新时代中国国家监察体制的重大创新和伟大实践

王明高

【摘要】深化国家监察体制改革是对中国古代监察制度的传承和发展，是对国外监察制度和反腐败立法经验教训的总结，有利于破解自我监督难题，健全党和国家监督体系，形成党中央统一领导下的集中统一、权威高效的反腐败体制，推进治理体系和治理能力现代化。国家监察体制的建立，实现了党的自我监督和人民群众监督相结合，党内监督和法治反腐、制度反腐相结合，使党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一，是推进反腐败斗争法治化、制度化的治本之策，必将走出一条新时代中国国家监察体制之路。

【关键词】国家监察体制 反腐倡廉 改革创新

【中图分类号】 D62 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.010

习近平总书记在党的十九大报告中强调，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人員监察全覆盖。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

3月11日下午，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，专门增写监察委员会一节，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。3月20日，十三届全国人大一次会议通过了国家监察法。这是新时代中国国家监察体制的一次重大创新和伟大实践。

世界各国监察体制经验和我国反腐倡廉历程反复证明，科学的制度反腐、法治反腐是必然选择。国家监察体制改革是推进反腐败斗争法治化、制度化的治本之策，是推进国家治理体系和治理能力现代化、构建党和国家监督体系的重大举措，是对中国特色社会主义反腐败制度的完善和发展，意义重大而深远。

对古今中外监察体制有益经验的借鉴和总结

深化国家监察体制改革是对中国古代监察制度的传承和发展。中国古代监察制度发轫于西周，确立于秦汉时期，至隋唐时期趋于完备，历经多次变革延续至晚清，可谓源远流长。秦朝统一六国建立中央集权国家，为了监督官员，秦始皇在中央设立监察机关，以御史大夫为首，下设御史中丞、侍御史或柱下御史，御史大夫负责监察文武百官，并辅佐丞相处理政务。西汉时期，御史大夫作为御史府的最高长官，领导机构成员监察中央官员，在地方设置刺史，负责监督地方官员。隋朝初年，为提升御史台的地位，又重新设置了御史大夫一职，专掌纠察。到唐朝，御史台从行政体系中独立出来，作为独立的监察机构，其下分别有台院、殿院和察院，三者管辖范围分明，形成了一个系统型、网络型的监察体系。唐朝还制定了专门的监察法规《六察》和《风俗廉察四十八条》等，使我国的监察制度向着规范化、专门化的方向发展。宋代在唐朝监察制度的基础上进行了改革，由御史台和谏院共同组成监察机构，实行“台谏合一”。到元朝，不再设置专门的谏官，而是由御史行使纳谏的职责，真正实施了“台谏合一”制度。明清时期，我国的监察制度达到鼎盛。明朝改御史台为都察院，机构人数也空前增多，在中央设左、右都御史，左、右副都御史，左、右检都御史，在地方设“六科给事中”，设十三道监察御史和各省提刑按察司，还创造了御史巡按地方的制度，类似今天的中央巡视。清朝为集中皇权，将“六科给事中”的相应职权归附于都察院负责。作为“科道之官”的“六科给事中”和十五道监察御史，分别对内外官员进行纠察。《钦定台规》成为我国封建社会监察法规的优秀典范，标志着我国古代监察制度达到了鼎盛时期。

监察制度是我国古代国家治理体系中的重要一环，对整肃纲纪、维护吏治、涤荡政治污弊有着重要作用。自秦朝到清朝，历代封建统治阶级实行小官监督大官、以低品级官员监督高品级官员的法则，这是中国古代监察制度的一大特点。

孙中山通过对中国古代监察制度的经验总结和西方监察体制的研究，提出了独立于立法、行政、司法、考试的五权之一的监察权，由“监察院”行使对百官弹劾纠举、监督的权力。历史上的监察制度分言谏官和监察御史两大系统，监察、献纳、封驳，涉及百官、政事，朝廷礼仪亦为其重要内容。而孙中山的监察思想重心在吏治和法律，出发点是人民，重点是监督人事和监督法律，这是一个很了不起的进步，可以说是中国封建监察思想走向现代监察思想的一个重要转折点。

深化国家监察体制改革是对国外监察制度和反腐败立法经验教训的总结。国际上公认的近代西方的监察制度诞生于1809年的瑞典王国，并逐步扩展到北欧地区，20世纪六七十年代迅速传播至整个欧洲国家。1810年瑞典的《监察专员法》规定，监察的对象包括法官、检察官、公立学校教师、公立医院医护人员及受委托从事公务的人员。瑞典议会为增强监督力量，创设了议会监督专员的职务，并选择“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”担任该职，负责监督中央行政机关，受理民众的控诉。

