公共体育场（馆）经营权招投标的制度设计、现存问题及优化策略

陈元欣，陈 磊，王 健



公共体育场（馆）经营权招投标的制度设计、现存问题及优化策略

陈元欣1,2，陈 磊1，王 健2

1.华中师范大学 体育学院, 湖北 武汉 430079;2.华中师范大学体育文化研究中心, 湖北 武汉 430079

公共体育场（馆）经营权招投标是场（馆）运营管理改革的核心内容。采用文献资料调研、实地调研、专家访谈等方法就场（馆）经营权招投标问题进行了分析。缔约前引入竞争机制、招投标搭建准市场、融合政府和市场各自优势与公共体育服务契约化供给是场（馆）经营权招投标的主要制度设计。场（馆）经营权招投标过程中存在竞争不充分、招标文件设计不科学、评审专业性不强、授予年限过长、合同核心条款缺失、监管机制不完善和制度设计导向不合理等问题，提出科学编制招标文件，合理确定投标人资格、选择适合运营模式，适当控制合同年限、邀请场（馆）运营专家参与评审，增加现场考察评审环节、推广场（馆）运营示范合同、建立激励监管机制，定期进行综合评价等优化策略，以期为场（馆）经营权招投标实践提供理论指导。

场（馆）；经营权；招投标；制度设计

公共体育场（馆）〔以下简称场（馆）〕运营管理改革是全面深化体育改革的重要内容，国家高度重视，近年来，国家出台的一系列政策中提出要推进场（馆）运营管理改革，尤其是在2016年，发改委等24部委出台的《关于消费带动转型升级行动方案》中明确提出，对行政机关和事业单位所属的体育场（馆）推进所有权属于国有，经营权属于公司的改革。因此，当前场（馆）运营管理改革的核心是经营权改革，场（馆）的经营权改革根据国家相关政策的要求，应采取公开竞争性方式进行，而招投标则是主要的公开竞争性方式，经营权招投标也成为场（馆）运营管理改革的核心内容。国内部分场（馆）在经营权招投标过程中因操作不规范，制度设计不合理，致使政府和公众利益严重受损，背离改革初衷。因此，在当前国家大力推进场（馆）运营管理改革进程中，就场（馆）经营权招投标的制度设计、实施中存在的主要问题进行深入研究尤为必要，以为完善场（馆）经营权改革的制度设计与实践提供理论支持。

1 场（馆）经营权招投标的制度设计

场（馆）经营权招投标作为其运营管理改革的核心内容与主要路径，有其一整套较为完整的制度设计，具体表现在以下几个方面：

1.1 缔约前引入竞争机制

场（馆）数量相对较少，资源较为稀缺，长期以来主要由各级体育行政部门直属事业单位运营，真正将经营权通过公开方式交由企业等市场主体运营的数量非常有限。由于场（馆）在各地区域内的稀缺性和独特地位，加之经营权授予的期限相对较长，难以在运营过程中开展有效的该领域内的缔约后竞争，市场竞争不充分，场（馆）运营单位作为所在区域内主要公共体育服务供给机构，具有规模经济效益和服务半径内事实上的垄断地位，感觉不到竞争的压力，竞争机制难以发挥有效作用，资源配置效率相对较低，因此，通过经营权招投标，在缔约前引入市场竞争机制，开展面向该领域的缔约前的充分竞争，让多家机构同时竞争一定时间段内场（馆）的独家经营权，在招投标过程中对公共体育服务内容、质量、服务价格、补贴额度等形成较为充分的竞争，通过投标机构之间的充分竞争，将不同机构场（馆）运营过程中的成本和价格以及团队优势等信息充分显示出来，使得投标价格趋近于竞争市场下的价格，避免了垄断市场结构下在位运营机构滥用市场优势地位剥夺消费者剩余，提高了场（馆）资源配置的效率[8]。通过缔约前投标者的竞争不仅提高了经济效率，而且减轻了场（馆）所有者的监管和信息获取成本，投标机构对场（馆）经营权缔约前的竞争消除了政府部门或场（馆）所有者难以解决的运营机构对场（馆）运营信息的垄断，在一定程度上缓解了政府或场（馆）所有者与运营机构之间存在的信息不对称问题[10]，同时，通过经营权的公开招投标可以增加经营权授予的透明度，减少权力寻租的空间。

场（馆）经营权招投标通过缔约前的竞争，建立了场（馆）经营权的竞争机制和淘汰机制，有助于政府或场（馆）业主方遴选优秀的场（馆）运营机构，同时，也使获得运营权的机构能感受到竞争的压力，虽然在位运营机构在市场地位上处于垄断地位或具有竞争优势，但迫于竞争的压力，仍能按照竞争性厂商的行为运营场（馆）[8]，优质、高效供给公共体育服务，不至于损害公众的利益。

