外，生产的资本过于密集是很多企业进入能源领域的资本障碍。能源领域（尤其是化石能源）生产规模大，对配套、运输等基础设施要求比较高，需要很强的资本供应能力。世界500强企业中有一些能源企业就是因为资产巨大而排名靠前。

因此，在化石能源主导下，能源系统一方面是能源需求侧需求弹性的不足，另一方面是能源供给侧的垄断性。能源的这种技术经济特点使得其为利润而生产的工具理性占据优势地位，而改善人们生活、生产条件的价值理性则处于劣势地位。

新五大发展理念为二者协调战略提供理论基础

习近平同志在十九大报告中对绿色发展作出了深入详细的阐述：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。”优化能源结构，促进清洁低碳发展，是推动我国能源革命的根本要求，也是经济社会绿色发展的迫切需要。2016年，中共十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”新五大发展理念，为正确处理中国能源政策价值理性目标和工具理性目标的关系提供了坚实基础和理论指导。

创新是能源政策工具理性目标最直接的体现。科技是第一生产力，能源领域也不例外。创新是技术进步最直接、最有力的实践活动。更重要的是，创新不仅包括技术创新，还包括商业模式创新、制度创新等。因此，能源创新涵盖了能源消费、能源供给、能源技术和能源体制的方方面面。

开放是能源政策工具理性目标不断扩展的基础。能源是一个复杂的、动态的巨大系统，能源的资源配置也越来越全球化。一方面，能源品种之间是开放的。能源系统不同能源产品之间要开放，能源品种之间的互联互通、替代性越来越强，能源的安全保障程度和效率会越来越高。煤制油、煤制气、LNG等化石能源越来越融合；风光水能互补，可再生能源越来越一体化。

另一方面，能源地理空间不断开放，一体化程度在不断提高。不仅国内相互开放，如西气东输、川气东送、风光电输送走廊建设完善，而且，全球能源利用能力不断提高，全球能源合作的广度、深度不断加强，煤炭也不断提高国际化利用水平，基于风光电力的全球能源互联网的设想也由此得以提出。

协调是能源政策工具理性目标不断完善的保障。中国能源的发展是不平衡的，具体有以下几种不同的表现。

一是不同能源品种资源禀赋的不平衡。如中国缺油少气，但煤炭资源相对丰富。二是中国能源供需地理空间分布不平衡。中国中西部化石能源资源禀赋较好，但需求水平相对较低；中国东部化石能源资源禀赋较差，但需求水平高。三是不同能源品种发展水平不平衡。化石能源发展较为成熟，天然气产业尽管相对滞后，但也在不断完善；可再生能源产业仍处于发展的初级阶段，甚至出现了“未老先衰”的现象，“弃光弃风”现象严重。四是不同能源品种对环境的影响程度不同。煤炭对环境影响很大，风、光等可再生性能源对环境影响较小。在诸多不平衡甚至矛盾冲突同时存在的情况下，通过统筹、协调，可以从整体、全局、系统的角度减少能源发展和利用的消极因素，提高和增强能源发展和利用的积极性和实效性。

绿色是保障能源安全价值理性目标的内在要求。伴随能源生产利用尤其是化石能源的燃烧而来的是温室气体等污染物的排放，全球温室气体排放中85%以上来自化石能源的燃烧。化石能源消费对环境造成极大的负外部经济效应。绿色既为能源生产利用中正确处理人与环境的关系提供了约束性要求，也指出了正确的方向。

共享是实现能源公平价值理性目标的指引。不同群体对能源利用的可获得性、可支付性存在不平衡。在能源商品化条件下，受收入水平、居住位置等因素的影响和制约，一些居民在获得能源、支付能源购买的可能性和水平还不够，而一些高收入的发达地区却存在一定程度的能源浪费现象。通过共享机制以及衍生的价格等机制，可以最大程度地保障“能源服务每一人、人人皆可用能源”的能源公平，也尽可能防止能源生产和消费过程中的负外部性向弱势群体不合理溢出。

实现中国能源政策工具理性与价值理性协调战略的基本路径

明确能源政策价值理性目标是中国能源政策的核心。中国能源政策的最终目标是保障基本的能源安全和一定程度的能源公平不受损害。要保障能源安全和能源公平，除了完善能源政策的工具理性目标（能源产品结构优化、能源效率提高和能源市场完善）外，能源储备和应急制度、能源弱势群体资金补贴、能源可持续评估和利用规划等政策工具都在保障能源安全和能源公平方面具有很强的支撑作用，占有重要地位。

能源政策工具理性目标的设计不能存在唯一性正确的倾向。能源政策工具理性目標本身就是服务于能源政策价值理性目标的，不能将能源结构调整、能源效率、能源市场运行形式作为能源政策的最终目标，尤其不能为能源产品结构调整而调整、为能源市场化而市场化，更不能不顾实际和现实约束，去追求某种唯一的所谓最优能源产品结构、能源市场运行形式。能源政策工具理性目标具有多样性，应该保持能源政策工具理性目标的某种灵活性和弹性。能源政策工具理性目标可以根据运行效果和现实条件的变化而做出某种调整。

克服立足能源实物制定能源政策的工具理性局限。经济逻辑理性是能源工具理性的核心，能源政策设计不能过于局限于能源实物。例如，可再生能源的基地化、大规模开发与传统煤电的运行逻辑实质上是类似的，但传统煤电与可再生能源的微电网、分布式利用在经济逻辑上却存在本质的差异；天然气管道运输和LNG运输的经济流动性程度是根本不同的；石油勘探开发与石油炼制也属于不同的行业。要克服能源政策归类和设计倾向于按照能源实物归属（如煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源）而不是按照能源运行经济逻辑的错误做法，按照能源经济逻辑优先的原则设计能源政策，避免能源政策设计的“碎片化”和“分割化”。

做好不同能源政策目标之间的协调。要协调好一些能源政策目标可能存在的矛盾，具体做到：在保障能源安全、能源公平方面，尽可能地利用与能源效率无关的政策工具，如能源储备和应急制度、低收入群体能源救济金制度等；协调好能源经济短期运行与长期可持续发展的关系，做到有序而不固步自封；完善能源政策顶层设计与能源政策细化的可衔接性；界定好能源政策目标与其他领域的关系，如能源市场运行方式在很大程度上取决于整个国民经济运行的市场化程度，单纯地靠能源经济领域是无法独立解决的。

（本文系2015年北京市社科基金重大项目“生态文明法制建设与绿色3E系统路径优化研究”的阶段性成果，项目编号：15ZDA42）

注释

[1][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》第一卷，北京：人民出版社，2010年。

[2][英]朱迪·丽丝：《自然资源：分配、经济学与政策》，北京：商务印书馆，2002年。

[3][荷]亨利·W·狄雍、[美]威廉·G·谢泼德：《产业组织理论先驱：竞争与垄断理论形成和发展的轨迹》，北京：经济科学出版社，2010年。

[4]郭庆方、董昊鑫：《有限替代与能源结构调整》，《改革与战略》，2015年第1期。

责 编/樊保玲