英国是议会监察制度的代表国家，有着一套比较完整、灵活的监察制度。1967年，英国议会通过了《议会监察专员法例》，并正式成立了英国议会监察专员署。议会监察专员署是一个独立的机构，其职责是：受理公民投诉，监督政府机构及其工作人员，保证他们依法、合理地履行公务，防止其不当活动侵害公民的正当权益，保护因政府不当活动而受到侵害的公民。英国议会监察专员本身没有独立决定的权力，只限于调查下议院议员转来的投诉案件。但是，它所监察的范围却很宽泛，包括对政府施政的监督，财政的监督、外交的监督，以及政府人事问题的监督等。

在美国，1978年《监察长法案》规定，监察长办公室不干涉政府部门日常工作，主要工作是开展监督。监察长办公室实行监审合一，既有审计职能，又有案件调查职能。审计依据国会审计办公室制定的标准进行，主要包括财务审计、绩效审计和对信息系统的审计，监控所在部门资金流向、防止浪费和内部网络安全情况，发现苗头性问题及时整改纠正，发现重大线索就与调查部门合作开展深入调查。

英国的行政监察专员履行公务时拥有调查、批评、建议、公开调查结果等权力。瑞士赋予了监察机关拘捕权、搜查权和公诉权。20世纪80年代，南美洲和亚太地区许多新兴国家和地区在取得经济发展奇迹和谋取政治转型过程中，也建立了专门的监察制度。

世界各国监察制度的确立，既受到本国历史文化传统的制约，也受到各国政治制度和施政理念的影响。一般来说，发达国家建立监察制度的初衷，往往是提高政府行政效率，限制政府权力过度扩张；而新兴发展中国家往往特别突出监察制度在反贪腐渎职和保护人权中发挥的作用。国外监察制度的实践经验表明，无论是采取议会监察专员制，还是在行政系统设立监察机关，大凡要通过立法保障监察权的独立行使，以全覆盖监察对象，才能取得良好效果。

在国外实行监察制度的国家，有一个显著的成果就是：在操作公开和透明基础上，通过制度建设铲除滋生腐败的体制性土壤，消除孕育腐败的温床，是反腐败工作取得成效的必由之路。瑞典、瑞士、新加坡等清廉国家的经验无不说明了这点。这些科学的反腐制度主要包括：家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度五种。

家庭财产申报制度的规定在对公职人员行为进行规定与监督方面具有重要作用。金融实名制度是家庭财产申报制的孪生兄弟，要求每一个公民在任何一家金融机构开设任何账户时都必须使用实名，所有的金融交易也必须使用实名并记录在案。要发挥好前两项制度的威力，还须有三项配套制度：即遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度。

随着腐败犯罪越来越呈现出的组织化、跨国化的态势，反腐败国际合作成为世界各国反腐败的必然选择。为了加强国际合作，2003年10月，联合国通过了《联合国反腐败公约》，目前，包括我国在内，全世界已有近百个国家批准了这个《公约》。《公约》是一项专门指导国际反腐败斗争的法律文件，在腐败资产追回机制、外逃贪官刑事缺席审判机制、外逃贪官引渡机制、司法协助与执法合作机制等方面形成了一套完整的制度，这对我国加强反腐败国际合作具有重大指导意义。

深化国家监察体制改革是对中央苏区时期、延安时期和建国初期监察历史的经验总结。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，这就决定了党与腐败水火不容。中国共产党政权的监察制度最早可以追溯到土地革命时期，随着中华苏维埃临时中央政府的成立，中央苏区建立起了一套新型的工农民主政权的监察制度。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《工农检查处问题的决议案》；1933年9月17日，中共中央作出《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》。苏维埃政府的监察机构包括中央到地方的各级工农检察部、控告局和各级检举委员会。中央政府设工农检察人民委员部，省、县、区三级设工农检察部，城市设工农检察科。1933年底，各级工农检察部（或科）改设为工农检察委员会，同时在乡苏维埃和市区苏维埃也设置了这一机构。

延安时期实行的是行政督察专员制度，主要表现在陕甘宁边区设立的行政督察专员公署以及县区公署。当时的行政督察专员肩负着边区政府监察、指导地方政府的职责。这种行政监察专员制度对于完善政府组织体系，提高行政效能，有着不可低估的意义。

建国初期，根据《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》的規定，在中央人民政府政务院设立了人民检察委员会，统一负责全国的监察工作。中央人民政府委员会第一次会议决定：“在县、市以上各级人民政府内，设立人民监察机关。”据此，从中央到地方各级政府先后建立了监察机关。