1.2 经营权招投标搭建准市场

“服务提供或安排与生产之间的区别”是公共服务民营化的核心，它为市场理念引入公共服务领域创造了可能的空间[7]。场（馆）经营权招投标亦是如此，通过招投标这一准市场行为，实现场（馆）运营与公共体育服务供给的提供与生产的分离，将过去传统由政府事业单位生产的公共体育服务交由获得场（馆）经营权的机构生产，而政府或场（馆）所有者则扮演公共体育服务提供者的角色，工作重心放在资金筹措、需求确定和服务监管等掌舵者的职能上，放弃传统的财政资金拨款使用机制，通过竞争性招投标程序，选择场（馆）运营机构，与之签订合同，采用政府购买公共体育服务方式购买运营机构提供的公共体育服务。经营权招投标之所以是准市场行为，主要是因为以下几个方面的原因：1）经营权招投标实现了公共体育服务提供与生产的分离，将公共体育服务生产职能向社会分权，形成了更多的场（馆）运营潜在市场主体，促使更多场（馆）运营权走向市场，催生了场（馆）运营权市场的产生，而场（馆）经营权市场的产生依赖于政府的放权与改革，将场（馆）经营权推向市场；2）经营权招投标引入的竞争机制不同于一般行业的竞争，场（馆）运营商竞争是对于场（馆）经营权的竞争，竞争所指向的对象是政府或场（馆）业主，一般为公共或国有部门，而非消费者，而且，场（馆）运营商竞争所追求的目标不是利润的最大化，而是公共体育服务效益的最大化，即政府以较低的成本投入，获得更多更好的公共体育服务。3）经营权招投标实现了由政府财政拨款向政府购买的转变，从过去的以钱养人转变为以钱养事，改革了传统场（馆）运营和公共体育服务的供给模式。在经营权招投标缔造的准市场中，需求始终是由政府部门或场（馆）业主等公共部门建立和维持的，公共部门而非消费者是公共体育服务的购买者和始作俑者。因此，场（馆）经营权招投标缔造的市场是不同于一般市场的准市场[7]。

1.3 融合政府与市场各自制度优势

传统场（馆）运营模式，通过政府直属事业单位运营场（馆）供给公共体育服务，虽可以保证公共体育服务的充分和公平供给，但也存在对服务对象回应度较低，服务内容单一，资源利用不充分，服务效率低下等一系列问题，亟需改革。场（馆）若完全市场化运营，脱离政府的监管，则难以保障公共体育服务的公平性、均等性，难以消除外部效应，且极易过度市场化[1]。场（馆）经营权招投标是在政府的主导下，引入市场竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高场（馆）资源配置的效率[2]。场（馆）经营权招投标可以有效融合政府和市场各自的制度设计优势，弥补政府和市场各自的制度缺陷，发挥政府在场（馆）资源配置中的主导作用，利用制度来就场（馆）应供给的公共体育服务内容、质量、价格等进行决策，利用市场机制提高公共体育服务的供给效率。前者决策过程体现公平，后者的市场过程体现效率，通过场（馆）经营权招投标实现政府和市场制度优势的互补，从而显著提升场（馆）运营的效率，促进公共体育服务的供给[4]。

1.4 公共体育服务契约化

场（馆）经营权招投标实现公共体育服务提供与生产的分离以后，公共体育服务由获得场（馆）经营权的机构运营和生产，相应的公共体育服务内容、质量和价格等需要在场（馆）运营管理合同中予以明确，政府体育部门或场（馆）业主方按照合同的约定，对场（馆）运营机构提供的公共体育服务进行考核和评估，实现公共体育服务的契约化供给。较之于传统体制下场（馆）由政府事业单位运营，是按照政府指令性计划供给公共体育服务，供给模式发生较大变化。公共体育服务是场（馆）经营权招投标过程中必须重点考虑的问题，场（馆）应供给的公共体育服务应纳入招标文件以及场（馆）运营管理合同，通过合同将场（馆）运营应供给的公共体育服务予以固化，确保获得场（馆）经营权的机构能够按照合同约定供给公共体育服务。

2 场（馆）经营权招投标现状

随着场（馆）运营管理改革步伐的加快，场（馆）经营权通过招投标方式出让的案例在各地开始出现，并呈现逐步增多的趋势，目前，国内场（馆）经营权招投标的现状可以归纳为以下几个方面：

2.1 经营权招标愈发普遍，市场逐步放开

经营权招投标作为场（馆）运营管理改革的主要方式受到国家政策的大力支持。2015年，国务院办公厅转发文化部《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（以下简称《政府购买意见》）中明确提出，公共文化体育设施的运营和管理应作为政府购买公共文化服务的重要内容，并把公共体育设施的运营和管理作为政府购买公共文化服务指导性目录的重要内容。近年来，各地新建的场（馆）受事业单位改革的影响，原则上无法新成立事业单位，各地新建的场（馆）根据国家政策的要求，采取招投标方式出让场（馆）经营权，引入专业场（馆）运营公司负责新建场（馆）的运营，如山东济宁体育中心、天津奥体中心、安庆体育中心等项目。此外，部分由事业单位或国企运营的体育场（馆）由于存在公共服务能力不足、体制机制不活等一系列问题，政府通过场（馆）经营权招投标引入专业场（馆）运营机构，如深圳大运体育中心、上海静安体育中心等项目。在国家政策的大力支持下，场（馆）经营权招投标在各地愈发普遍，成为场（馆）运营管理改革的主要方式，场（馆）经营权市场逐步放开，涌现出中体、华体、体育之窗、佳兆业、珠江文化、微赛体育等一大批场（馆）专业运营公司。根据课题组的调研，近期采取招投标方式出让经营权的部分场（馆）如表1所示。

表1 国内部分场（馆）经营权招投标情况一览表

注：空格表示该信息不详。

2.2 招投标方式以公开招标为主

场（馆）经营权招投标作为政府购买公共服务的一种主要方式，根据《政府购买意见》的要求，场（馆）经营权招投标可以采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等多种公开方式确定承接主体，但由于场（馆）经营权招投标的金额相对较大，涉及的国有资产价值较高，按照各地财政部门的要求，原则上要采取公开招标、竞争性磋商或谈判等方式进行。从表1可以看出，在近期进行的场（馆）经营权招投标案例中，绝大多数场（馆）采取公开招标方式出让场（馆）经营权，因此，公开招标成为场（馆）经营权招投标的主要方式。公开招标较之于竞争性磋商或谈判，程序更为规范、透明、公开，能够充分发挥招投标的制度优势。

2.3 投标人资格相对宽泛

投标人资格是场（馆）运营机构参与经营权投标的资格条件，只有符合投标人资格条件的场（馆）经营机构才能有资格参与场（馆）经营权的投标。《政府采购法》就投标人的资格条件做了相对原则的要求，并授予采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。从查阅的各地场（馆）经营权投标的资格条件来看，投标人资格相对宽泛，各地并未做相对明确的要求，部分场（馆）严格按照《政府采购法》的要求规定投标人资格条件，部分场（馆）则在法律规定的基础上，根据场（馆）运营的需求，设置了各种的投标资格条件，大幅提升了投标人的资格要求。投标人资格条件是一把双刃剑，限制过低或没有限制，则所有独立法人均符合条件，过多机构参与竞争，容易导致竞争过于激烈；若投标人资格限制过高，则符合条件的投标人过少，容易导致竞争不足或流标。

2.4 投标机构相对有限

场（馆）经营权招投标制度设计优势的充分发挥在很大程度上取决于投标机构数量的多寡，投标机构参与不足，则容易导致竞争不充分，甚至流标，难以发挥招投标制度设计的优势。从国内场（馆）经营权招投标的实践来看，参与投标机构的数量相对有限，部分场（馆）经营权投标因招投标机构不足3家而流标，如，孝感游泳馆公开招租直到第2次公开招投标才有3家机构报名，部分场（馆）经营权招投标仅有3家机构报名，勉强符合招投标的要求。场（馆）经营权投标参与机构相对有限受多方面因素的影响，其中，场（馆）运营公司市场主体数量不足是重要因素之一。目前，国内专业的场（馆）运营公司数量寥寥无几，大部分场（馆）运营机构仍为事业单位，受体制机制障碍限制难以参与投标，致使场（馆）经营权投标参与机构数量相对有限。

2.5 运营方式以委托运营为主

从查阅国内场（馆）经营权招投标的招标文件来看，经营权授予场（馆）运营机构的方式多种并存，但以委托运营为主，从查阅的近期国内20多个场（馆）经营权招投标的招标文件来看，委托运营的比例约为90%。虽然国内场（馆）经营权招投标以委托运营为主，但在具体实现方式上各个场（馆）又有一定的差异，归纳起来，委托运营的具体方式主要有以下几种情况：1）政府委托场（馆）运营机构运营，政府每年通过财政补贴或购买公共服务方式予以支持；2）获得场（馆）运营权的运营机构每年向政府交纳一定数额的国有资产使用费；3）运营机构根据场（馆）运营收入获得一定比例的佣金。国外场（馆）的委托运营更类似于上述第3种情况，但国内基本上以第1和第2种居多。

3 场（馆）经营权招投标现存主要问题

根据课题组对大冶体育公园、洪山区文体中心游泳馆、汉江湾全民健身中心、武汉市全民健身中心、天门体育中心、黄石体育中心、潜江体育中心、孝感游泳馆、柳州网球中心、武汉国际网球中心和广西贵港体育中心、安庆体育中心等10多个场（馆）经营权招投标案例的深入调研和部分案例跟踪研究，目前，场（馆）经营权招投标过程中存在的主要问题可以归纳为以下几个方面：