跳出“历史周期率”、实现长期执政的重要探索

1945年7月15日，黄炎培先生在与毛泽东主席会谈时，提出中国共产党能不能跳出历史上“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律的问题。毛主席满怀信心地回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”深化国家监察体制改革正是关于跳出历史周期率根本途径的探索，对破解自我监督难题，健全党和国家监督体系，走长期执政之路，具有很强的现实意义。

深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。习近平总书记在中央政治局会议审议深化国家监察体制改革方案时指出，深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是国家监督制度的顶层设计，具有重大而深远的政治意义。

国家监察体制改革是推动全面从严治党向纵深发展的战略举措，是夺取反腐败斗争压倒性胜利的必然要求。一方面通过设立监察委员会，健全反腐败体制机制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；另一方面通过加强反腐败立法，包括修改宪法并制定国家监察法，确保监察权的独立行使。

监察体制改革是带有全局性、根本性的深刻政治体制改革，涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整。改革后，监察机构从行政系统中独立出来，专司国家监察职责。从政治体制上看，监察委员会和纪律检查委员会合署办公，监察委员会由人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常委会和上一级监察委员会负责，必将加强党对反腐倡廉工作的领导，强化国家公权力机关的监督职能，拓宽人民行使监督权利的路径。

深化国家监察体制改革是实现监察体系全覆盖的现实需要。在我们国家，80%的公务员，95%以上的领导干部都是共产党员，在这样的国情下，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。在强化党内监督，推进“全面从严治党”的同时，必须健全国家监察体系，不留任何监督空白，对党内监督达不到的地方，或者不宜执行党的纪律的公职人员，依法实施监察，才能真正把权力关进制度的笼子。

监察委员会实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖。监察法规定：监察对象包括各级公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员；其他依法履行公职的人员。中央纪委认为，试点确定的6类监察对象，目标清晰明确、全面具体，涵盖了我国所有行使公权力的公职人员，具有很强的针对性、操作性、权威性和震慑性。

党内监督和国家监察一体两面，具有高度内在一致性。目前，党内监督已实现全覆盖，而现行的行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，二者不相匹配。国家监察是对公权力最直接最有效的监督，国家监察体制全覆盖和监督能力提高，直接关系到党执政能力和治国理政的科学化水平。

当前，反腐败斗争的形势依然严峻复杂，各级国家机关和国有企事业单位中贪污贿赂、权力寻租、利益输送等腐败问题仍然大量存在，“小官大贪”、侵吞挪用、克扣抢占等群众身边的不正之风和腐败问题仍然禁而不止，严重离间党群关系、侵蚀党的执政基础。必须通过健全国家监督体制，把所有行使公权力的公职人员纳入监察范围，加强对公权力的监督制约，才能实现标本兼治，确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

深化国家监察体制改革是推进治理体系和治理能力现代化的重大举措。深化国家监察体制改革最大的现实意义在于，创造了一套适合历史传统和现实国情、与党长期执政相适应的中国特色社会主义自我监督模式。

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。党内监督和国家监察是中国特色治理体系的重要组成部分。党既要加强自我监督，又要加强对国家机关的监督，不断提高治国理政的能力和水平。

我们党是一个有着8900多万名党员、450多万个基层党组织的大党，是一个领导着13亿多人民进行改革开放和社会主义现代化建设的执政党。要承担决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的历史使命，抵御各种风险挑战，必须破解自我监督这一难题。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，不同于其他形式的外部监督。推进国家监察体制改革，既是监察理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进，又是对人民代表大会制度这一根本政治制度的丰富发展，有利于健全党和国家监督体系，体现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，必将有效提升运用法律治理国家的能力，把制度优势转化为治理效能，推进党和国家治理体系和治理能力现代化。

走中国国家监察体制的治本之路

形成集中统一、权威高效的反腐败体制。監察委员会是全新的反腐倡廉工作机构，它有效整合了检察机关的反贪污贿赂局、反渎职侵权局，以及预防职务犯罪部门的职能，避免了国家反腐倡廉资源力量过于分散的问题，强化了党对反腐斗争的统一领导，形成了集中统一、权威高效的反腐倡廉体制。

在以往的反腐倡廉监督体系中，党政系统设有纪检机关，行政系统设有监察部门和预防腐败部门，检察系统设有反贪、反渎职、预防职务犯罪等部门，另外还有审计部门等专业性的监督机构，虽然纪检机关和监察部门合署办公，但反腐倡廉的各方力量和资源分散在不同领域、不同系统，且各部门各系统之间机构职能存在重合，职能衔接等方面难以达到统一指挥、有效配合，反腐倡廉工作效能大打折扣。整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等现有的反腐倡廉工作力量，收拢五指，攥紧拳头，将从根本上改变过去多头负责、资源分散、“九龙治水”的问题，构建具有中国特色的国家监察体制。