3.1 竞争不充分

竞争是市场机制的核心要素，竞争的充分与否对于市场机制作用的发挥具有重要影响。场（馆）经营权招投标的制度设计旨在通过缔约前引入市场竞争机制择优确定运营机构，在场（馆）经营权招投标阶段实现充分竞争，但在实践中却往往由于招投标机构数量不多，串标、围标现象时有发生，致使竞争机制难以发挥有效作用[6]。场（馆）经营权招投标竞争不充分主要表现在相互独立的投标机构数量十分有限，难以开展缔约前充分的市场竞争，即使部分场（馆）招投标中，招投标参与机构达到3家的最低要求，但事实上这些机构事前多达成默契或串通围标，致使竞争机制完全失灵。部分场（馆）经营权招投标过程中，政府或场（馆）业主与潜在场（馆）运营机构已达成初步合作意向，招投标过程只是走过场，政府或场（馆）业主在招投标人资格、评分标准等方面完全按照有利于意向场（馆）运营机构设置，致使其他场（馆）运营机构不愿意参与招投标。此外，场（馆）经营权招投标竞争不充分还与场（馆）经营权招投标公告的发布渠道、时间、潜在场（馆）运营商的数量等因素有关，绝大多数场（馆）经营权招投标公告仅在指定的政府采购网上发布，受众相对有限，宣传不到位，潜在场（馆）运营机构难以获得相关信息并参与招投标，致使招投标参与机构相对有限，竞争不够充分。调研中发现两个案例，中部某地游泳馆经营权公开招投标，事先已有意向，仅有3家机构参与招投标，其中，两家机构合作、往来相对较多，标底为200多万元，最终成交价格仅比标底减少了2万元，而中部另一体育场（馆），有7家机构参与招投标，标底为政府每年补贴100万元，经过公开招投标，最终成交价格为政府每年仅补贴25万元，政府补贴额度降低了3/4，这说明竞争是否充分的差异巨大。

3.2 招标文件设计不科学

招标文件是由招标人向潜在招投标人发出并告知项目具体需求、招投标活动规则和合同条件等信息的要约邀请文件，是项目招标投标活动的主要依据，对招标投标活动各方均具有法律约束力，招标文件一般包括招标公告或投标邀请书、投标人须知、评标办法、投标文件格式、合同文本等。场（馆）经营权招标文件中最为重要的内容是投标人资格、服务内容与要求、标底、评分标准等。场（馆）经营权招投标不同于一般的货物或服务招投标，场（馆）经营权招投标由于相关案例较少，场（馆）运营供应商数量相对有限和服务内容不易确定等多方面不确定因素的影响，致使场（馆）经营权招投标的招标文件设计具有相对大的难度，相当一部分招标代理机构未从事过类似的招标代理工作，亦不懂场（馆）的运营，按照工程项目的要求来编制场（馆）招标文件，致使场（馆）经营权招投标招标文件的编制存在诸多问题，具体体现在以下几个方面：1）是对于招投标人的资格限制过高，提出一系列比较苛刻的条件，甚至部分招标文件提出招投标人应需具备大型体育场（馆）运营资质这一可笑的要求，广东省某体育中心经营权招投标中要求供应商应具备物业服务资质；2）标底测算不科学，背离场（馆）运营的现实，部分案例中招标代理机构被潜在招投标人俘获，按照潜在招投标人的利益诉求进行标底测算，严重损害公共利益；3）评分标准难以对场（馆）运营的实际能力进行科学、客观的评价，可操作性不强，依据评分标准商务部分和技术部分难以遴选出优秀场（馆）运营机构，只能通过报价拉开差距，导致低价中标现象层出不穷，真正优秀的场（馆）运营机构难以在招投标中获胜，致使场（馆）运营机构供给的公共体育服务内容和质量大打折扣。

3.3 部分场（馆）经营权授予年限过长

场（馆）经营权授予年限的长短对于招投标至关重要，年限过短对于潜在场（馆）运营商不具有吸引力，年限过长则不利于对在位场（馆）运营机构形成竞争压力，场（馆）经营权招投标的竞争机制也将难以发挥作用，造成在位场（馆）运营机构事实上的垄断地位，即使再次招投标，由于在位场（馆）运营机构的信息优势，其他场（馆）运营机构也难以与其公平竞争。因此，场（馆）经营权授予年限不宜过长。2014年底，财政部下发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中对于委托运营和管理合同这两种方式分别提出合同年限一般不超过8年和3年。从表1可以看出，目前国内场（馆）经营权招投标的合同年限中有相当一部分超过了财政部门规定的合同年限，甚至部分达到了20年，大幅超出政策限制。场（馆）经营权授予年限一旦过长，则不利于约束场（馆）运营机构的行为，难以对其形成竞争压力。

3.4 评审专业性不强

场（馆）经营权招投标属于政府购买服务的范畴，在程序上严格按照政府采购的相关规定执行，由政府采购部门从专家库中随机抽取的专家临时组成的评标委员会进行评标，是以评标委员会完全正确为基础的，评标委员会评标的风险完全由政府或场（馆）业主承担[11]。但从评标委员会的人员组成和评标过程来看，专业性缺失，评审专业性不强，难以保障评审过程的公平、科学、客观。1）从评审委员会的组成来看，在各地政府采购部门的专家库中几乎没有从事场（馆）运营管理方面的专家，即使有也难以保证被抽中，另外，财务和法律方面的专家对于体育场（馆）运营业务和行业也不了解，难以做出相对客观的评价。财政部《政府采购评审专家管理办法》中提出遇有行业和产品特殊，政府采购专家库不能满足需求时，可以由采购人、采购代理机构按有关规定确定评审专家人选，但应当报财政部门备案。从实践来看，场（馆）经营权招投标显然属于特殊行业，可以按照有关规定邀请场（馆）运营方面的专家担任评审专家，但由于程序相对麻烦，专家相对有限，各地在场（馆）经营权招投标实践中仍是从各地现有的专家库中随机抽取专家，致使评审专家的专业性和针对性不强，难以保证评审结果的科学、客观。2）评审过程以查看、评审投标文件等书面材料为主，不对参加招投标的场（馆）运营商进行实地的考察和调研，评审过程过于片面，几乎完全以投标材料论英雄，未能对参加招投标的场（馆）运营商进行较为全面的评价。此外，对于部分场（馆）业绩的认定，不论场（馆）运营的好坏，只要有类似业绩，即使做的不好，甚至被终止合同亦可以加分，未能听取业主方的意见，评标的客观性难以保证。

3.5 合同核心条款缺失

公共服务内容契约化是场（馆）经营权招投标的重要制度设计。契约是规范和约束各方权利、义务的重要文件。从笔者查阅的国内部分场（馆）经营权招投标的合同文本来看，相当一部分合同不够规范，部分合同对于公共体育服务内容与要求、服务定价权、履约保证金、合同变更等核心内容未能进行明确约定，致使政府或场（馆）业主以及公众的部分权利难以得到有效保障。

3.5.1 公共体育服务内容与要求不明确

场（馆）运营机构应供给的公共体育服务在场（馆）运营合同中应予以明确，尤其是公共体育服务的项目、服务内容、服务价格与质量等核心内容，但从笔者查阅的国内部分场（馆）招标文件和运营管理合同来看，相当一部分场（馆）在招标文件和合同中对于公共体育服务内容仅进行了相对原则的规定，具体公共体育服务内容与要求不明确，具体需要场（馆）运营机构提供哪些公共体育服务内容，服务时间、服务满意度、免费使用时长等均未能明确。部分政府或场（馆）业主要求场（馆）运营机构为群众免费或低收费开放，但从执行情况来看，场（馆）免费或低收费开放的时间段全部为上午或下午等场（馆）的空闲时间段，而高峰时间段则全部按照市场价收费，且价格要高于同类场（馆）[3]。由于公共体育服务内容和要求等未能在场（馆）运营管理合同中进行明确，这就为后续场（馆）运营中政府或场（馆）业主方与场（馆）运营机构之间的矛盾与冲突埋下了伏笔，后续政府或场（馆）业主不断要求场（馆）运营机构提供各种具体的公共体育服务，但场（馆）运营机构以合同未约定而拒绝提供或需要政府提供相应的补贴，不利于政府与场（馆）运营机构的长久合作。

3.5.2 公共体育服务定价权未能约定

场（馆）供给公共体育服务项目的定价权应是政府或场（馆）业主的一项重要的权利和职责，是保障公众享受公共体育服务的重要措施，对于提升公众的体育获得感和幸福感具有重要影响。虽然《公共文化体育设施条例》规定，公共文化体育设施的收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准，但由于近年来价格机制改革，公共文化体育设施的收费价格在绝大多数省份已改由市场自主定价，而在绝大多数合同中仍约定，场（馆）收费价格仍由政府物价部门批准，但现实是政府物价部门已不再审批，因此，场（馆）供给公共体育服务项目的价格变成了市场自主定价，脱离了政府的监管，因合同不完善，致使政府或业主方放弃了本应行使的公共体育服务定价权，导致场（馆）提供的公共体育服务项目价格偏高，背离了公共体育服务的初衷。

3.5.3 履约保证金未能约定

履约保证金是约束场（馆）运营机构行为和确保持续供给公共体育服务的重要手段，应是场（馆）运营合同的重要条款，但在查阅的国内部分场（馆）运营管理合同中竟然无履约保证金的约定，不利于保障政府或场（馆）业主方的合法权益，一旦场（馆）运营机构提出终止合同、拒绝提供服务或对场（馆）资产造成损害时，政府或场（馆）业主则难以约束场（馆）运营机构。