建立与司法执法部门相互配合、相互制约的工作机制。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学分析判断党风廉政建设和反腐败斗争形势任务，立足当前、着眼长远，作出了深化国家监察体制改革的重大决策部署，使党的主张上升为国家意志，使改革成果固化为法律制度，实现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一，为全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，提供了坚强的制度保障。

修改后的宪法第一百二十六条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”也就是说，一方面，为保证党对反腐败工作的集中统一领导，党的纪律检查机关同监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。监察委员会在行使权限时，重要事项需经同级党委批准；国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责。另一方面，监察委员会由人大产生，就必然要对人大及其常委会负责，并接受其监督。国家监察体制改革把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强了监督合力。

国家监察法赋予监察委员会监督、调查、处置的职责和谈话、询问、搜查、留置等12项调查手段。用留置代替“两规”措施，将解决长期困扰我们的法治难题，彰显全面依法治国的决心和自信。在国家监察法中，对监察权行使的方式方法、审批程序、时限要求等作出严格限制，使监察权的运行更加公开透明。

宪法第一百二十七条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”监察委员会成立后，对涉嫌职务犯罪的行为，监察委员会调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉，由人民法院负责审判；对监察机关移送的案件，检察机关经审查后认为需要补充核实的，应退回监察机关进行补充调查，必要时还可自行补充侦查。在宪法中对这种关系作出明确规定，是将客观存在的工作关系制度化法律化，可确保监察权依法正确行使，并受到严格监督。在实际工作中，纪检监察机关同执法部门也形成互相配合、制约的工作联系。审计部门发现领导干部涉嫌违纪违法问题线索，要按规定移送相关纪检监察机关调查处置；纪检监察机关提出采取技术调查、限制出境等措施的请求后，公安机关与相关部门要对适用对象、种类、期限、程序等进行严格审核并批准；在对生产安全责任事故的调查中，由安监、质检、食药监等部门同监察部门组成联合调查组，实地调查取证，共同研究分析事故的性质和责任，确定责任追究的范围和形式。

这样，形成了监察机关与司法执法机关之间相互配合、相互制约的机制，有利于加强对监察机关和监察人员的监督，把监察权关进制度的笼子。

构建赋予宪法地位、法治化的国家监督体制。只有把制度变为法律，上升为国家意志，才能强化制度的权威性。在宪法中专门增写监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，使党的主张成为国家意志，使国家监察体制改革于宪有据、监察法于宪有源，体现了全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。这是以习近平同志为核心的党中央审时度势作出的重大战略决策，必将为加强党对反腐败工作的统一领导，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，奠定坚实宪法基础，产生重大深远影响。

国家监察法就是反腐败国家立法，通过制定全新的《国家监察法》，取代《行政监察法》，对有关反腐败的法律法规进行相应修改和有效整合，对监察制度进行彻底重构，以法律的形式将改革成果和反腐败中取得的经验固化，形成严密的法治监督体系。根据宪法制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，必将进一步推进反腐败工作规范化法治化。监察委员会并非政府职能部门，也非司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关，准确的法律定位应是監督机关。在国家机关序列中，监察委员会处于与一级政府和司法机关平行的地位，形成“一府一委两院”的权力格局。在这一定位下，监察委员会依照《中华人民共和国监察法》及相关法律法规，独立行使监察职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，以充分的权威性和独立性保障监察效能的实现。

总之，国家监察体制改革的最大意义在于，实现了党的自我监督和人民群众监督相结合，党内监督和法治反腐、制度反腐相结合，使党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一，以党内监督带动和促进其他监督，建立更加科学、更加严密、更加有效的中国特色监督体系。

党的十八大以来的反腐倡廉经验告诉我们，我们党长期执政面临的最严峻的挑战就是权力腐蚀、脱离人民群众，最根本的办法就是坚持全面从严治党，坚持制度反腐、法治反腐。在党内监督已经实现全覆盖的情况下，通过深化国家监察体制改革，把监察对象扩大到所有行使公权力的公职人员，构建集中统一、权威高效的监察体系，使依规治党和依法治国、党内监督和国家监察有机统一，必将进一步完善党和国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，走出一条新时代中国国家监察体制的反腐倡廉之路。

（本文系湖南省社科基金重大项目“形成反腐倡廉治本之策、健全不敢腐不能腐不想腐长效机制的思路与对策研究”的阶段性成果，项目编号：2016WTA11）

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责 编/郑韶武