3.6 监管机制不完善，绩效评价流于形式

场（馆）经营权招投标的事后监管机制对于场（馆）运营机构和场（馆）的运营具有重要影响。价格监管是最为重要的监管措施之一，但从国内场（馆）经营权招投标实践来看，绝大多数场（馆）未能建立价格监管机制，未能引入价格上限规制制度。价格上限制度是在考虑了当地公共体育服务的平均成本和利润情况，如果场（馆）运营机构的实际运营效率高于政府制定的目标和当地场（馆）一般运营效率，则场（馆）运营机构就能够获得超过价格上限隐含的回报。价格上限制度不仅能够充分发挥价格规制对于场（馆）运营机构的激励作用，同时，还可以使政府超脱于具体的监管事务之外，以间接监管为主[12]。除了价格监管，标准监管也至关重要，是未来监管的主要方向。遗憾的是，在公共体育服务领域，国家尚未建立相应的公共体育服务质量标准体系，因此，政府部门也难以依据相应的质量标准就获得场（馆）运营权的机构提供的公共体育服务的质量进行监管。公众作为场（馆）供给公共体育服务的主要服务和受益对象，其对场（馆）运营机构的监管和评价最有发言权，但其难以成为监管的主体，只有在其权益受到侵害或对服务严重不满意时，通过向政府部门投诉的方式对场（馆）运营机构实施较为间接的监督。

绩效评价是场（馆）经营权招投标的一个重要环节，从笔者对部分委托运营场（馆）的调研来看，相当一部分场（馆）绩效评价流于形式，甚至连基本的评估都没有做，难以提供绩效评价结果或年度评估报告。另一方面，现行对于场（馆）的评价体系也不完善，体育总局针对大型体育场（馆）建立了服务评价体系，但对于中小型体育场（馆）尚未有相对规范的评价体系，使得基层政府部门难以对获得场（馆）经营权的运营机构的运营效果进行客观评价。

3.7 场（馆）经营权招投标制度设计导向不合理

场（馆）经营权招投标制度设计导向不合理主要体现在两个方面，1）招投标过程中的低价中标问题，部分场（馆）经营权招投标的评分标准中，报价分占30%左右，在招投标机构的技术和商务部分难以拉开差距的情况下，报价成为决定招投标结果的重要因素。场（馆）经营权招投标本身是政府采取购买方式向公众提供公共体育服务，因此，公共体育服务的质与量应是决定场（馆）经营权归属的重要考量因素，而非价格，但低价中标致使政府对于场（馆）供给公共体育服务的投入严重不足，使得场（馆）运营机构供给的公共体育服务的内容与质量大打折扣，群众对公共体育服务的满意度和获得感较低。2）现行的制度设计较为粗放，由运营机构缴纳一定的费用或由政府补贴一定额度后，所有的运营收支全部由运营机构负责，这样从表面上看，政府管理较为简单，但从导向上看，放任或默许场（馆）运营机构以获取自身经济效益最大化为目标，忽视或淡化场（馆）运营机构对于公共体育服务的供给，制度设计导向不合理。

4 优化策略

根据场（馆）经营权招投标实践中存在的主要问题，结合国内、外场（馆）运营改革的成功经验，提出如下优化场（馆）经营权招投标的策略：

4.1 科学编制招标文件，合理确定投标人资格

场（馆）经营权招标代理机构在编制招标文件过程中应选择部分场（馆）运营机构进行调研，实地了解场（馆）运营的实际情况，征求场（馆）运营机构对于场（馆）经营权招投标的专业意见和建议。政府或场（馆）业主方与招标代理机构应根据调研情况，合理确定招投标人资格，科学编制招标文件，并就招标文件征求体育场（馆）运营领域专家的意见，以提高招标文件编制的质量。评分标准建议以综合评分法为主，适当降低报价所占权重，避免低价中标，更多考察场（馆）运营机构的既往业绩、运营团队、运营理念、服务能力、服务标准体系建设和公共体育服务承诺等。建议体育总局在推进场（馆）经营权改革过程中，针对场（馆）经营权招投标的实践，在总结各地经验与教训的基础上，编制出台场（馆）经营权招投标招标文件参考文本，重点就投标人资格、评审专家构成、综合评分标准等比较重要文件提出供各地参考的示范文本，以加大对各地场（馆）经营权招投标的实践指导力度。

4.2 因地制宜选择运营模式，适当控制合同年限

在制定招标文件之前，应根据当地实际情况和场（馆）实际，选择适合场（馆）的运营模式，并根据运营模式进行运营收支的科学、模拟测算，以为确定招标价格与运营年限提供科学依据。由于招标代理机构并不熟悉场（馆）运营业务，难以对场（馆）运营的收支进行较为精确的测算，建议委托专业机构或有场（馆）运营服务经验的机构对场（馆）运营模式的选择、场（馆）运营的收支、岗位设置等进行科学测算，测算结果作为编制招标文件的重要依据。目前，国内场（馆）经营权招投标过程中以委托运营较为普遍，租赁或合作运营相对较少，相比较而言，委托运营政府或场（馆）业主方的话语权相对较高，更有利于发挥场（馆）的公共服务功能，促进公共体育服务的供给。场（馆）经营权授予年限不宜过长，一旦过长，则容易形成在位场（馆）运营机构事实上的垄断地位，竞争机制将难以有效发挥作用，因此，在招标文件设计中，应适当控制合同年限。台湾地区国民运动中心从2001年开始实施委托运营，合同年限一般为一个周期5年，最多可以续约两次，最长不超过15年[9]。因此，合同年限以3～5年为宜，连续每年考核达到良好且公众服务满意度较高的可续签1～2次。通过适当缩短场（馆）经营权的年限可充分调动运营机构的积极性。此外，从场（馆）的硬件条件来看，一般情况下“五年一小修，十年一大修”，场（馆）建设成本数亿元，维修成本十分高昂，若合同年限过长，合同期限内的维修成本完全由运营机构承担也不现实，最终的结果是导致场（馆）运营机构难以投入资金对场（馆）进行维修，只能勉强维持运转，不利于场（馆）的运营和服务的供给。因此，场（馆）运营合同年限不宜过长。

4.3 加大招投标宣传力度，邀请优秀运营商参与投标

场（馆）经营权招投标的招标文件正式发布以后，政府或场（馆）业主应加大对于场（馆）经营权招投标的宣传力度，向有意向和符合条件的优秀场（馆）运营商发出邀请，介绍场（馆）的基本情况和政府对于场（馆）运营的定位，邀请符合条件的优秀场（馆）运营商积极参与投标，加大对于招投标全过程的监管，避免围标和串通投标情况的发生，吸引更多场（馆）优秀运营商参与场（馆）经营权的招投标，以实现缔约前的充分竞争，遴选优秀的场（馆）运营商。

4.4 邀请场（馆）运营专家参与评审，增加现场考察评审环节

针对场（馆）经营权招投标评审专业性缺失问题，建议根据场（馆）经营权招投标的行业特殊性，在评审专家委员会的人员构成上，邀请具有丰富场（馆）运营管理实践经验和场（馆）运营理论研究的专家参与评标，以增加评审过程的专业性和针对性，确保评审结果能够相对客观、公平、公正。此外，鉴于场（馆）经营权招投标涉及的国有资产数额较大，建议增加现场考察评审环节，对参与招投标机构正在管理的场（馆）等既往业绩进行现场考察评审，以如实反映招投标机构场（馆）运营的真实能力和水平，弥补过去评审完全依据投标书面材料进行评审打分的不足。

4.5 推广场（馆）运营示范合同，明确公共体育服务内容

鉴于目前国内部分场（馆）运营管理合同不规范和部分核心条款缺失的问题，建议推广场（馆）运营示范合同，对于部分涉及保护政府或场（馆）业主、公众的权利与相关事项，以及公共体育服务项目与内容、定价权、合同解除与变更权、履约保证金、国有资产完好情况等核心条款在示范合同中予以明确，供各地在场（馆）经营权招投标实践中予以参考。湖北省体育局为规范、指导全省场（馆）的委托运营，出台了《场（馆）运营管理合同示范文本》，供各地场（馆）在签署合同时参考，对各地场（馆）经营权招投标后，签署合同起到了十分重要的参考价值。发展改革委在推进政府和社会资本合作模式时，也专门出台了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。因此，推广场（馆）运营示范合同是较为可行的做法，建议体育总局根据各地的实践，在总结、梳理各地场（馆）运营管理合同的基础上，编制场（馆）运营示范合同，明确部分必须包含的核心条款，以为各地场（馆）经营权招投标后合同的签订提供指导和参考。示范合同中应重点关注公共体育服务内容，《“十三五”公共体育普及工程实施方案》中明确提出，地方有关部门在招标之前，应合理确定公共体育服务设施的服务范围、开放时间和主要服务收费价格等，对由企业负责运行管理的项目，应签订公益性条款。因此，场（馆）运营机构应履行的公共服务职能，应供给的公共体育服务的项目、价格、服务要求等均应在示范合同中予以明确，以供各地场（馆）经营权招投标参考。

4.6 建立激励监管机制，加强履约监管与综合评价

场（馆）经营权招投标后，政府或场（馆）业主对于场（馆）运营机构的监管十分重要但又十分困难，从国内部分场（馆）的成功实践和英国公共服务监管的经验来看，建立激励监管机制是可行路径。在给定的代理人努力不可观测的情况下，建立激励监管机制，至少满足两个基本条件，1）参与约束；2）“激励相容约束”。满足这两个条件的合同就是工资加奖金的激励机制[4]。因此，在场（馆）经营权招投标的制度设计上，建议采用基础费用+奖励的费用支付模式，在场（馆）运营机构完成合同约定的基本任务的基础上，经考核合格可以获得或支付基础费用，场（馆）运营机构在合同约定的公共体育服务之外，提供公共体育服务越多，服务对象满意度越高，奖励费用相应也越高，以充分调动场（馆）运营机构的积极性，使之按照政府的意愿积极提供更多更好的公共体育服务，努力提高公众服务满意度。同时应实施公共体育服务价格上限制度，并在合同中予以明确，由政府或场（馆）业主根据所在区域的实际和同类型场（馆）的经营效率，确定价格最高上限，必要时可召集由服务对象参与的价格听证会。通过实施价格上限制度激励场（馆）运营机构努力提升运营效率，降低运营成本，以期获得超过价格上限所隐含的超额回报，从而充分发挥价格上限制度对场（馆）运营机构的激励作用。

政府应依据合同加强对场（馆）运营机构履约的监管，尤其是对于公共体育服务供给的监管。鉴于当前公共体育服务质量标准缺失的现实，应尽快出台中小型场（馆）综合评价体系，突出公共体育服务普惠程度、受益人次和服务对象满意度等指标的权重，定期对场（馆）运营机构进行综合评价，评价结果作为拨付政府补贴或续约的重要依据[5]。综合评价体系中应建立场（馆）服务质量的公众评价制度，定期进行服务满意度测评，并将满意度测评不合格作为解除合同并追究场（馆）运营机构违约责任的法定情形，以促使场（馆）运营机构改进服务质量，以群众满意为中心，提升公众服务满意度，促进公共体育服务的持续、高质量供给。

[1] 陈元欣,王健.公共体育场(馆)运营改革过度市场化问题研究[J].体育科学,2014,34(6):3-10.

[2] 陈元欣,王健.大型体育场(馆)运营管理企业化改革研究[J].体育科学,2015,35(10):17-24.

[3] 陈元欣,姬庆.大型体育场馆运营内容产业发展现状、问题及对策[J].首都体育学院学报,2015,27(6):483-487.

[4] 陈天祥.新公共管理——政府再造的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2005:108.

[5] 冯维胜,曹可强. 政府购买公共体育服务的评估实践与反思[J]. 首都体育学院学报,2016,28(6):484-487.

[6] 戈乃西,张凡.世界银行招标采购规定对我国现行招标采购制度的启示[J].招标采购管理,2017,(2):14-16.

[7] 黄春蕾.我国政府购买公共服务中公开招标机制应用研究[J].地方财政研究,2015,(1):46-54.

[8] 李正全.“特许竞标”理论及其发展[J].现代经济探讨,2004,(7):29-31.

[9] 童诣雯.台北市市民运动中心,公办民营之关键课题之探讨[J].物业管理学报,2013,4(2):1-14.

[10] 王俊豪.特许投标理论及其应用[J].数量经济技术经济研究, 2003,(1):137-140.

[11] 袁俊.市政公用事业特许经营权招标、拍卖中存在的问题及监管对策[J].特区经济,2007,(11):246-247.

[12] 楚迤斐.中国公用事业市场化的政府规制途径探析[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2010,37(2):119-122.

The System Design, Existed Problems and Optimization Strategies on the Competitive Bidding for the Management Right of the Public Stadiums

CHEN Yuan-xin1,2, CHEN Lei1, WANG Jian2

1.College of P.E, Central China Normal University, Wuhan, 430079 China; 2.Research Center of Sports Culture, Central China Normal University, Wuhan, 430079 China.

The competitive bidding for public stadiums is the core content for the reform of stadium operation and management. This paper analyzes the bidding of stadiums management rights by literature review, field research, expert interviews and other methods. The introduction of competition mechanism before bidding, bidding to build a quasi-market, integrating the respective advantages of the government and the market and the contractualized supply of public sports services are the major institutional design advantages of the bidding system design of stadiums operating right. In the process of competitive bidding of stadiums, there are some problems such as inadequate competition, unscientific design of bidding documents, weak professional appraisal, long duration of grant, lack of core terms of contract, imperfect regulatory mechanism and unreasonable system design. Propose scientific preparation of the tender documents, the rational determination of the bidder's qualifications, select the appropriate mode of operation, the contract control period, invite experts to participate in the review, increase on-site inspection and evaluation links, promotion of stadiums operation demonstration contract, establish incentive supervision mechanism, regular comprehensive evaluation and other optimization strategies, in order to provide theoretical guidance for bidding practice of stadium management rights.

1002-9826(2018)03-0052-08

10.16470/j.csst.201803007

G80-05

Ａ

2018-02-26；

2018-05-06

国家社会科学基金重点资助项目（17ATY007）。

陈元欣,男,教授,博士,博士生导师,主要研究方向为体育场馆运营, E-mail:cyx71@qq.com。